(X) 물 하천 보도자료

“물의 날” 맞아 7대 물정책 개혁과제 발표

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환경연합 물위원회

“물의 날” 맞아 7대 물정책 개혁과제 발표

○ 환경연합 물위원회(위원장 김동엽, 金東燁, 1956년 생, 경희대 교수)는 물의날(3. 22.)을 맞
아 물 정책 개혁 7대 과제를 선정․발표해, 정부에 지속가능한 물의 이용과 관리를 위한 대책을
촉구했다.

○ 물위원회가 선정한 7대 과제에는 1. 물 관리 기본법 제정 및 관련 법 정비, 2. 물 관리 체계
의 일원화, 3. 공급 위주에서 수요관리 중심으로 물 정책 전환, 4. 유역 단위의 통합적 물 정책
수립, 5. 하천생태계의 보전과 친환경적 관리, 6. 지속가능한 지하수 보전 대책 수립, 7. 주민참
여와 협력을 바탕으로 하는 민주적 의사결정이 선정됐다.

○ 물위원회의 발표자료는 한국의 물정책은 ‘7개 이상의 부처가 24개 이상의 법률에 근거해 집
행하는 물 관리의 중복과 낭비를 가장 큰 문제’라고 꼽았으며, ‘행정가들 중심의 중앙집권적
행정이 시민들이 참여하는 지역중심으로 전환’되고 ‘공학과 기술대신 생태계의 자정과 시민들
의 세심한 실천’을 강조해야 한다고 주장했다.

○ 물위원회는 과제 선정의 배경을 ‘50년대 이후 19,000개의 댐을 건설하고, 3,235만톤/일의 상
수도 공급시설과 112,567km의 하수관망을 갖추었으며, 상수도 관련 세입세출 4조 7천억원을 비
롯 매년 10조원 이상의 물 예산을 사용하면서도(이상 자료는 모두 2001년 기준임), 수돗물 직접
음용인구가 1%에 머물고 매년 자연재해가 기하급수적으로 늘어나는 원인을 지적하고, 이를 극복
하는 방향을 제시’하기 위해서라고 밝혔다.

○ 환경연합 물위원회는 한국 사회를 환경적으로 개혁하기 위해서는 주요 분야에서 대안과 전문
성을 강화하는 일이 시급하다고 주장하고, 환경운동의 태동과 발전의 모태였고 연간 10조 이상
의 국가예산이 투입되는 물 분야의 비판과 대안제시를 위해 지난주(3. 15.) 창립된 기구다.

○ 환경연합 물위원회는 7대 물정책 개혁과제를 더욱 정교하게 정리, 보완하여 연말에 다시 발표
할 계획이다.

환경운동연합

공동대표 신인령 임길진 최열 / 사무총장 서주원

첨부자료 : 물정책개혁과제 자료 8쪽 (문의:녹색대안국 염형철 국장(016-464-0064,
yumhc@kfem.or.kr)

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환경운동연합 물위원회 제안
물 정책 개혁 7대 과제

1. 물 관리 기본법 제정 및 관련 법 정비

1. 현황

현행의 물 관리 체계는 7개 이상의 부처가 최소 24개 이상의 법률들을 적용해 업무를 추진하고
있다. 또한 ‘물 관리 기본법’이 존재하지 않아 국가 물 정책의 원칙과 방향이 불분명하며, 일
관된 정책의 수립과 집행이 어려운 상황이다. 실제로 ‘하천법’이 기본법을 대신하고 있는데,
하천법에 근거해 세워진 ‘수자원장기종합계획’은 각 부처의 자료를 짜깁기한 수준이고, 더구
나 개발부서인 건교부의 시각이 과도하게 적용되어 있다.

2. 문제점

국가의 정책이념이나 원칙에 대한 규정 미비는 개별 법률들 간의 모순을 일으키고, 종합적인 대
책을 수립할 수 없게 한다. 동일한 하천에 민법이 인정하는 공유하천용수권(관행수리권)과 하천
법 등에 의한 허가수리권이 동시에 적용되고, 하천점용료는 유상 규정되어 있으나 농업용수는 무
상으로 허용되고 있다. 이렇게 모순된 법률체계는 수자원의 효율적 분배를 방해하고, 새로운 정
책의 도입을 가로막고 있다. 더욱 심각한 것은 물 순환체계의 보전이나 친환경적 이용과 같은 통
합적인 규정을 마련할 수 없어, 물 관리를 위한 총체적 접근을 불가능하게 하는 것이다. 이는 수
리권 개념이나 물 분쟁 해결 절차에 대한 규정을 마련할 수 없게 해 사회적 갈등을 유발하고, 하
나의 유역으로 연결된 북한강과 임진강에 대해 대책수립을 힘들게 하는 원인이다.

3. 개선방안

물 이용의 일관성과 형평성을 위해 물기본법을 제정해야 한다. 새로운 기본법에는 하천수와 지하
수 등 다양하게 존재하는 물이 공공재임을 천명하고, 물에 대한 지속가능한 이용, 유역관리, 통
합관리, 참여적 접근, 공공적 성격 등을 기본원리로 규정해야 한다. 이를 통해 개별법의 왜곡된
물이용과 무분별한 개발을 제어해야 한다. 또한 효율적인 물의 배분을 위해 수리권을 재정비하
고, 적정한 수준의 이용료를 부담시킴으로써 수익자들의 비용부담과 물 절약을 유도하는 것도 중
요하다. 나아가 물이용에 대한 허가의 범위를 넓히고, 지표수와 지하수에 대한 관리를 통합하
여, 물 순환을 보호하고 지속가능한 물 이용의 토대를 만들어야 한다. 그리고 이렇게 마련된 기
본법에 의거하여 『물관리종합계획』을 수립함으로써, 특정부처의 이익으로부터 독립되고, 국가
적 이익에 부합하며, 통일에 대비할 수 있는 물 정책을 실현해야 한다.

2. 물 관리 체계의 일원화

1. 현황

한국의 물 관리는 기능별로 분산되어 있다. 정책을 총괄조정하는 국무총리실 물관리정책조정위원
회(수질개선기획단), 수량정책을 총괄하는 건설교통부, 수질정책을 총괄하는 환경부, 농업용수
를 총괄하는 농림부 그리고 행정자치부, 산업자원부, 재정경제부, 교육부, 과학기술부, 기상청
등이 관련되어 있다. 또한 각 부처는 일선집행업무를 추진하기 위해, 지방국토관리청과 지방환경
관리청을 두고 있으며, 수자원공사, 환경관리공단, 농업기반공사 등을 통하여 업무를 대행시키
고 있다. 그리고 지방자치단체들은 이러한 중앙정부의 물 관리 기능에 대응하여, 기능별로 여러
부서에 집행업무를 분산시키고 있다.

2. 문제점

정책의 조정과 통합 기능을 위해 설치된 수질개선기획단이 제 역할을 하지 못하고, 국가의 수자
원 계획이 여러 부서의 기능별 계획(상수도계획, 하수도계획, 농업용수개발계획, 방재계획 등)
과 연계되지 않아 중복투자가 만연하고 정책들 사이의 사각지대는 줄어들지 않고 있다. 이는 1)
조정기능의 미약, 2) 수량과 수질 연계관리 곤란, 3) 물 수요와 공급의 이원화, 4) 홍수관리업무
의 이원화, 5) 가뭄 등 물 관련 재해관리업무의 다원화, 6) 행정구역 단위의 하천관리체계, 7)
유역과 행정구역의 혼합적 수질관리, 8) 종합적이고 체계적인 물관련 법령의 부재 등으로 나타나
고 있다. 이들 문제점은 업무 수행이 부처단위로 추진되는 경향이 강한 한국에서 통합적으로 추
진되어야 할 물 정책이 기능별로 분산되어, 비협조적이고 분절적인 관리체계를 가지고 있는데서
기인한다.

3. 개선방안

우리의 물 정책이 통합성과 전체성을 확보하기 위해서는, 국토의 이용, 물의 수요와 공급, 유역
의 비전과 주민의 이해까지 반영하여 지역을 디자인하는 통합수자원관리(Integrated Water
Resources Management) 개념을 도입해야 한다. 또한 환경을 보전하고 물의 순환을 유지시켜 지속
가능한 물 이용을 가능케하는 종합적 설계여야 한다. 이를 위해서는 분산되어 있는 정부의 물 관
련 기능을 통합하거나 조정하는 것이 필요하다. 물 관리를 위한 독립된 부서를 신설하거나 하나
의 부서로 관련 기능을 통합하는 등의 방안이 적극 검토되어야 한다.

3. 공급 위주에서 수요관리 중심으로의 물 정책 전환

1. 현황

급격한 산업화 도시화의 추구 과정에서 한국은 기하급수적으로 늘어나는 물 수요에 대응하기 위
해 ·대량의 공급시설을 건설하였다. 그리하여 최근 50여 년간 건설된 댐의 개수는 19,000개, 높
이 15m 이상의 대형댐만도 1,214개에 달했다. 수도의 경우 3,235만톤/일의 시설용량으로 1,824만
톤/일을 공급하고 있으며, 수도관거 연장만도 120,405km를 건설하였다. 하수 처리를 위해서도
112,567km의 하수관거와 1,929만톤/일의 하수처리시설 용량을 갖추었다. 그 결과 전국적으로 상
수도 사업 관련 세입세출은 연간 4조 7천억원, 하수도 사업관련 예산은 3조 1천억원 수준이며,
댐의 건설과 운영 과정에서도 2조원 전후의 예산이 이용되고 있다(이상 자료는 모두 2001년 기준
임).

2. 문제점

이상의 정책결과 한국은 양질의 물을 안정적으로 공급할 수 있는 체계를 확보할 수 있게 되었
다. 하지만 수돗물의 직접음용 비율은 1% 내외에 머물고, 상하수도 시설 가동률은 50-60%에 그치
고 있다. 또한 수많은 댐과 제방의 건축에도 불구하고 수해피해액은 기하급수적으로 늘고 있으
며, 수리시설들은 산간과 도서지역의 가뭄피해를 줄이는데 한계를 보이고 있다. 따라서 막대한
환경부하와 생태계의 교란 그리고 경제적 비효율성을 가져오는 공급위주의 정책은 심각하게 비난
받게 되었다. 더구나 국민들의 환경의식 발전과 개발부지의 여건 악화는 기존 정책에 대한 더 많
은 저항과 갈등을 유발하고 있다.

3. 개선방안

이제 물 정책은 수요관리를 통해 물이용을 효율화하는 방향으로 개혁되어야 한다. 우리의 활동
이 자연환경의 수용능력 내에서 통제될 수 있도록, 소비를 절제시키고, 자연 훼손은 최소화 되어
야 한다. 물 공급시설을 건설하는 비용은 상하수도 시설의 수명을 연장하거나 가뭄에 대한 조치
를 강화하는데 사용되어야 한다. 수질 개선을 위해 하수처리장을 증설하는 대신 오염발생 자체
를 억제하며, 수리권제도를 재정립하여 상하류의 합리적인 분배를 시도하고, 부실한 물 관련 자
료와 정보를 개혁해 물 업무를 개선해야 한다. 또한 그동안 시설의 혜택에서 소외받아 왔던 산간
이나 도서지방의 주민들을 위해, 소규모의 섬세한 지원책으로 발전해야 한다. 지금 우리가 겪는
많은 물문제의 원인은 예산의 부족이 아니라, 과도한 예산이 불러온 과잉개발 때문이다.

4. 유역 단위의 통합적 물 정책 수립

1. 현황

우리나라 물 관리는 중앙정부가 수립한 정책을 하위 집행자인 지자체가 수행하는 구조이다. 따라
서 지자체는 중앙정부의 지침을 수동적으로 대행할 뿐, 지역의 특성을 반영하는 하천정책은 존재
하지 않았다. 또한 지역 주민의 참여는 제한적이고, 지역 전문가의 양성도 미미하다. 또한 우리
나라의 물 관리는 기능별로 분산되어 있을 뿐만아니라 행정단위별로 구분되어 있다. 즉, 물줄기
와 물그릇에 대한 고려가 없이 행정의 경계를 따라 계획이 수립되고 관리된다. 따라서 유역차원
의 종합대책을 위해 특별법이 제정되고 4대강 특별대책이 수립되었지만, 타 지역에 대해 관심 갖
기를 꺼려하는 지자체들의 협조를 구할 수 없기 때문에 공전되고 있다.

2. 문제점

중앙정부가 작성하는 획일적인 지침은 지역의 복잡한 현상과 사회관계에 대응하지 못하는 극심
한 비효율을 보이고 있다. 무엇보다 지역주민들을 물관리에서 소외시켜 주인의식을 상실케 함으
로서 많은 가능성을 박탈하고 말았다. 즉 주민들의 경험을 반영하고, 주민들의 요구를 수용할 수
도 없으며, 비상 시 주민들의 자발적인 참여를 유도하기도 불가능하게 한 것이다. 그리하여 누구
도 원치 않고 누구의 통제도 받지 않는 정책과 시설들이 수립되고 집행되었다. 또한 행정구역단
위의 물 관리체계는 조직과 재정 등을 분산시키고 있기 때문에, 중앙부처와 지방자치단체, 물 관
리 담당 공기업 등 관련기관의 이해관계 조정을 어렵게 하고 있으며, 주민과 사회단체 등 이해당
사자들의 참여를 힘들게 하고 있다. 수질의 개선과 물 순화시스템의 복원을 위해서는 오염총량제
의 조기 정착과 유역관리체제의 강화가 필요하지만, 유역차원의 물 관리 제도는 여전히 도입되
지 못하고 있다.

3. 개선방안

물 정책은 국가단위에서 수립되고 집행될 것이 아니라, 지역단위로 계획되고 관리되어야 하며,
특히 유역단위 관리체계로 개편되어야 한다. 지역의 특성과 주민들의 요구를 반영하지 못하는 정
책은 탁상공론이기 때문이다. 이를 위해 지자체의 관련부서, 지방국토관리청, 지방유역관리청 그
리고 지역주민 등을 포괄하는 유역차원의 협의회가 구성되어야 하며, 위원회의 결정을 집행할
수 있는 일관된 집행체계의 구축도 시급하다.

5. 하천생태계의 보전과 친환경적 관리

1. 현황

우리의 물 정책은 철저히 경제성장을 위해 기획되고 실천되었다. 공장의 가동과 도시의 유지를
위해 19,000여개의 댐이 지어져 대량으로 물을 공급한 결과 하천유출량의 45.3%(731억톤 중 331
억톤)를 이용하고 있다. 또한 홍수 방지를 위해 38,450Km의 제방을 건축하고, 물길을 왜곡하거
나 복개하기도 했다. 70-80년대엔 토지이용 효율화를 빌미로 하천변의 습지 간척이 적극 추진되
었고, 특히 강의 경사가 완만해 주변에 넓은 습지를 가졌던 낙동강은 일제시대 이후 90% 이상의
습지가 개간되어 농지나 택지로 변했다.

2. 문제점

이러한 하천개발정책 결과 두 가지의 문제점이 심각하게 대두되었다. 우선 생태계는 댐과 제방
의 건축 그리고 습지의 파괴에 의해 교란되고 위축되었다. 댐은 강의 생태계를 상하 좌우로 토
막 내고, 물의 흐름을 지체시키거나 기후를 변화시켰다. 제방은 경관을 훼손하고 생태계의 연결
을 방해했으며, 습지의 전용은 하천생태계를 축소시키고 빈곤하게 만들었다. 둔치의 농지이용이
나 하천복개와 불투수층의 증가도 생태계의 유지를 어렵게 했다.

다음으로 환경과 지역의 특성을 고려하지 않은 하천의 왜곡은 국토를 자연재해에 취약하게 만들
었다. 홍수피해액이 1970년대 연평균 1,323억원, 1980년대 3,554억원, 1990년대 6,288억원으로
끊임없이 늘어났고(1995년 기준), 2002년과 2003년에는 각각 5조원의 피해가 늘어난 것은 구조
물 중심 치수정책의 한계를 확인한 것이다. 하천의 직강화, 습지의 전용, 하천구조물의 과도한
건설 등 물 순환을 교란한 치수 정책은 이제 타당성을 완전히 잃었다.

3. 개선방안

인간이 개발한 하천 관리의 기술과 구조물의 한계를 인정하고, 물의 순환과 자연의 선택을 존중
해야 한다. 홍수나 가뭄의 완벽한 극복이 가능하지도 않고 바람직하지도 않다면, 우리는 하천이
찾은 물길을 존중하고, 조화로운 국토 이용을 통해 재해의 가능성을 줄이고, 도시계획을 개선해
재해에 대한 내성을 강화하며, 인간과 자연 사이에 습지와 농지를 완충지로 활용하는 등 자연과
의 조화를 꾀해야 한다. 특히 국가하천과 지방하천의 정비가 마무리되면서, 최근 활발히 진행되
는 소하천 정비는 과거의 시행착오를 반복하는 것이므로, 지역 구성원의 참여와 합의를 통해 친
환경적인 해법을 찾아야 한다.

6. 지속가능한 지하수 보전 대책 수립

1. 현황

우리나라의 연간 지하수 개발가능량은 133억톤으로 추산되며, 현재는 24.2% 수준인 약 32억톤이
이용되고 있다. 2001년 기준으로 신고 또는 등록된 지하수공은 약 111만개이며, 개발 목적의
60% 이상은 생활용수이고 이용량을 기준으로 할 때 농업부문과 생활부문이 가장 많다. 정부 여
러 부처에서 운영하는 지하수의 오염관측망은 2,134개이며, 최근 4년을 기준으로 할 때 약 5% 정
도의 지역이 지하수 수질기준에 미달한 것으로 나타나고 있다. 지하수는 건교부와 환경부등 5개
부처가 10여 개의 관련 법률에 의거해 관리하고 있으며, 관련 예산은 건교부 93억, 환경부 1억
수준이다.

2. 문제점

지하수 역시 관련 법령이 정비되지 않고 관리체계가 모호해 난개발과 관리부실이 지적되고 있
다. 무엇보다 지하수를 총괄하는 건교부, 지하수 수질관리와 먹는 샘물을 관리하는 환경부, 농업
용 지하수를 개발하는 농림부, 온천 개발을 관리하는 행자부 등 나뉘어져 있어, 일관된 행정이
어려운 상황이다. 또한 허가나 신고 절차를 밟아 관리가 가능한 시설은 19.6%에 불과하고 비관
리 대상이 80.4%에 달한다. 건교부가 확인해 조치한 5만 여개의 외에 실제로는 20만개 이상의 방
치되어 있을 것으로 예상되는 폐공도 문제를 심각하게 하고 있다. 더욱이 지하수의 특성상 현황
을 파악하기도 쉽지 않을뿐더러, 그 동안 지하수에 대한 조사나 연구가 미진했기 때문에, 지하수
의 오염방지와 정화 그리고 관리를 위한 기본체계조차 마련하지 못하고 있다. 또한 지하수의 공
공재개념이 도입되지 않아 지하수개발과 이용을 둘러싸고 분쟁이 빈발하고 있고, 지하수 이용에
대한 세금부담의 기준 등이 부정확해(현재는 먹는 샘물에만 수질보전부담금을 물리고 있음) 논란
을 일으키고 있다.

3. 개선방향

지하수의 오염과 고갈을 막기 위해 규정을 강화하고, 또한 투자를 늘려야 한다. 개발과 보존 그
리고 관리가 종합적으로 이루어 질 수 있도록 지하수법을 정비하고, 관리 부서를 일원화하는 등
의 조치가 필요하다. 지표수와 마찬가지로 공공재개념을 도입하여 사적인 남용과 오염을 방지해
야 한다. 나아가 관측망 증설, 지표수 계획과 연계한 지하수관리기본계획의 수립, 지하수보전특
별회계 도입 등을 통해 과학적이고 지속적인 정책이 집행돼야 한다.

7. 주민참여와 협력을 바탕으로 하는 민주적 의사결정

1. 현황

‘물’을 둘러싼 갈등과 혼란이 증폭되고 있다. 낙동강 중하류의 대립, 동강과 한탄강의 댐 건
설 논란, 새만금 간척사업 타당성 논쟁 등 가장 심각한 사회갈등의 부분을 이들이 차지하고 있
다. 또한 정부 주도 물정책의 효율성은 비판을 면치 못하고 있다. 정부가 1989년 『맑은물 공급
종합대책』을 수립한 이후 무려 20조원의 수질개선비용을 투입하였음에도, 강의 수질과 수돗물
의 품질은 여전히 국민의 신뢰를 얻지 못했기 때문이다. 또 홍수에 대비해서 지난 수십 년간 수
백조원의 예산을 사용했음에도 2002년과 2003년에 거대한 태풍 피해를 입었고, 2년 동안 복구를
위해서만 16조원의 비상예산을 편성해야 했다.

2. 문제점

이렇게 갈등과 비효율이 초래된 것은 그 동안의 물 정책이 이해 관계자인 주민들의 의견을 배제
하고, 관료들이 행정의 편의를 위해 밀실행정을 관행화 해온 탓이다. 하지만 80년대 이후 성장
한 국민들의 민주화 의식은 부당한 절차와 피해를 용납하지 않게 됐으며, 환경가치에 대한 사회
의식의 제고는 성장일변도의 정책에 제동을 걸게 되었다. 무엇보다 관료들의 탁상행정이 지역의
다양한 현실에 대응할 수 없었기 때문에, 정책의 실패와 비효율성을 극단적으로 드러내게 됐다.
더구나 물 관리 행정조직은 경직된 하향식의 명령체계였기 때문에 분출하기 시작한 주민들의 요
구와 확산되는 사회적 갈등에 대응하여 유연하고 합리적인 정책을 펴지 못했다. 이미 중앙정부
주도의 물 정책은 권위를 잃었고 불신의 대상으로 전락했다. 과거의 체계는 사회갈등을 조정하
고 물정책의 발전을 주도할 수 있는 힘을 잃어 버렸다.

3. 개선방안

이제 하향식의 물 정책은 더 많은 사람들의 의지와 지혜를 담는 민주화와 대중화를 통해 사회통
합과 물이용의 효율화를 추구하는 방향으로 전환되어야 한다. 공급담당자인 행정가와 건설기술자
들이 추구하는 수치상의 정책목표가 아니라 주민들이 동의하고 체감할 수 있는 정책이 중요하
다. 상수도 보급률 87.7%보다 시민들이 신뢰할 수 있는 수돗물이 의미 있으며, 수조원의 수해복
구 예산보다 자신들의 삶터를 지키려는 주민들의 참여와 제안이 더 타당하다. 사업 초기에서부
터 이해당사자들을 의사결정과정에 포함시키는 상향식․참여형 물정책 구조가 정착되어야 한다.

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