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[서울환경연합 보도자료]도시개발법 개정안에 대한 의견-토지소유권의 과도한 침해와 도시 난개발 초래 우려

서울환경연합․도시연대, 도시개발법 개정안에 대한 의견서 전달

민간개발에서 토지수용요건 완화,
토지소유권 과도한 침해와 도시 난개발 초래 우려

○ 서울환경연합과 도시연대는 지난 8월 16일 건설교통부에 도시개발법 개정안에 대한 의견서를
제출했다.

○ 건설교통부가 7월 27일 입법공고한 도시개발법 개정안의 핵심내용은 민간이 도시개발을 추진
할 경우 사업대상 토지면적의 3분의 2이상을 매입하고 토지소유자 총수의 3분의 2이상의 동의를
얻어야 토지를 수용할 수 있던 것을 토지면적의 3분의 2 매입과 토지소유자 총수의 2분의 1이상
의 동의를 얻으면 토지를 수용할 수 있도록 완화한 것이다.

○ 토지수용에 따른 재산권의 침해가 현재 사회적으로 수용가능한지 여부를 판단할 수 있는 중요
한 기준은 토지소유자의 동의율이다. 일반적인 국민정서를 감안할 때 2/3의 동의는 재산권 침해
를 뛰어넘는 중대한 공공의 이익이 존재한다는 합의를 인정하는 척도가 될 수 있지만 1/2의 동
의만으로 그에 대한 합의가 있다고 인정할 수는 없다.

○ 또한 수용 동의요건이 토지소유자 1/2의 동의로 낮추어 질 경우 굳이 개발이 필요하지 않은
곳도 쉽게 대량 개발이 추진될 것으로 보여지며 이로 인해 기존 도시가 난개발의 장이 될 가능성
이 높다.

○ 결국 도시개발법 제21조 제1항 개정안은 법익의 비교형량면에서 볼 때 도시개발이라는 공익
을 위하여 토지소유권자에게 지나친 희생을 강요하는 결과를 초래할 것이며, 재산권의 본질적인
내용을 침해하는 것이며, 도시개발요건을 지나치게 완화하여 난개발을 조장할 가능성이 높아 쾌
적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진이라는 입법목적 달성을 위한 합리성 또한 갖추지 못하
였으므로 헌법 제37조 제2항 소정의 기본권제한의 한계요건을 벗어나는 위헌적인 조항으로서 반
드시 철회되어야 한다.

2005년 8월 25일
서울환경연합 (사)걷고싶은 도시만들기 시민연대

※ 문의 : 서울환경연합 환경정책국 간사 정원섭 (016-387-4570, chungws@kfem.or.kr)
국장 이철재(016-237-1650) / 사무처장 양장일(011-733-2420)
도시연대 간사 강순천 (02-735-6046, ego97@naver.com)
공익환경법률센터 박태현 변호사 (011-9939-4141, pth@kfem.or.kr)

※ 첨부 : 도시개발법 개정안 검토 의견서

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도시개발법 개정안에 대한

서울환경연합 ․ 도시연대 검토의견서

■ 개정이유

민간이 도시개발사업을 추진할 경우 토지수용 요건을 완화하고 농지취득을 원활하게 하여 민간
도시개발사업을 활성화 하고, 기타 현행 제도의 운영과정에서 나타난 미비점을 개선․보완하여
도시개발사업을 활성화 하려는 것임

■ 주요내용

가. 환지방식이 적용되는 지역에 개발계획을 수립하는 때에 토지소유자의 동의를 받도록 하고 있
으나, 조합 설립 후 총회에서 개발계획을 수립 또는 변경하기로 의결한 경우와 시행자가 행정청
인 경우에는 토지소유자의 동의를 받지 않도록 절차를 간소화하고자 함

나. 지구단위계획에 따라 도시개발사업을 하고자 하는 경우에는 주민 등 의견청취(공람․공청
회) 및 시․도 도시계획위원회 심의 절차를 거치지 않고 구역지정을 가능토록 함

다. 도시개발사업의 시행자에 주택건설사업자, 한국철도시설공단, 부동산투자회사를 추가하여 도
시개발사업을 활성화하고자 함

라. 조합원에는 지상권자를 제외하고 도시개발구역안의 토지소유자로 한정하여 도시개발사업 추
진을 원활히 하고자 함

마. 도시개발구역 지정을 할 때에 농지전용을 협의할 수 있도록 완화하여 민간시행자가 구역지
정 후에는 농지취득이 가능하게 하여 도시개발사업이 원활히 추진되게 하고자 함

바. 민간 도시개발사업의 품질과 안전을 확보하고 부실시공을 방지하기 위하여 도시개발사업에
관한 공사 감리에 관한 법률근거 규정 마련

사. 도시개발법에 의해 민간이 도시개발을 추진할 경우 토지소유자 총수의 2분의 1 이상 동의를
받으면 토지를 수용 할 수 있게 완화하여 민간 도시개발사업에 의하여 택지공급이 원활하게 하고
자 함

■ 서울환경연합․ 도시연대 검토의견

1. 토지수용의 동의요건을 2/3에서 1/2로 완화하는 것은 재산권의 본질적 내용을 침해하는 것이
며 헌법 제37조 2항1) 소정의 기본권 제한의 한계요건을 벗어나는 것으로서 철회되어야 합니다.

○ 공용수용이란 국가 또는 지방자치단체 등 공용수용의 주체가 공익사업의 시행을 위하여 특정
인의 토지를 강제적으로 취득하고 이에 대한 보상을 지급하는 물적 공용부담제도이자 재산권에
대한 공용침해행위입니다. 따라서 헌법 제37조 제2항에 의거하여 기본권 제한의 한계요건을 준수
하여야 하며 비례원칙에 벗어나서는 안됩니다.

이 점은 순수 민간사업주체를 공익사업의 시행주체로 인정하고 토지의 수용권을 부여하는 경우에
도 마찬가지이며 헌법 제23조 제3항2)의 ‘공공의 필요’라는 요건을 충족시켜야 합니다.

또한 토지수용은 기본적으로 자유민주주의 시장경제질서와 대치되는 성격의 제도입니다. 그러나
사인의 재산권 보호라는 사익과 도시개발이라는 공익이 충돌할 경우 이익형량에 의하여 사인의
재산권을 제한할 수는 있습니다.

그러나 이러한 제한도 과잉금지법칙 등에 위배되지 않는 한에서 가능한 것이지 사인의 재산권을
과도하게 침해하고 일방적으로 희생을 강요하면서 추진 될 수는 없습니다.

따라서 토지수용이 시장경제 체제에서 용인되는 한에서 과잉금지원칙에 위배되지 않게 추진되는
지 여부는 토지수용의 적정성, 토지수용에 의한 개발이 과연 필요한지 여부(공익의 중대성), 사
인의 재산권 침해를 최소화하면서 추진할 다른 방법은 없는지 등의 다양한 사정들을 종합적으로
검토하여 판단하여야 할 문제라고 보여집니다.

○ 토지재산권은 강한 사회성, 공공성을 지니고 있어 이에 대하여는 다른 재산권에 비하여 보다
강한 제한과 의무를 부과할 수 있으나, 그렇다고 하더라도 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬
가지로 비례성원칙을 준수하여야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용․수익권과 처분권을 부인하
여서는 안됩니다.

따라서 토지수용제도 그 자체는 원칙적으로 합헌적인 규정이지만 토지수용요건의 지나친 완화로
말미암아 토지소유자들에게 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹한 부담이 발생하는 경우 위헌성이
있다고 할 것입니다.

○ 토지수용에 따른 재산권의 침해가 수인가능한지 여부를 판단할 수 있는 중요한 기준은 토지
소유자의 동의율입니다. 일반적인 국민정서를 감안할 때 2/3의 동의는 재산권 침해를 뛰어넘는
공익의 중대성에 대한 합의의 존재를 인정할 수 있지만 1/2의 동의만으로 수용에 대한 합의가 있
다고 인정할 수는 없습니다.

또한 토지수용이 시행될 경우 수용구역 내 토지 등 소유자의 권리에 미치는 영향의 중대성에
비추어 수용에 동의한 토지소유자가 동의하지 아니한 소유자에 비하여 1/2 이상으로 많다는
사정만으로 토지수용을 하지 못하는 것이 현저히 공공복리에 위배된다고 볼 수도 없습니다.

2. 수용 요건의 완화는 개발 사업의 요건이 되지 않는 곳까지 대량 개발을 조장하게 될 것입니
다.

○ 현재 서울시가 추진중인 뉴타운 계획에 의하면 현재까지 지정된 1차와 2차뉴타운 15개소 외
에 9월 중으로 10여개소를 3차 뉴타운으로 추가 지정하여 2012년까지 25개 뉴타운을 개발할 예정
입니다.

또한 건설교통부가 입법추진중인 도시구조개선특별법은 2~3개의 뉴타운과 재개발 구역을 묶어 광
역으로 개발사업을 추진하려는 내용을 포함하고 있습니다.

○ 도시개발법의 개정은 이러한 대규모 개발을 용이하게 하려는 측면이 강하나 수용 동의요건이
토지소유자 1/2의 동의로 낮추어 질 경우 굳이 개발이 필요하지 않은 곳도 쉽게 대량 개발이 추
진될 것으로 보여지며 이로 인해 기존 도시가 난개발의 장이 될 가능성이 높습니다.

○ 결론적으로 도시개발법 제21조 제1항 개정안은 법익의 비교형량면에서 볼 때 공공복리에 기여
하는 이익에 비해 토지소유권자가 입는 불이익이 현저히 크고, 재산권의 본질적인 내용을 침해하
는 것이며 도시개발요건을 지나치게 완화하여 난개발을 조장할 가능성이 높아 입법목적 달성을
위한 합리성 또한 갖추지 못하였으므로 헌법 제37조 제2항 소정의 기본권제한의 한계요건을 벗어
나는 위헌적인 조항으로서 반드시 철회되어야 합니다.

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