(X) 생태보전 보도자료

[교보환경포럼-자료]환경친화적이고 효율적인 토지이용방안

교보환경포럼

” 발상의 대전환;
환경친화적인 경제위기 극복 방안 “에 제출된 토론자료집의 내용입니다.

문의 : 사단법인 시민환경연구소
서울 종로구 누하동 251번지 T.02-735-7034·F.02)730-1240

환경친화적이고 효율적인 토지이용 방안

윤양수·국토개발연구원 선임연구위원

토지이용의 문제점
경제위기의 극복을 위해 모든 분야에서 구조조정이 한창이며 토지
관리 및 국토이용 분야에서도 경쟁력 제고를 위한 개선방안이 강구
되고 있다. 토지관리 및 국토이용 분야에서의 개선은 현재의 경제위
기 이전부터 논의되고 있는 사항이지만 최근에 들어서 더욱 필요성
이 강조되고 있으며, 여러 가지 대안들이 논의되고 있다.
토지는 기술혁신, 정보화로 인한 산업구조 개편 및 생산환경의 변
화에도 불구하고 아직도 가장 중요한 생산요소의 하나이다. 그러나
우리나라의 경우 산업활동을 위한 용지의 확보가 곤란하고 용지가
격이 국제수준에 비하여 크게 높아 국가경쟁력을 약화시키는 요인
의 하나로 지적되고 있다(표 1).
우리나라의 토지이용 문제는 크게 두 가지로 요약될 수 있다. 첫째
는 그 동안 산업, 도시생활, 기반시설 확충에 필요한 토지의 공급이
원활하지 못하여 지가의 앙등과 부동산 투기를 유발하여 경제성장
및 산업발전을 제대로 뒷받침하고 있지 못하다는 점이다. 둘째는 토
지공급이 매우 제한되어 왔음에도 불구하고 계획적인 토지이용이
이루어지지 못하여 비효율적인 토지이용은 물론 난개발과 환경훼손
을 초래하고 있다는 점이다.
앞으로도 지속적인 경제성장과 소득증대에 따라 토지수요는 계속
증대될 것으로 예상된다. 1984년 이후 대지, 공장용지, 공공용지 등
도시적 용지는 매년 약 100㎢씩 증대되어 왔으나 앞으로는 이보다
더 큰 용지수요가 발생될 것으로 전망된다. 토지공급과 계획적인 토
지이용체계의 확립은 우리나라 국토이용정책의 주요과제이며 동시
에 본 토론회가 추구하는 환경친화적인 경제위기 극복방안에서도
토지문제와 관련하여 이 두 가지 문제가 동시에 해결되어야 할 것
이다.

<표 1> 공업단지 분양가 비교

(단위 : 달러 / ㎡)

자료 : 이내흔, 국가경쟁력을 위한 규제완화와 국토이용, ’95국토개발포럼,
국토개발연구원

국토이용체계 특성
토지이용과 관련한 이와 같은 문제점은 다음과 같은 우리나라 국
토이용계획 제도와 토지관련제도의 특성에 기인한다고 볼 수 있다.
첫째는 개별법에 의한 다원적인 토지이용 및 관리체계이다. 우리
나라의 국토는 산지위주의 지형적 특성으로 개발가능지 자체가 부
족하기도 하지만 토지이용관리는 70여개의 법령에서 160여 가지의
지역, 지구, 구역 등이 지정되어 있어 복잡한 토지이용 규제가 되고
있으며, 전국토의 대부분이 특정한 목적을 지닌 개별법의 적용을 받
고 있다. 이러한 다양한 개별법에 의한 토지이용규제는 공간계획적
인 차원에서 효율적인 토지이용을 어렵게 할뿐만 아니라 대부분의
개별법이 보전위주로 되어 있어 도시적 이용을 위한 토지공급 제약
요인으로 작용하게 되기 때문이다.
둘째는 건축자유원칙에 의한 토지이용으로 계획적인 토지이용이
곤란하다는 것이다. 우리나라 토지이용 및 관리제도는 사유화를 근
간으로 하고 있으므로 개별토지의 계획적 이용에 대한 사회적 인식
이 부족하고 자유로운 토지이용 및 개발은 토지소유자의 당연한 소
유권 행사로 인식되고 있다. 이에 따라 건축이 해당지역내 종합적인
개발계획의 수립 및 집행여부나 용수, 접근로, 교육시설 등 사회간
접자본 시설의 투자계획과 상관없이 해당토지의 용도지역과 지목에
따라 허용여부가 결정되며 이는 도시지역과 비도시지역에 큰 차이
가 없다. 토지이용 및 관리제도에는 계획 없이는 개발이 허용되지
않는 유럽식과 원칙적으로 개발의 자유를 중시하는 미국식 제도가
있으며 우리나라는 포괄적인 용도제한에서는 자유로운 개발행위를
허용하는 미국식 제도를 근간으로 하고 있다.
셋째, 토지이용 및 관리체계의 도농간 이원화이다. 우리나라의 토
지이용 및 관리는 도시지역과 비도시지역으로 구분되어 있다. 국토
면적의 15% 정도에 달하는 도시지역은 장기적이고 종합적인 차원에
서 계획을 수립, 이를 기초로 개별토지가 이용.관리된다고 볼 수 있
으나, 나머지 85%는 용도지역에 의해 이용을 규제하거나 관리하고
있으며, 현재의 토지이용 상태나 형태적 특성만을 기준으로 개별적
으로 용도를 바꾸어 개발되고 있다. 따라서 규제완화와 개발수요 증
대로 개발행위가 집중되는 경우에도 종합적이고 장기적인 계획이
없이 난개발이 이루어지고 있는 실정이다. 국토의 1/4 이상을 차지
하는 준농림지역의 경우가 좋은 예이다.
넷째는 경직적이고 획일적인 제도운영에 따른 토지이용상 지역특
성의 결여이다. 도시계획법과 국토이용관리법에 따른 획일적 이용관
리는 개발에 있어 지역적 특성의 반영이 곤란하며 구체적 토지이용
계획에 따른 공간계획차원에서 비능률적이거나 비합리적인 토지이
용이 될 수밖에 없다. 현재의 용도제는 본질적으로 토지의 개발수준
과 형태를 규정해 주는 것으로 토지이용을 예견할 수 있는 장점은
있으나 토지수요 및 여건변동에 맞추어 계획적인 개발을 하는데는
많은 제약이 있다.
끝으로 우리나라 국토이용계획은 국토종합개발계획과 연계되어
수립되지 못하고 있어 국토의 이용과 관리가 지역별 토지수요와 개
발여건을 제대로 반영하지 못하는 단점을 지니고 있다. 이는 국토이
용계획이 토지수급이나 지역적인 특성을 반영하여 효율적인 토지이
용을 확보하는 역할을 수행하지 못하기 때문이다. 이밖에 토지제도
와 관련된 내용으로 토지개발 금융미비, 토지보유를 조장하는 세제
불합리 등이 지적될 수 있다.

국토이용계획제도 개선
토지이용체계의 개선 목표는 앞서 지적한 토지문제의 해결 즉, 토
지개발 및 공급을 확대하여 증대되는 산업 및 도시개발 용지수요에
효과적으로 대처하고, 둘째 토지이용 및 개발이 계획적으로 추진되
도록 하여 난개발과 환경훼손을 방지하고 토지자원을 효율적으로
활용하는데 있다고 할 것이다.
개선방안으로서는 첫째, 국토이용계획체계의 일원화이다. 국토의
이원적 구분.관리는 여건변화에 탄력적으로 대응하기 어렵고, 토지
이용간 상충과 비효율적인 토지이용의 발생을 불가피하게 하는 문
제점이다. 도시와 농촌간의 기능적 연계와 보완이 증대되고 도.농통
합 공간이 등장하고 있는 현실에 대응하기 위해서는 토지의 기능적
속성과 수요에 따라 토지를 이용.관리할 수 있도록 도시 및 농촌계
획법 성격의 법체계를 확립할 필요가 있다. 이와 같은 새로운 법체
계는 토지이용.관리의 기본법적 성격을 가지며 다양한 개별법에 의
한 용도규제에 우선할 수 있는 지위가 필요하다. 이 경우 개별법상
의 용도지정에 따른 토지이용계획 수립의 제약성이 해소되며 전 국
토를 계획적으로 개발.공급할 수 있어 개발가능지가 확대되며 국토
자원의 효율적 이용, 난개발 방지, 토지이용 및 관리행정의 규제완
화와 투명성을 증대시키는데 기여할 수 있다.
둘째는 계획적 토지이용체계의 확립이다. 현재의 용도제는 예상되
는 토지수요에 계획적으로 대처하기 위한 토지이용계획이라기 보다
는 허용 또는 금지하는 규제적인 역할을 수행하므로 국지적인 난개
발이 불가피하며 토지수요 등 여건변화에 대응력이 부족하여 토지
이용의 비효율이나 상충을 초래할 우려가 있다. 국토의 계획적인 이
용을 위해서는 지역발전계획과 연계된 토지이용계획체계로 전환하
여 토지이용계획의 실효성을 증진시키도록 하여야 할 것이다. 토지
의 계획적 이용체계의 도입에는 기존 제도와의 상충으로 많은 마찰
이 예상되므로 이에 따른 법적, 기술적 또는 재정적 문제가 충분히
검토되어야 할 것이다. 또한 기존의 용도지역에 의한 개별토지의 개
발이 동결되는 경우 비계획지역에 대한 제도적 보완대책이 필요하
다.
이와 함께 현재의 토지이용체계는 공간적, 기능적 차원의 계층화
나 체계화가 미흡하다. 따라서 계획적인 토지이용을 보장하는 새로
운 계획체계, 즉 국토이용계획 및 도시계획 등의 토지이용계획 체계
가 장기적으로 국토종합개발계획 등 공간개발계획과 연계되거나 통
합할 필요가 있다. 이를 위해서는 국가수준에서 국토종합개발계획과
국토이용체계를 통합한 국토정비에 관한 계획을 수립하고 기초자치
단체에서는 시.군정비계획을 수립, 기존의 군종합개발계획 및 도시
기본계획의 역할을 하도록 하고 실시계획을 수립하여 구체적인 토
지이용계획을 제시하도록 하여야 할 것이다. 특정 지역간 연계와 도
시문제의 광역화에 대비, 인접 자치단체가 함께 지역계획을 수립할
수 있는 지방자치단체간 협동계획제도가 도입되어야 할 것이다.
셋째는 지역토지이용계획 수립에 있어 지방자율성의 증대이다. 토
지자원을 지역여건에 따라 효율적으로 이용.관리하기 위해서는 토지
이용 및 관리에 대한 권한이 지역내 토지의 특성과 개발여건을 잘
알 수 있는 지방에 대폭적으로 이양할 필요가 있다. 이 경우 지방자
치단체는 지방의 이익만을 고려하여 전국적인 또는 광역적인 차원
의 고려가 부족하여 국가적으로 필요하다고 인정되는 환경 및 국토
자원의 훼손이나 오염 등을 유발할 우려가 있다. 이러한 예상되는
부작용을 방지하기 위해서는 그러한 지역은 중앙정부가 지정.관리하
는 보완적 수단의 도입이 필요하다. 이외에 토지제도와 관련된 내용
으로 재원부담으로 인한 토지개발제한 완화를 위한 토지개발 금융
활성화 그리고 토지보유를 조장하는 토지세제와 부담금제의 정비
등이 필요하다.
단기적인 공급확대 대책으로서는 도시지역의 확대, 택지개발 예정
지구 확대, 준농림지역의 합리적 개발.관리, 산지.구릉지 개발의 활
성화, 산업용지의 공급확대 등이 검토될 수 있을 것이다.

친환경적 이용관리
상술한 내용은 토지의 공급확대를 위한 규제완화와 토지의 계획
적 개발을 중심으로 한 토지이용 및 관리제도의 개선이다. 국가경쟁
력 강화를 위해 이러한 개선노력은 필요하겠지만 잘못하다가는 환
경파괴의 주요원인으로 나타날 가능성이 충분히 있다. 지난 30여년
간의 규제와 보전중심이라는 제도도 오늘날 환경파괴의 원인으로
제기되고 있는 터에 개발중심의 토지이용규제완화는 무질서한 환경
파괴의 우려 소지가 많기 때문이다. 계획적인 개발도 환경문제를 근
원적으로 해소하기는 어렵다. 계획자체가 친환경적이지 못하고 성장
위주 또는 환경가치를 고려하지 못한 경제성 평가에 의한 것이라면
역시 문제가 될 것이다.
이러한 환경에서 개발과 보전의 조화를 도모하기 위해서는 첫째,
개발을 위한 토지와 환경보전을 위한 적정비율을 찾고, 환경보전을
위한 토지는 별도로 지정하여 개발을 금지하고 철저한 관리가 필요
하다. 이때의 보전지역은 흔히 보듯이 유보지역의 녹지개념이 아닌
주거지역과 같은 하나의 훌륭한 용도지역이다. 그러나 보전지역의
지정은 단순한 규제차원의 지정을 벗어나 보상문제 등 관리대책이
함께 따라 주어야 하며 그렇지 못할 경우 우리의 현실에서는 여건
변화에 따라 많은 문제가 야기된다. 최근 일련의 부동산경기 활성화
조치와 함께 개발제한구역과 국립공원구역 조정 문제가 많이 거론
되고 있는데 민원해소 차원이 아닌 국토이용관리 차원에서 신중한
검토가 필요하며, 이로 인해 부동산 경기가 재연되고 환경과 자연을
지키는 조치들이 없어진다면 그것은 곧 국토관리를 위한 제도의 붕
괴를 의미한다. 뉴욕시의 central park은 이미 150여년전에 구상이
되어 오늘날 시민의 진정한 휴식처로서 뉴욕시민의 자랑거리이다.
국립공원이 개발의 대상이 되고 민원의 대상이 되는 보전지역 지정
이 되서는 안될 것이다.
둘째는 개발토지의 친환경적 이용이다. 환경문제는 근원적으로 인
구증가와 경제발전에 따른 각종 토지이용행위에 기인한다. 일단 개
발이 허용되는 토지에 대해서는 계획적 개발과 함께 친환경적 이용
이 되도록 해야 한다. 시화호의 예는 환경영향을 충분히 고려치 못
하고 경제성에 치중한 사업의 추진이 어떠한 결과를 가져다 주는가
를 잘 설명해 주고 있음에도 이와 유사한 사업이 여러 곳에서 추진
되고 있다. 이와 함께 환경오염방지를 위한 철저한 대책예방과 사후
관리가 따라 주어야 한다. 또한 토지가 부족하다는 전제하에서의 조
밀한 개발보다는 친환경적 개발을 위한 소규모개발, 소규모 댐건설
과 같은 계획수법의 변화도 강구할 필요가 있다. 환경계획, 토지이
용계획은 서로 분리될 수 없으며 하나로 통합되어야 한다. 모든 개
발계획이 수립되고 뒤처리만 하는 환경계획이 되서는 안될 것이다.
셋째는 자원의 효율적, 절약적 토지이용 구조를 통한 토지이용 수요
의 감소이다. 공급위주의 개발정책에서 탈피하여 수요관리 정책을
병행 추진하고 기존시설 토지의 활용을 적극적으로 모색하여야 할
것이다. 교통량 증가에 맞추어 교통시설 용지의 계속적인 공급도 필
요하겠지만 토지이용계획 등을 통한 교통수요 자체를 저감시키도록
하여야 할 것이다. 30~40%에 이르는 누수율을 없앤다면 용수공급을
목적으로 한 댐 1~2개는 건설을 하지 않아도 된다. 미국의 경우 절
수계획을 수립.추진하여 실제 용수 수요량의 감소를 가져오기도 하
였다. 도시개발 패턴, 위치의 결정, 주변환경을 이용한 자원의 효율
적인 이용이 고려되어야 할 것이다.
결 론
2001년까지의 도시적 용지의 수요는 현재의 국토면적의 4.8%에서
8.5%인 약 8,500㎢로 약 3,700㎢ 정도가 필요하며 인구성장이 정지
되는 2030년까지는 약 6,800㎢가 추가로 필요하리라 전망된다. 이에
반해 전국적으로 개발가능한 토지는 약 23,000㎢ 이상으로 추정되어
토지공급 목표치의 약 4배 이상으로 조사되고 있다. 수치적으로 볼
때 토지는 충분한 양의 공급이 가능하며 광역차원에서 검토된다면
대도시의 개발가능지도 공급에 문제가 없을 것으로 조사되고 있다.
이러한 개발가능지는 환경보전 차원에서 검토가 필요하다. 만약
문제가 없을 경우 적극적인 규제완화 조치와 함께 계획적이고 그리
고 친환경 개발이 이루어진다면 토지공급 확대문제는 해결될 수 있
다. 그러나 토지는 재화의 특성상 위치라는 변수를 갖고 있으며 이
에 따라 가치에 큰 차이를 갖고 있다. 최근에 논란이 되고 있는 개
발제한구역이나 국립공원구역의 조정문제도 양적인 문제보다는 토
지가 가진 이러한 특성에 기인한다고 할 수 있다. 토지의 이용결정
에 환경성이 생산성이라는 요소와 함께 고려되어야 할 것이며 국토
관리라는 큰 틀 안에서 결정되어야 할 것이다.

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