김성일(서울대학교
산림자원학과 교수)

1.
생태관광개발과 주민참여의 필요성

관광개발분야의
세계적인 흐름중의 하나는 관광목적지의 주민과 문화에 대한 관심이 높아지고 있다는
것과 지역주민 참여에 관한 논의이다. 관광은 목적지의 주민과 환경에 부정적인 영향을
미칠 수 있다는 인식과 함께 관광객과 지역주민이 상호이해를 통해야만 미래지향적인
관광환경을 지속적으로 유지할 수 있기 때문이다.

생태관광개발은
세 가지 중요한 특성을 강조한다. 첫째는 방문자의 관광경험의 질, 지역사회의 삶의 질,
환경의 질을 향상시키거나 보호하는 것이다. 둘째는 관광경험의 질을 만족시키면서 기본적인
자연자원의 연속성과 지역사회 문화에 대한 연속성을 보장하는 것이다. 셋째는 관광산업,
환경 지지자, 지역사회의 요구를 균형 있게 수용하는 것이다. 전통적인 관광이 다양하고
개별적인 요구를 강조한다면 지속가능한 관광은 방문객, 지역사회, 목적지에 대해 상호간의
목적과 협력을 강조한다고 볼 수 있다.

생태관광개발
개념에 입각해서 자연환경을 보전하고 지역사회의 삶의 질을 향상시키기 위해서는 물리적
사회적 환경의 지속성, 관광객의 방문이 지역의 경제에 영향을 미쳐 지역주민의 삶의
질을 향상시키는 경제적 효용성, 적정규모의 관광객이 방문함으로써 자연·문화환경을
유지시키는 이용의 적정성을 추구해야 한다. 생태관광개발은 긍정적인 효과뿐만 아니라
부정적인 효과도 있으며 이를 최소화하기 위해서는 지방정부, 개발기관, 지역주민들간의
상호 협력적인 노력이 요구된다.

지역주민을
문제해결에 참여시킴으로서 효율적인 생태관광 자원의 보존과 관리에 기여할 수 있다.
개발과정 및 운영에 주민을 참여시켜 요구에 따르는 책임의 분담을 인식시키고 주민의
협력과 지지를 확보할 수 있다. 전문가에 의해 개발과 운영이 좌우됨으로서 발생할 수
있는 주민의사와의 괴리를 방지하는 동시에 건전한 공동체의식을 함양할 수 있다.

2.
생태관광개발과 주민참여 범위

생태관광개발에서의
주민참여 범위는 정책결정, 집행, 평가과정을 의미하는데 주민참여는 전과정을 통해서
가능하다고 보아야 할 것이다. 의사결정은 물론이고 개발의 실행과 운영, 혜택, 평가와
환류과정에서도 이루어져야 한다.

첫째,
의사결정과정에서의 주민참여이다. 주민참여에 있어서 의사결정에의 참여는 가장 기본적인
참여형태이다. 직접적 참여와 간접적 참여가 있으며, 직접적 참여는 참여자가 의사결정권을
가지고 있을 때를 말하며, 간접적 참여는 의사 결정자에게 정보를 제공하거나 제의할
때를 말한다.

둘째,
수행과정에서의 주민참여이다. 개발사업이 수행될 때 지역사회의 자원을
제공하거나 사업운영과 관리에 참여를 하는 등 여러 가지의 개발사업에 주민들이 직접행동으로
참여하는 것이다.

셋째,
혜택 수혜과정에서의 주민참여이다. 혜택에의 참여는 세 가지로 구분할 수 있는데 하나는
물질적 혜택에의 참여로서 개발사업에서 발생하는 물질적 이익을 혜택받는 것이다. 다음으로
사회적 혜택에의 참여로서 개발사업 투자에서 생긴 사회적 이익, 즉 교육, 훈련 및 공공서비스
의
혜택받는 것이다. 마지막으로 개인적 혜택에의 참여로서 인정과 존경심 등을 받는 것이다.

넷째,
평가과정에서의 주민참여이다. 평가에의 참여는 직접평가가 있다. 대부분의 주민참여에
의한 평가는 주민이 선출한 대표자들이 집단 속에서 의견을 반영함으로써 이루어진다.
직접적 참여로서 평가에 참여하는 것으로는 여론형성 등을 들 수 있다.

3.
주민참여 체계와 수단

가.
주민참여 체계

생태자원의
특성과 대상지의 규모, 개발방식, 개발주체 등에 따라 다양한 주민참여 모델을 생각할
수 있다. 예를 들면 생태관광개발의 규모와 범위에 따라 지리적으로 마을단위와 시·군
등 지방단위로 구분 가능하며 참여대상 주민의 범위가 결정된다. 시군 광역적인 수준에서의
참여에서부터 읍·면·리 등 지역사회수준에서의 참여에 이르기까지 폭넓게 참여의
범위를
정할 수 있다.

그러나
직접적인 주민참여를 생각할 때 국립공원이나 자연생태계 보전지역 등 생태관광지내에
지역사회가 형성되어 밀접한 관계를 형성하는 경우와 생태관광지와 지역사회가 거리를
두고 인접해 있는 경우로 구분할 수 있다. 이 경우 주민참여의 정도와 내용은 서로 다르게
나타난다.

나.
생태관광지와 지역사회와의 관계

생태관광지의
개발주체는 민간주도형, 관주도형, 제3섹터형 그리고 지역사회전체가 참여하는 파트너십의
관계가 있다. 생태관광지 개발이 도입되는 초기단계에서는 공공이 주도하게 될 것으로
예상되지만 점차 주민참여의 폭을 확대하기 위한 방향에서 주민참여 프로그램이 논의
될 것이다. 생태관광지 자체에 국한된 참여프로그램을 작성하기 보다 생태관광의 이미지를
활용하여 특산물개발 등 보다 광범위한 지역사회의 활성화 계획이 함께 제시되는 것이
바람직하다.

주민참여에
있어 쟁점이 되는 부분은 생태관광지의 미래상을 설정하고 이를 위한 행정력을 투입할
기본구상 내지 장기계획의 수립(지방의회에서 심의, 심의회와 공청회)과정에서 주민들의
의사가 충분히 반영되는가 하는 점이다. 또한 이해관계의 조정, 관계주민의 권익을 보호,
전문가 집단이나 소수 특수이익에 지나치게 편중된 결정을 억제, 재산권행사의 제한과
조정 등이다.

지역주민들에게
있어서 생태관광지 개발 프로젝트는 과거 경험이 없는 신규사업으로서 일반 관광개발,
지역개발사업에서의 주민참여와는 다른 특성을 가지고 있다. 따라서 일반행정에서의 공청회,
반상회 등과 같은 주민참여 수단을 포함한 추가적인 방법들이 동원되어야 한
다.

조정된
참여

(manipulative
participation)

ㆍ참여가
단순히 겉치레에 불가

ㆍ공식적으로는
대표자가 있으나 권한이 없음

수동적인
참여

(passive
participation)

ㆍ주민의
참여는 단순히 일어난 일에 대한 설명이나 경과보고회의 참여 수준

ㆍ주민들과의
정보의 공유가 없으며 프로젝트 경영자는 주민들의 반응에 관심이 없음

컨설턴트로의
참여

(participation
by consultant)

물질적인
인센티브를
위한 참여

(participation
for
material incentives)

ㆍ주민들은
물질적인 인센티브, 즉, 음식, 돈 등을 얻기위한 수단으로서 노동력 등의 자원을 제공함

ㆍ주민들은
인센티브가 끝났을 때 기술이나 지식의 전이가 이루어지지 않음

기능적
참여

(functional
participation)

ㆍ주민의
참여가 단순히 프로젝트 목적을 달성하기 위한 수단으로 여겨짐. 특히 비용을 줄이는 수
단으로 여김

ㆍ주민의
참여가 상호교환적이고 의사결정과정을 공유하나 이것은 언제나 주요한 의사결정이 외부
에 의해 일어난 후에 가능함

ㆍ주민들의
참여는 오로지 프로젝트목적을 달성하기 위해 단체를 조직함으로써 이루어짐

기능적
참여

(functional
participation)

ㆍ주민의
참여가 단순히 프로젝트 목적을 달성하기 위한 수단으로 여겨짐. 특히 비용을 줄이는 수
단으로 여김

ㆍ주민의
참여가 상호교환적이고 의사결정과정을 공유하나 이것은 언제나 주요한 의사결정이 외부
에 의해 일어난 후에 가능함

ㆍ주민들의
참여는 오로지 프로젝트목적을 달성하기 위해 단체를 조직함으로써 이루어짐

상호교환적
참여

(interactive
participation)

ㆍ참여가
프로젝트의 목적을 달성하기 위한 수단이 아니라 주민의 권리로서 여겨짐

ㆍ주민들은
공동분석, 실행계획의 개발 등에 실지로 참여함

ㆍ단체가
지역결정을 통제하고 어떤 자원을 이용할지를 결정하므로 지역주민은 실행이나 관리구조
에 대한 이해관계를 가짐

자발적
동원

(self-mobilisation)

ㆍ주민의
참여는 외부기관과는 독립적으로 주도권을 가짐

ㆍ주민들은
필요한 기술적 충고나 자원을 위해 외부기관과의 접촉을 개발함

출처:
Pretty, 1995

다.
지역주민 참여사례

(가)
국내사례- 장화리 사례(강신겸, 2001)

○
사례지 현황

군
락이
분포하고 있다. 장화리 앞 갯벌은 생물탐사에 적합하며 간조시 드러나는 갯벌까지의 최
장거리는 약 2∼2.5㎞에 이른다. 이곳 갯벌에서는
게류를 비롯한 갑각류, 연체류, 어류를 비롯하여 갯지렁이와 개맛, 민챙이, 말뚝 망둥
어 등이 폭넓게 서식하고 있고 마도요, 민물도요,
노랑부리 백로, 재갈매기 등이 있어 이를 통한 생태자원의 관찰이 가능하다. 장화리에
는 현재 인천교육청에서 운영하는 해양환경탐구수련원이
있어 청소년들의 갯벌체험 및 생태관찰 프로그램의 장으로 활용되고 있다. 5월에서 10월
까지 6개월간 운영되는 이 수련원을 2000년
한해 동안 약 60,000명의 학생들이 이용하였다.

○
주민참여실태

장
화리에
거주하고 있는 주민들은 여타의 농어촌처럼 노령화되어 있는데 평균연령이 약 62세로 생
태관광에 대한 지식이나 이해수준도 이와 비례하여
상당히 떨어져 있는 편이다. 이러한 지역주민의 이해수준을 높이기 위해 장화리 성공회
교회 신부를 중심으로 하여 약 2년 간의 지속적인
주민회합과 토론을 가졌으며 이를 통해 주민의 인식이 높아졌으나 아직 부족한 것으로
파악되었다. 특히 이들은 관광개발로 인한 편익에
대해 막연한 기대감을 갖거나 새로운 변화에 대한 거부감을 나타내었다.

1995년
강화갯벌매립문제와 발전소건설 문제 등 환경 훼손적 정책에 대해 주민들이 공동 대처하
면서 갯벌을 포함한 환경보존의 중요성에 대해
주민들의 공감대가 높아졌다. 그러나 관광객의 증가에 따른 농작물과 어장훼손, 쓰레기
투기, 카페 등의 상업시설 증가는 일부 주민들로
하여금 관광개발에 대한 부정적인 태도를 갖게 하였다. 따라서 이러한 무분별한 상업시
설의 확대에 따른 부정적인 영향의 확대를 줄이고
장기적으로 주민들 스스로 생태관광을 통해 관광객들의 적정한 이용을 유도하고자 하는
인식전환이 이루어졌다.

이
러한
인식전환에서 중요한 역할을 한 것은 지역주민과 전문가가 참여하는 토론회의 지속적인
개최와 환경관련 TV 프로그램, 강화시민연대,
녹색연합 등의 시민단체의 관심이었다.

그
러나
주민의 소득증대를 위해 제안되었던 민박서비스는 서비스제공 등에 대한 지식의 부족으
로 지역주민들이 어려움을 호소하여 단 한 가구만
운영하고 있으며 농산물 상설판매장의 설치도 주민의 재정능력으로 인해 감당하기 어려
웠다. 또한 갯벌체험프로그램의 운영에 지역주민을
해설가이드로 활용하고자 하는 노력은 지역주민의 참여의사가 없어 어려움을 겪고 있는
실정이다.

○
사례지역의 시사점

장
화리의
사례는 생태관광이 지역주민의 사업으로 성장하기 위해서 겪게 되는 다양한 어려움들이
제시되고 있다. 먼저 중요한 부분은 생태관광이
지역주민의 사업으로 성장하기 위해서는 지역주민의 적극적인 참여를 통한 보존의식이
확대되어야 한다는 점이다. 이를 위해서는 장기간의
교육과 정보의 제공이 필요하며 대중매체, 토론회나 설명회, 그리고 시민단체의 관심이
중요하다.

그
러나
장화리의 경우에도 지역주민의 참여가 의사결정과정에서의 참여를 통한 권한 위임 등의
적극적 참여보다는 수동적인 참여에 그치고 있으며
어떠한 관광사업을 할 것이냐에 대한 결정이 외부에서 이루어짐으로 인해 관광사업에 대
한 지역주민의 적극적 참여를 저해하고 있다.
따라서 보다 높은 수준의 지역주민참여는 의사결정과정에서의 권한위임이라는 사실이 다
시 한번 확인되고 있다.

(나)
해외사례 – 캐나다

○
캐나다 알베르타(Alberta)시(市)의 지역관광실행계획(Community Tourism Action Plan)
이 1987년에
실행되었는데 이 계획은 지역주민들이 지역경제를 다변화하기 위한 수단으로서 스스로
관광개발계획을 세우고 이를 실행할 수 있도록
돕기 위해 설계되었다. 3억불의 시정부의 재정적 지원을 받아 지역의 자발적 단체인 관
광실행위원회(Tourism Action Committees)가
계획을 세우도록 하였으며 1990년까지 알베르타시의 429 지역 중에서 과반수가 넘는 54%
가 계획을 형식적으로 승인하였고 나머지
중 58개 지역이 계획을 세우는 준비과정에 있다. 좀 더 구체적인 사례는 일본의 유후인
정과 페루의 Tanquile 섬의 Andean
마을에서 찾을 수 있다.

(다)
해외사례 – 일본사례(김성진, 2001)

○
사례지 현황

유
후인의
관광은 초기에는 자치단체장 중심의 관주도형으로 진행되었으나, 실제로는 양자간의 긴
밀한 협조를 바탕으로 하는 주민참여형으로 진행되었다.

○
주민참여실태

1970년대
한 개발업자에 의해 계획된 고원지대 골프장 건설사업을 계기로 형성된 ‘유후인의 자연
을 지키는 모임’은 자연보호의 중요성을 호소하며
골프장건설 반대운동을 벌였으며 1971년 ‘내일의 유후인을 생각하는 모임’으로 확대 개
편되었다. 마을의 젊은 활동가 17명을
중심으로 하여 경험이 풍부한 연장자들의 도움을 받아 실천회원을 조직하고 주요 단체
대표나 학식경험자를 평회원으로 하는 전 마을
규모의 운동을 전개하였다. 이런 주민활동의 결과로 ‘자연환경보호조례’가 제정되었으
며 주민들이 폭넓은 비전을 공유하면서 마을 만들기를
함께 생각하기 시작하였다. 또한 ‘소한마리 목장운동’을 통한 축산진흥 및 목초지 등의
초원을 보호하였으며 도시와 농촌간의 교류사업을
성공적으로 이끌어내어 관광객 유치, 지역활성화에 도움을 주었다.

유
이어서
이 모임의 핵심위원들이 서독의 보양온천지를 시찰한 후 보양온천지 구상을 관광협회와
의회, 행정에 강력하게 주장하였으며 이를 받아들인
행정부가 주민과 일체가 되어 보양온천지 구상을 본격적으로 추진하였다. ‘가장 살기 좋
은 마을이 뛰어난 관광지’라는 목표아래 관민합동으로
마을 만들기 시책을 전개하였으며 풍부한 자연과 온천, 주민들의 안정된 생활이 곧 유후
인의 최대 관광자원이라는 주민 합의를 일구어
냈다. ‘보양온천지 구상 추진위원회’ 등이 결성되었으며 연주자와 지역주민이 나서 음악
제와 영화제를 개최하여 지명도를 높이고 동시에
많은 관광객을 유치하였다.

유
1988년
무렵부터 유후인에 외부거대자본이 투입되어 리조트 개발계획이 크게 증가하며 리조트맨
션과 분양별장 등의 개발이 일시에 추진되자 지가의
상승과 농토의 매매가 늘어났으며 이를 우려한 마을 주민들은 윤택한 마을 만들기 조례
를 제안하여 의회의 승인을 얻었다. 이에 따라
마을에서 이루어지는 개발사업에 대해서 사업계획의 30일간 사전공개, 설명회의 개최,
주민의 이해획득, 사전협의, 유후인 마을
만들기 심의회, 공청회 등의 방법으로 주민참여를 규정하였다. 특히 유후인 마을 만들
기 심의회는 학자, 의회의원, 주민조직의 대표,
마을의 직원들 중에서 정장이 위촉하며 이들은 정장의 자문을 심의하며 주민의 의견을
듣고 공청회의 개최를 요구할 수 있는 권한을
가지고 있다.

○
사례지역의 시사점

유
유후인의
사례는 주민참여가 의사결정과정까지 참여하는 능동적 참여의 한 형태를 보여주고 있
다. 또한 도농간의 성공적 교류의 한 예를 보여주고
있다. 이 사례를 통해 주민참여를 위해서는 주민자치조직의 설립이 필요하며 특히 주민
의 합의를 바탕으로 관광정책이 결정되어야 주민의
직접적인 참여를 유도할 수 있다는 것을 알 수 있다. 또한 단순한 주민 중심보다는 행정
조직과의 합동이 중요하며 행정조직을 견제할
수 있는 주민자치조직이 필요하다는 것을 잘 보여주고 있다. 관광 개발에서 외부자본의
유입으로 인해 나타나는 통제의 어려움은 유후인의
마을 만들기 조례처럼 주민의 참여를 제도로 규정함으로써 적절히 해결될 수 있을 것이
다.

그림 7-14 주민참여체계(Mitchell & Reid,2001, p.116을 수정)

[생태관광강좌]가

이번 강좌에 이어서 계속됩니다

※
강사약력소개

◆
김성일(金星一) (1958년생)

현
서울대학교 산림자원학과 교수

◆
주요 경력

o
생태관광포럼 회장

o
IUCN 한국위원회 MAB위원

o
사단법인 생태산촌만들기모임 운영위원장

자료제공: 환경부