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녹색개혁을 위한 노무현정부의 방향과 과제 – 환경적으로 정의롭고 지속가능한 사회를 향한 노무현 정부의 녹색개혁과제

들어가며

우리의 환경은 개선될 기미가 보이지 않는다. 하늘과 땅 그리고 바다 속까지 오염이 점점 심화되
고 있으며 과학기술 만능주의와 생활편의주의로 인해 치명적인 유해화학 물질이 밥상과 생활공간
에 넘쳐나고 있다. 이대로 가면 미래세대들은 자신들이 안전하게 살아갈 공간을 넘겨받지 못할지
도 모른다. 아니 환경호르몬 문제나 유전자 조작 등은 미래 세대라는 개념 자체를 근본에서 위협
하고 있다.
지난 수십년 동안 우리는 개발 중심의 압축 성장을 경험해 왔다. 그 결과 물질적으로 풍요로운
사회를 일구어 냈지만 그 이면에 무엇이든지 필요하면 공급부터 하고 보는 사고방식과 정책의 결
과물인 환경파괴적 고비용 저효율 사회가 자리잡고 있다. 최근의 경험인 IMF와 국토 환경의 심각
한 훼손은 이러한 공급위주 발전 패러다임의 한계를 분명히 확인해 주는 것이었다.
그러나 여전히 우리 사회는 에너지가 부족하면 비싼 외화로 에너지를 사오고 핵발전소를 지어 전
기를 공급하기에 바쁘고 물이 부족하다고 수십개의 댐건설 계획을 발표해 대고 있으며 끊임없이
늘어나는 자동차와 넘쳐나는 수도권 인구를 위해 땅을 마구 파헤쳐 대고 있다. 에너지의 낭비 구
조는 대기오염의 주범이며 물의 낭비는 물부족이라는 악순환을 가져오고 수질오염을 유발했다.
공급위주의 토지개발은 토지의 비효율적 이용을 초래했으며 국토 생태계를 크게 파괴했다. 이렇
듯 공급중심의 사고방식과 정책은 우리 사회의 경제구조와 삶을 왜곡하고 환경을 파괴하고 있
다. 이제는 개발시대의 공급중심적 사고방식과 정책을 근본적으로 극복하고 지속가능한 사회를
향한 대 전환이 필요한 것이다.
한편 이러한 환경 파괴의 현실은 모든 국민에게 고통이지만 특히 경제적으로 이를 적절히 방어
할 수 없는 노동자, 농민, 도시빈민 등 빈곤층과 생물학적 약자인 여성, 아동, 노약자들에게는
치명적인 피해를 안기고 있다. 이러한 환경불평등의 구조를 약자의 편에서 해결하고자 하는 환경
정의의 실천이 새로운 시대적 과제가 되어야 한다.
이러한 관점에서 볼 때 노무현 정부의 녹색 비전은 ‘환경적으로 정의롭고 지속가능한 사회의 실
현’이 되어야 한다. 이 목표를 열린 행정과 정보의 투명성을 바탕으로 광범위한 시민들의 참여
를 통해 달성해 내야 할 것이다.

1. 환경정의 실현

여수국가산업단지 노동자들의 조혈계 암 발병율이 일반인의 2배가 넘고 남동공단 주변 주민들이
뇌암의 일종인 모야모야 병을 앓고 있는 것이 지금 우리의 현실이다. 우리의 미래세대는 온갖 공
해물질로 인해 태아상태에서부터 위협을 받아 사망이나 기형 출산이 늘어나고 있으며 출생이후에
도 오염된 먹을거리와 대기오염에 의해 아토피, 천식 등 환경병으로 고통받고 있다.
하지만 사회적 약자인 저소득층, 산업단지 노동자와 주변지역 주민, 그리고 아동들은 이처럼 공
해와 오염으로 인해 특별한 환경상의 고통을 겪으면서도 이를 구제할 수 있는 별도의 법률적 근
거가 마련되어 있지 않음으로 인해 제대로 구제 조치를 받지 못하고 있는 상황이다.

1) 환경정책기본법에 환경정의 개념 반영 및 환경 피해에 대한 집단소송제 도입

환경정책기본법에 환경정의 개념을 중요하게 반영하며, 환경정의 이행과 부정의 시정을 위한 구
체적 수단을 명시해야 한다. 특히 정책 입안과 결정, 집행 과정에서 상대적으로 소외된 약자 계
층의 환경피해가 집단적으로 발생할 경우, 집단소송을 통한 조치가 가능하도록 함으로써 발생된
부정의 사태를 최소화해야 한다.

2) 아동의 환경권 강화

환경정책수립의 전 분야에서 아동의 신체적, 활동적 특수성을 고려하여, 아동이 독성물질과 유
해 먹거리에 노출되지 않고 쾌적하고 안전한 환경에서 성장할 수 있도록 하는 아동의 환경권 개
념이 반영되어야 한다.
이를 위해 우선 학교·학원 등의 실내 공기질 관리대책 강화가 필요하다. 학교는 물론 학원의 공
기 상태가 불량하여, 공해성 천식과 질환을 앓는 아동의 비율이 늘어가고 있으므로, 학교와 학원
의 공기를 건강하게 유지하는 관련 법률 보완과 정책적 접근을 마련해야 하는 것이다. 이와 함
께 아동들이 학교 및 공익시설에서 제공받는 급식 과정에서 유해한 먹을거리에 노출되지 않도록
학교급식법을 개정해야 한다.

3) 산업단지 특별환경기준 설정 및 유해 오염물질 관리방안 마련

산업단지는 가장 집약적으로 공해물질을 발생시키는 공간으로서 단지내 생산노동자와 주변지역
주민들의 건강을 심각하게 위협하고 있다. 산업단지에 대한 집중적인 역학조사를 바탕으로 산업
단지 주변의 공해로 인한 건강피해 현황을 파악하고 이를 관리하기 위한 특별대책을 마련해야 한
다. 산업단지의 환경기준을 강화하고 인체에 치명적인 유해 오염물질을 지정하여 이를 줄이기 위
한 지속적 노력을 전개해야 한다.

4) 외국산업의 국내 유치 및 국내 자본의 해외 진출 시 엄격한 환경 기준 적용

아직도 지방공단이나 경제특구 등에 다국적 자본의 공해산업이 외자유치라는 미명하에 환경기준
의 완화를 조건으로 무분별하게 유입되고 있다. 다른 한편 국내의 공해산업은 동남아시아 등으
로 이전되고 있는 현실이다. 이러한 국가간의 환경 불평등 구조를 사전에 예방할 수 있도록 국
내 유입되는 외국 산업과 해외로 이전되는 국내 산업 모두에 엄격한 환경 기준을 적용해야 할 것
이다.

2. 지속가능한 국토보전정책 추진

수십년 동안 진행되어온 무분별한 개발은 국토 생태계 전반을 파괴하고 있다. 수도권과 대도시
주변의 신개발지역을 중심으로 도로, 환경기초시설, 교육시설 등 주민들의 생활공간으로서 갖추
어야 할 최소한의 기반시설도 확보하지 않은 채 우후죽순으로 주택이 건설되고 있다. 또한 논밭
이나 산속에 우뚝선 나홀로 아파트처럼 무계획적이고 환경파괴적인 개발로 인해 녹지의 심각한
파괴와 경관 훼손이 발생하고 있다. 이 과정에서 토지소유자와 주택건설업자들은 마땅히 부담해
야할 비용을 부담하지 않음으로써 막대한 개발이익을 취하는 반면에 주택을 구입한 입주자들과
주변지역 주민들은 교통, 교육, 환경 등 전분야에서 삶의 질 저하를 강요받고 있으며, 자연환경
과 경관의 파괴 및 토지 이용의 극단적 비효율성이 만연한 상태이다.
한편 정부가 주도하는 국책사업은 간척, 도로건설, 운하건설, 택지개발 등 대형 토목공사로서 환
경적, 경제적 타당성을 제대로 고려하지 않은 채 추진되어 심각한 환경파괴와 예산 낭비를 불러
일으키고 있다. 이러한 국토 난개발과 국책사업에 의한 환경파괴를 극복하고 지속가능한 국토보
전 체계를 확립하는 것이 시급한 실정이다.

1) 소유권과 개발권의 분리

환경파괴나 교통난 심화 등 심각한 부정적 요소에도 불구하고 난개발이 끊임없이 진행되는 가장
핵심적 요인은 개발로 인해 엄청난 이익이 발생하고 그것이 고스란히 토지소유자나 건설업자에
게 사유화되는 토지이용제도 때문이다.
따라서 이 악순환을 근본적으로 차단하는 특단의 대책으로서 소유권과 개발권을 분리하는 제도
가 필요하다. 토지의 처분권과 이용권은 소유자에게 남겨두되 시장성이 높은 용도로 개발하는 권
한인 개발권은 공공에 귀속시키고 정부가 개발권에 대해서만 보상해 주거나 또는 그 개발권을 특
정한 다른 지역에서 행사할 수 있도록 하는 개발권선매제도나 개발권양도제도를 도입해야 한다.
보상대책이 없었다는 한계는 있었지만 우리의 개발제한구역제도는 개발권을 분리한 제도로서 합
헌 판정을 받은바 있다.

2) 토지정책과 환경정책의 통합

자연환경 보전이나 상수원 보전 등 환경정책의 가장 기본적인 책무를 달성하는데 있어서 올바른
토지이용 정책은 사전예방적 접근을 위해 절대적인 요소이다. 오염물질 배출을 사후적으로 억제
하는 전통적인 환경정책 수단만으로는 근본적 한계가 있기 때문이다. 그러나 현재 우리나라의 경
우는 토지이용문제는 건교부가 환경보전정책은 환경부가 담당하는 이원적 체계로 되어 있어 환경
정책과 토지정책이 분리되어 있다. 중앙정부 주도의 개발 드라이브 시대를 마감하고 환경의 시대
를 맞이한 현시점에서 환경정책과 토지이용정책의 통합적 수립과 추진은 필수적이다.

3) 전략환경평가제도의 도입 및 개발공기업의 구조조정

시화호, 경인운하, 새만금 등에서 발생한 대규모 환경파괴 논란은 건설교통부, 농림부 등 개발
부처와 그 산하의 수자원공사, 농업기반공사 등 대형 개발공사, 그리고 건설회사 및 용역업체
등 토목분야 이해집단들이 자신들의 일거리를 계속 유지하기 위해 무리하게 추진한 국책사업으
로 인해 발생한 문제이다. 따라서 이 사업들에는 공통적으로 사업타당성 분석 및 환경영향평가
의 왜곡 문제가 내재해 있다. 예를 들어 경인운하 사업은 굴포천 유역의 홍수 예방을 위해 `92
년 확정된 2,710억원 규모의 “굴포천 종합치수사업”이 3년만에 국비 4,382억원을 포함 1조 8,429
억원에 달하는 대규모 토목공사로 바뀐 돌연변이다. 중동건설경기, 수도권 신도시 붐이 사라진
`90년대 중반 건교부, 수자원공사, 건설업계 등 거대 토목 세력들이 새로운 시장 개척을 위해 창
조해 낸 것이다. `96년 건교부가 국책연구기관을 동원해 내놓은 경제적 타당성은 B/C=2.2로 매
우 높은 수치였으나 환경단체의 지속적인 문제제기로 2002년에 KDI가 재평가한 결과는 B/C=0.92
였다. 건교부는 이에 굴하지 않고 다시 한번 평가서를 왜곡하여 경제적 타당성이 있다고 주장하
고 있다. 대규모 농지를 만들겠다고 시작한 새만금 간척은 90%가량 방조제가 건설된 현재 농지로
서의 가치를 기대하는 사람은 거의 없는 현실이다. 환경적으로 문제가 되었던 수질 대책도 전혀
시행하지 못하고 있다고 한다. 수질오염과 해양생태계 파괴가 문제되었던 시화호도 결국은 담수
화를 포기하고 새롭게 주변지역을 개발하는 방안을 놓고 논란을 벌이고 있는 상황이다.
이러한 국가 주도의 대형 환경파괴사업을 반복하지 않기 위한 제도적 대책이 필요하다. 우선 국
책연구기관을 동원한 거짓 타당성 보고서와 환경영향평가서로 대규모 개발사업을 밀어붙이는 기
존 관행을 차단하고 국책사업에 대한 공정하고 투명한 잣대를 마련해야 한다. 이를 위해서 각종
개발의 근거가 되는 정부의 정책 및 계획 수립단계에서 환경적 영향을 미리 평가하여 의사결정
을 하도록 하는 전략환경평가제도를 도입해야 한다. 현행 환경영향평가제도는 사업계획이 완료되
고 심지어는 토지매입이 진행된 상태에서 실시됨으로 인해 사업의 수행 여부에 대한 판단을 할
수 없다. 또 최근에 시행을 시작한 사전환경성검토제도는 대상범위가 제한적이고 전문적 평가를
위한 여건이 미비하다.
전략환경평가제도의 도입과 함께 500억 이상의 공공개발사업에 대해 그 타당성을 평가하는 제도
인 예비타당성 제도의 강화가 필요하다. 경인운하 타당성 재평가에서 드러났듯이 예비타당성 평
가를 담당하고 있는 KDI는 국책연구기관으로서 정부 부처의 압력에 영향을 받고 있으므로 평가
의 객관성을 높이기 위해 외부 전문가 및 시민단체의 참여와 투명한 정보공개의 원칙을 확립해
야 한다. 또한 경제적 타당성 평가에서 환경가치에 대한 적절한 반영 및 환경적 수용가능성도 함
께 평가되어야 한다.
한편 평가제도의 개선과 함게 근본적으로 이러한 국책사업을 무리하게 양산하는 정부 구조를 개
편해야 한다. 무엇보다도 건교부 농림부 등의 개발업무를 대폭 축소하고 수자원공사, 농업기반공
사, 토지공사, 도로공사, 주택공사 등 정부산하 개발공사의 규모 축소 및 중심 업무를 변경하는
녹색 구조조정이 필요하다.

3. 쾌적하고 건강한 환경 조성

고도 경제성장 과정에서 진행된 대기오염과 수질오염, 폐기물의 급증과 토양오염의 발생, 그리
고 유해화학물질의 범람은 우리가 쾌적하고 건강하게 살아갈 권리를 침해하고 있다. 특히 도시
대기오염과 유해화학물질 문제는 그 심각성이나 치명적 인체 위협에도 불구하고 정부 환경정책
의 우선 순위에서 제일 뒤쳐져 있는 실정이다. 새정부의 환경관리 정책에서는 이러한 대기질 개
선과 유해화학물질 관리 정책이 가장 강화되어야 할 분야이다.

1) 경유차 대기오염에 대한 근본대책 마련

현재 우리나라 경유차는 그 비율이 30%로서 선진 외국에 비해 매우 높을 뿐만 아니라 특히 폐암
과 호흡기 질환을 유발하는 등 인체에 치명적인 미세먼지, 질소산화물 등 대기오염 물질 배출량
이 휘발유나 가스를 연료로 하는 차량보다 매우 높아 전체 대기오염물질의 52%를 발생시키는 대
기오염의 주범이다.
그러나 중대형 경유차의 배출기준이 여전히 선진국 수준에 크게 못미치고 특히 경유가격이 휘발
유 가격의 58%대에 불과해 경유차는 계속해서 증가하는 추세이며 이로 인해 국민의 건강권과 환
경권이 심각하게 침해되고 있다. 따라서 경유차에 대한 배출허용기준의 강화를 포함한 종합적인
대책이 시급하다.
우선 경유다목적차를 포함한 중·대형 경유차의 배출가스 기준을 유럽 수준으로 강화해야 한다.
현재 유럽 기준인 EURO3의 적용을 시급히 시행하고 2006년 이후에는 EURO4를 적용해야 할 것이
다. 다음으로 왜곡된 유류 가격 및 세제 정책의 개선을 통한 휘발유 대비 경유 가격비의 상향 조
정으로 급증하는 경유차 수요를 억제해야 한다. 이를 위해서는 현재 정부가 2006년까지
100:75:60으로 고시한 휘발유:경유:LPG의 가격비율을 최소한 100:85∼90:47∼50 수준으로 조정하
여야 한다는 것이 많은 전문가들의 연구 결과이다. 연료 가격과 함께 품질 기준을 강화하는 것
도 중요하다. 현재 430ppm인 경유의 황함유량 기준을 2006년까지는 30ppm으로 강화하고 바이오디
젤 등 청정연료 보급 활성화를 위한 제도 정비를 시행해야 한다. 이밖에 매연 후처리 장치 부착
및 노후차 조기 폐차 프로그램 추진 등 정부와 기업의 재정적, 기술적 노력을 강화하는 것도 중
요하다. 이러한 경유차 대기오염에 대한 구조적 개선책이 확보되지 않은 상태에서 경유승용차를
무리하게 허용하는 것은 대기오염으로 고통받는 시민들을 전혀 고려하지 않는 정책이 될 것이다.

2) 에너지환경세의 도입

현재 우리나라는 과도한 에너지 소비로 인한 대기오염 문제가 심각하지만 이러한 사회적 비용을
시장가격으로 내부화하는 조세기능은 매우 미흡하다. 심지어는 대기오염 물질을 많이 발생시키
는 경유의 상대가격이 너무 낮아 에너지 소비 구조가 반환경적인 방향으로 가고 있는 실정이다.
2003년으로 만료되는 교통세의 기한 연장을 금지하고 이를 에너지 소비과정에서 발생하는 대기오
염에 대한 비용을 반영한 에너지환경세로 전환하는 것이 필요하다. 이 과정에서 특소세, 교통
세, 교육세, 지방주행세 등으로 복잡하게 구성되어 있는 조세체계를 단순화하는 것도 필요하다.
특히 수송 부문에서 보유세 중심의 자동차세와 환경개선부담금을 이 에너지환경세에 통합하여 주
행세의 개념으로 전환하여 자동차 이용 정도에 따라 세금을 부담하게 함으로써 과세의 형평성과
환경개선 효과를 높일 수 있다. 현행 보유세 개념의 자동차 관련 세제는 자동차 이용정도와 상관
없이 과세를 함으로써 형평성 문제가 제기될 뿐만 아니라 자동차 이용자의 연간 주행거리가
15,000km∼23,000km 정도로 일본의 1.5배 가까운 수준에 육박하는 원인이 되고 있기 때문이다.
다만 화물차나, 버스 등 대중교통 수단의 경우 과도한 주행세로 인해 물류비 상승이나 공공요금
인상의 부담을 주게 되므로 일정 기간동안은 부담 증가분을 줄여주는 보완적 정책이 필요할 것이
다.

3) 유해화학물질 관리 정책의 강화

내분비계장애물질을 포함한 화학물질의 사용과 그 위험가능성은 일상생활에서의 편리성과 유용성
으로 인하여 증가할 것임은 의심의 여지가 없으며 국제적으로 환경행정업무 중 화학물질 관련 업
무의 비중이 25∼50% 정도를 차지하는 등 점점 높아지고 있다. 반면 우리나라에서는 화학물질의
관리 업무는 환경정책 내에서 하위 정책으로 간주되고 있으며 직제상 폐기물자원국으로 분류되
어 있고 인력은 2%에 불과한 실정이다.
내분비계장애물질을 포함한 화학물질의 관련 업무가 핵심 환경정책으로 재정립되기 위해 우선 환
경부내 화학물질과를 화학물질국으로 강화하고 농촌진흥청, 식약청 등의 유관부서와의 통합관리
체계 마련이 시급하다. 또한 내분비계장애물질을 포함한 화학물질의 연구 조사 사업이 이 물질들
의 소비를 줄이고, 시민 안전을 위한 감시체계를 구축하고, 기업의 대체물질 개발을 촉진하는 압
력수단으로 활용될 수 있도록 하기 위해서는 그동안 조사, 연구된 결과가 상세하게 공개되어야
한다. 이를 위해서 환경, 안전, 보건향상을 목적으로 각종 국제기구(WHO 포함)에서 규제대상으
로 지정한 유해화학물질 관련 자료들을 종합하여 정보 공유시스템 및 통합적 화학물질 관리체계
를 구축해야 한다.
한편 인체에 유해한 화학물질 및 난분해성 화학물질에 대한 규제의 확대 강화 추세로서, 스톡홀
름 협약의 조기비준을 통하여 유해화학물질 및 난분해성 화학물질의 사용을 최소화하고 대체물질
개발을 촉진하는 것이 바람직하다.

글 : 서왕진 (환경정의시민연대 사무처장)
자료제공: 환경정의시민연대

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