(X) 초록정책 관련자료

녹색개혁을 위한 노무현정부의 방향과 과제 – 한국에서 녹색정부의 필요성과 실현방안

1. 한국사회의 지속가능성과 개발주의 정부

한 나라의 시스템이 어느 정도 효율적으로 돌아가는 지를 보여주는 지표의 하나가 에너지 사용
이다. 우리의 에너지 사용 효율성은 과연 어느 정도일까? GNP당 에너지 사용량을 기준으로 본다
면 우리는 OECD 평균의 50%를 웃돌고 있다. 이 지표만으로 우리나라는 ‘에너지 저효율의’ 나라
에 속한다. 가까운 일본과 견준다면 우리의 GNP당 에너지 사용량은 일본의 3.5배에 달할 정도이
다. 이렇게 많이 쓰는 만큼 환경에 부담을 주는 오염물질도 많이 만들어 낼 수밖에 없을 것이
다. 단위 면적당 배출밀도를 일본과 비교하면 우리는 아황산가스 8배, BOD 무려 20배를 배출하
고 있는 실정이다 (김정욱, 2003).
우리사회에는 불필요한 활동이 많고, 활동단위 당 에너지가 과도히 사용되고 있을 뿐 아니라,
활동단위당 오염물질도 또한 많이 배출되고 있다. 전체 에너지 수요 중 교통 에너지가 4분의 1
를 차지하고 있지만, 대기오염의 반 이상(55.8%)이 수송부문에서 발생하고 있는 사실은 이를 증
빙해 주고 있다.
교통활동이 많고, 그로 인한 오염물질이 또한 많이 발생하는 까닭을 찾는다면, 자동차의 과소
비를 부추기는 우리 나라의 산업정책, 교통정책, 세제, 도시계획에 그 원인이 있다고 볼 수 있
다. 달리 말하면, 자동차를 많이 사용하게끔 하는 시스템을 우리 사회가 가지고 있다는 것이다.
서울시민들의 연평균 승용차 주행거리가 뉴욕이나 동경의 2-3배에 달하는 것은 자동차 과소비를
부추기는 도시의 토지이용구조(예, 도시외곽대규모 주거단지의 조성, 대중교통시스템의 불충분,
광로 중심의 도로시스템 등)과 무관하지 않다.
에너지 효율성이 낮은 것은 우리 사회가 전적으로 지속가능하지 않음을 뜻한다. 지속가능하지
않는 모습은 환경 부문에서 뿐만 아니라 산업구조, 소비패턴, 노동시장, 계층구조 등을 포함하
는 사회경제 부문에서도 목격되고 있다. IMF위기 이후 경제시스템의 불안정화, 고용불안정화,
경제력 집중, 소득격차가 심화되고 도시를 중심으로 한 환경상태(예, 이산화질소, 미세먼지)가
더 악화되고 있는 것은 우리 사회의 지속가능성이 더욱 위협을 받고 있음을 보여주고 있다 (문태
훈, 2003).
이런 상황을 만들어내는 뿌리는 우리사회의 ‘그칠 줄 모르는 성장과 개발 드라이브’이다. 그간
누적된 성장과 개발의 무게가 국토환경의 수용역량을 벗어나면서, 근자에 들어 우리 사회는 그
에 따른 파열로부터 몸살을 겪고 있고, 또한 그를 둘러싼 갈등이 비등하는 것을 경험하고 있다.
대규모 개발용지 확보를 위해 추진되는 새만금 간척사업, 수도권의 물류 개선을 위한 경인운하
건설, 물부족을 막기 위한 동강댐 건설, 주택공급을 늘리기 위한 수도권 주변지의 난개발, 개발
용지 공급을 위한 그린벨트 해제 등은 모두 성장과 공급위주의 대규모 개발사업을 추진하는 가운
데 국토환경의 파괴를 둘러싸고 사회적 여론이 분분했던 예들이다.
근자에 들어 우리사회에서 논란이 되는 환경문제는 이렇듯 대개 대규모 (국토)개발에 따른 (국
토)환경파괴와 관련된 것으로 특성화되고 있고, 또한 개발주의자와 보전주의자들 사이에 첨예한
대립과 갈등을 수반하는 경향을 가지고 있다. 환경문제를 국토환경의 유기적인 파괴와 훼손으로
인식하는 것은 환경문제가 더 이상 ‘단일환경매체’의 오염(예, 수질, 대기오염)이 아니라 국토환
경이란 ‘복합 환경매체’의 오염을 의미하는 것이다. 또한 국토환경의 훼손과 파괴는 그간 계속
추진되어 온 성장과 개발의 누적적 결과란 측면에서, 이는 국토환경용량이 한계에 다다랐음을 보
여주는 것이기도 하다. 최근의 한 연구에 의하면 (이시재, 2003), 한국인들이 현재의 생활수준
을 유지하기 위해 인당 3.7 ha의 땅을 사용해야 하는 데, 실제 한국에서 공급해 줄 있는 면적은
인당 0.4ha불과하다. 이는 국토 수용량의 9배에 해당하는 삶을 누리고 있다는 뜻이다. 물론 이
대부분의 수용은 교역을 통해 다른 나라 환경에서 처리되지만, 그럼에도 불구하고 우리의 국토환
경은 과중한 사회발전 시스템으로부터 엄청난 부하를 받고 있다.
이는 사회시스템과 환경시스템간에 균형(혹은 지속가능성)이 일그러지고 있음을 암시하며, 달리
는 우리사회의 지속가능성이 심대한 위협에 처해 있을 시사하는 것이다. 개발주의자와 보전주의
자간에 대립과 갈등이 첨예해 있는 것은 바로 양 시스템간 관계를 둘러싼 해석의 차이에서 연유
하는 것이다. 주목할 것은 지난 수년간 우리사회에서 논란이 되었던 환경문제는 대개 그를 둘러
싼 양 세력들간의 관계에서 어느 쪽이 우월하냐에 따라 상이하게 결말이 났다는 사실이다.
불행하게도, 김대중정부 동안 개발주의자들의 우세로 심각한 환경 후유증을 동반할 정책과제들
은 대개 개발 쪽으로 귀결되었다. 이를테면, 김대중 정권 기간 동안 3 대 환경문제는 동강댐 건
설, 그린벨트 해제, 새만금 간척사업이었는 데, 이 중 동강댐 건설은 보전주의자의 우세로 백지
화되었지만, 그린벨트 해제나 새만금 간척사업의 재개는 개발주의자의 입김이 우월하게 작용함으
로서 예정대로 추진되었다. 김대중 정부가 환경정책에서 낮은 점수를 받고 있는 것은 그린벨트
해제와 새만금 간척사업의 재개가 결정적인 요인으로 작용했다(조명래, 2003a). 이것이 시사하
는 바, 환경에 영향을 줄 주요정책의 거버넌스(governance), 즉 관리구조가 여전히 개발주의에
의해 압도되고 있는 데, 이는 한국의 정부유형이 여전히 ‘개발주의 정부’에 가깝다는 사실과 무
관하지 않다
그렇다면, 차기 정부 하에서는 어떻게 될까? 최소한 선거과정, 인수위의 구성, 국정과제의 선
정에 이르는 과정을 보게되면, 노당선자는 환경에 대해 뚜렷한 철학이나 비전을 제시하지 못하
고 있다. 이것만으로 본다면, 차기 정부도 개발주의에 우선하는 정부유형이 될 가능성이 크다고
할 수 있다. 환경의 세기인 새 천년 들어와서도 정부가 여전히 개발주의를 표방한다면, 우리사회
의 발전전망은 참으로 암담하다.

2. 한국사회의 진정한 개혁과제: 녹색진보와 정부의 녹색화

우리는 일인당 소득 만불의 선을 넘으면서 단군이래 최대의 위기였다는 ‘IMF 위기’를 맞이하였
다. 위기의 원인에는 여러 가지가 있었지만, 소득 만불에 걸맞은 사회적 시스템을 갖추지 못했
던 것이 가장 근본적인 것으로 평가되고 있다. 이미 살펴 본 바와 같은 저효율 사회 시스템을 유
지하는 상태에서는 향후 소득 2만불, 3만불 시대로의 도약은 불가능하다. 근대역사를 보면, 서구
를 제외하고, 소득 만불 선을 넘은 뒤 안정적인 성장을 계속한 나라로 일본 그리고 타이완 정도
(홍콩, 싱가포르는 도시국가로서 예외)를 손꼽을 수 있다. 우리같이 산업생산과 대외교역을 중심
으로 성장을 추구하는 소국이 소득 만불을 넘어 2만불, 3만불 사회로 나가기 위해서는 기술, 노
동인력, 금융구조, 소비방식, 일상생활, 정치시스템, 국제관계 등의 모든 분야에서 ‘총체적인 질
적 전환’이 따라 가지 않으면 안 된다. 국가시스템의 한 단계 업그레이드가 뒤따르지 않으면 정
부가 장기발전 전략으로 제시한 ‘2020년 소득 3만불’은 꿈같은 이야기이다.
그간 우리는 ‘민주화’를 통해 국가권력과 시민사회 및 시장의 권력이 공존하는 정치경제 시스템
의 유연화를 도모해 왔다. 이러한 성과 위에 노무현 (차기) 정부는 ‘분배와 분권’을 통해 권력
의 사회계층적 분산화와 함께 사회공간적인 분산화를 함께 도모하고자 한다. 우리의 사회발전 단
계에서 ‘민주화’는 시스템 전반의 효율화를 도모하는 바탕을 다지는 것이라면 ‘분권화’는 그 효
율화가 시스템 내부에 확산되도록 하는 효과를 갖는다. 이 점에서 새 정부가 내세우는 진보적 개
혁과제, 이를테면 공정한 시장질서, 지방분권, 참여복지, 양성평등, 국민참여는 우리사회의 발전
을 위해 모두 유효하고 적실한 것들이라 할 수 있다 (조명래, 2003b).
그렇지만 신정부의 이러한 진보관은 불충분하거나 시대착오적이다. 오늘날 세계적으로 진보색
을 띤 정치세력들은 인간간의 형평성을 넘어 인간과 자연간의 호혜성을 복원하는 데서 진정한 진
보의 의미를 찾고 있다. 가령, 유럽에서 진보를 표방하는 사회당이나 녹색당 정부들은 인간과 자
연의 조화를 강조하는 생태주의 관점에 의거해 도시계획으로부터 에너지정책, 거시경제정책, 대
외교역정책을 바꾸는 실험을 하고 있다. 영국의 노동당정부도 근자에 들어 국정운영 시스템을 지
속가능한 발전을 관장하는 것으로 대폭 개편하였다.
이와 견준다면, 노무현정부의 진보주의는 녹색에 대해 색맹일 공산이 크다. 후보시절에도 환경
보전에 대해 별다른 관심을 표방하지 않았던 노당선자는 당선 후 인수위 구성이나 주요 국정과
제 선정에서도 환경과 지속가능성을 배려하지 못하고 있다. 이러다 보니 현안문제인 주요국책사
업의 추진여부에 대한 결정이나 효율적인 환경행정을 위한 정부조직 개편 등과 같은 개혁과제들
은 여러 이유를 내세워 뒷전으로 물러나 있다. 시민단체들은 환경적 측면에서 차기정부의 반개혁
성을 벌써부터 소리 높여 부르짖고 있다.
오늘날 발전의 패러다임은 이른바 ‘지속가능한 발전’이란 것으로 옮겨가고 있으며, 진보는 인
간과 자연이 조화되는 발전으로 인식되고 있다. 진정한 진보는 녹색을 띠지 않으면 안 된다는 뜻
이다. 녹색진보주의는 녹색으로 표방되는 생명·평등·호혜의 원칙이 인간과 인간의 관계뿐만 아
니라 인간-자연의 관계까지 확장되어 실현되는 것을 지향하는 이념과 실천을 말한다.
국정운영에 녹색진보주의가 스며들 때, 국책사업에서 자연과 생명의 가치가 우선할 것이고, 환
경적 용량에 걸맞은 지방의 분권적 발전이 모색될 것이며, 환경적 가치를 존중하는 시장거래 질
서가 자리 잡게 될 것이다. 녹색진보주의는 남북의 이념적 분단마저 녹아내 한민족 공동체를 복
원하는 기틀도 될 수 있다.
과거, 서구 선진국들은 자연과 환경파괴를 담보로 하는 산업생산력의 증대를 통해서도 일인당
소득 2만불, 3만불 수준에 다다를 수 있었다. 하지만, 지금은 인간-자연의 조화로운 관계를 존중
하는 생태주의적 원리에 순응하는 기술, 산업, 소비, 공동체, 정치구조, 교역시스템 등을 갖추
지 않으면, 지금의 삶의 질 상태를 유지할 수 없게 되었다. 2002년 요하네스버그에서 개최된 ‘지
속가능발전을 위한 세계정상회의(WSSD)’에서 합의된 바와 같이, 환경과 생태적 가치는 정부의 조
직과 역할 속으로 스며들어, 정부 스스로가 지속가능한 발전을 창출해내는 선도자로 거듭나지 않
으면 안 된다 (조명래, 2002c).
정부의 녹색화는 새 천년의 진정한 진보, 즉 녹색진보를 선도해내기 위해서만 아니라, 첨예해지
는 국제경쟁시대, 지구온난화와 같은 환경재앙이 현실로 다가오는 시대, 국민공동체를 지속가능
하게 지켜가기 위해 정부가 갖추어 할 최우선의 조건이다. 그렇다면 개발주의 그늘에서 벗어나
지 못하고 있는 한국의 정부를 어떻게 녹색화할 수 있을까?

3. 한국 ‘정부의 녹색화’의 방향과 조건

지금까지 한국의 정부는 경제발전을 중심으로 국정 운영의 틀을 갖추어 왔고, 그 틀 위에서 공
급지향적 개발정책을 펼쳐 온 전형적인 ‘발전주의 정부’로서의 역할을 수행해 왔다. 발전과 개발
을 중심으로 하기 때문에 환경과 보전이 정책의 우선 순위에 들지 않은 것은 당연했고, 그래서
한국의 발전주의 정부는 생래적으로 반환경적일 수밖에 없었다. 이는 발전주의 정부의 역할 한계
에 해당한다.
한국의 발전주의 정부는 1998년의 경제위기를 거치면서 시장과 경제에 대한 개입적 역할, 그리
고 이를 통한 개발지상주의 정책을 펼치던 역할로부터 일정하게 후퇴하기 시작했다. 이를 두고
혹자는 탈발전주의 정부유형으로 이행이라고 언급하고 있지만, 그 이행은 신자유주의 지구화(세
계화)에 편승해 경제위기를 극복해야 하는 범위 내에서 이루어져야 하기 때문에, 엄밀하게 말
해 ‘신자유주의적 탈발전주의 정부’로의 이행이라 할 수 있다. 김대중 정부의 특성이기도 한 이
유형의 정부는 경제에 대한 정부의 직접 개입을 통해 성장을 추구하던 역할 대신 시장기능의 활
성화를 통해 강화된 경쟁력(성장)을 추구하는 것을 주된 역할로 한다. 성장과 발전은 방식을 달
리해 기조로 계속되는 것이다. 때문에 정부의 유형변화 후에도 환경은 여전히 정책 우선 순위에
들지 못했고, 오히려 시장논리에 따라 환경정책을 펴기까지 했다. 김대중 정부가 반환경적인 정
부로 비판을 받는 것은 경제위기의 극복과 경제성장을 우선함으로서 환경부문에 대한 정책적 배
려를 소홀히 했기 때문이다. 이로써 발전주의 정부로부터 탈발전주의 정부로 이행함으로서 가질
수 있었던 ‘환경친화적 정부’의 가능성을 김대중 정부는 포기했고, 그 결과 그린벨트 해제, 새만
금 간척사업의 재개와 같은 반환경적인 정책들이 추진되었던 것이다.
하지만, 환경적 측면에서 정부 역할의 상대적 퇴행과 대조적으로, 현실에서 환경보전과 관련된
정부의 역할에 대한 기대는 커져만 갔다. 특히 1992년 리우에서 개최된 환경정상회담 이후 ‘지속
가능발전’이란 새로운 발전 이념이 확산되면서, 대부분의 정부들은 지속가능발전을 위한 정책을
강구하는 데 관심을 갖기 시작했다. 한국에서는 주로 지방정부 중심으로 지방의제 작성이 추진되
었고, 중앙정부 차원에서는 김대중 대통령이 2000년 환경의 날을 즈음해 ‘새천년국가환경비
젼’의 발표와 함께 국가지속가능발전위원회를 설립시켰지만, 새만금 간척사업의 재개를 둘러싸
고 개발주의자와 보전주의 사이에 갈등을 겪으면서 사실상 해체되다시피 했다. 탈발전주의 정부
로서 한국정부가 환경친화적 정부로 거듭나야 하는 역할기대가 여전히 충족되지 않는 상태에 있
다는 뜻이다.
지금의 시대가 지속가능한 발전이 중요시되는 시대인 만큼, 환경을 포함한 사회전반이 지속가
능하게 발전하기 위해 권위체로서 정부의 선도적인 역할이 전에 없이 새롭게 요청되고 있다. 변
동기에 있는 한국의 정부는 그간의 반환경적인(발전주의) 성향을 버리고 이젠 지속가능한 발전
을 이끄는 권위체로 새롭게 태어나야 하는 바, 그렇게 방향 전환된 정부를 우리는 발전주의 정부
에 대비되는 ‘녹색정부’라 부른다.
녹색정부는 녹색성(예, 녹색이념, 녹색권력, 녹색정책, 녹색경제 등)을 중심으로 구성되고 운
용되는 정부형태를 말한다. 광의로서 녹색정부는 입법, 사법, 행정 전반에 녹색성이 중심이 되
는 통치체제라면, 협의로는 녹색성을 중심으로 국정이 운영되는 행정기구다. 대통령 중심제 하에
서 녹색정부는 대통령을 중심으로 하는 통치권력의 작용체제나 국정운영방식에서 녹색성이 근간
이 되는 정부형태라 할 수 있다 (조명래, 2002b).
녹색정부는 녹색성이 구현되는 정도로 판별되지만, 실제의 정부구성과 관련하여 녹색성이 구현
되는 차원과 영역은 다양하다. 크게 보면, 첫째, 녹색성이 통치권 차원, 행정기구 차원, 어디에
서 집중적으로 발현되느냐, 둘째 녹색의 권위(혹은 권력)가 정부 조직 내에서 형성되느냐(예, 관
료들의 환경마이드 강화, 녹색제도의 강화 등), 아니면 시민사회 내에서 등장·활성화되느냐
(예, 시민환경운동의 활성화로 인해 녹색정치세력의 등장)에 따라 상이한 녹색정부의 유형이 나
올 수 있다.
한국정부의 녹색화는 어느 정도일까? 그간 한국정부는 급격한 산업화를 주도하고 관장하는 데
역할을 집중시켜 오는 데 최우선을 하면서 환경보전이란 것도 산업화를 추스르고 돕는 범위 내에
서만 관리의 대상이 되어 왔다. 근자에 들어 환경이 첨예한 국가적 관심이 되고, 특히 지속가능
한 발전을 위한 의제 작성이 전국적으로 확산되는 것을 계기로 한국의 정부는 소극적인 ‘환경관
리주의 정부’의 유형으로부터 민간의 참여와 협력이 활성화되는 ‘환경거버넌스의 정부’ 유형으
로 옮겨가고 있는 초입에 들게 되었다. 하지만 지금까지 살펴보았듯이, 경제를 우선해야 하는 신
자유주의의 영향으로 그 이행이 제한적으로 이루어졌다.
따라서 한국정부의 녹색화의 방향은 환경거버넌스 정부로서 조건을 갖추어가는 데로 설정되어
야 한다. 한국의 ‘환경거버넌스’ 정부는 정부의 주도하에 시민사회와의 참여와 협력을 통해 환경
보전 나아가 지속가능한 발전을 정책적으로 강구하기 시작하는 정부유형이라 할 수 있다. 환경거
버넌스 정부 하에서 환경행정은 그간의 환경매체 중심의 단편적 환경관리에서 지속가능한 발전
을 위한 통합적 환경관리로 확대되어야 하며, 그 운용에서는 주요 이해당사자들이 정부정책 틀
내에서 협력과 참여를 통해 지속가능한 발전의 목표를 추구하는 방식으로 이루어져야 한다.
요컨대, 환경거버넌스 정부를 지향하는 녹색정부의 조건은 지속가능발전의 관리를 환경행정의
내용으로 하면서, 그 운용에서는 주요 이해집단간의 협의와 조정을 통해 지속가능발전의 목표를
실현해가야 한다. 정부-시민, 정부-기업, 시민-기업간 파트너십을 바탕으로 지속가능한 발전의
목표로 추구하는 국정운영체제를 한국적 녹색정부가 구비해야 할 최대치의 조건이라 할 수 있
다. 그렇다면 이러한 조건을 충족시키는 한국적 녹색정부는 어떻게 구현할 수 있으며, 이를 위
해 환경행정은 어떻게 재편되어야 하나?

4. 녹색정부를 위한 환경행정기능의 재편방안

가. 환경행정기능의 재편방향

녹색정부는 사회전반에 지속가능성을 구현하는 데 스스로의 역할을 집중시키는 정부의 유형을
지칭하지만, 실제의 역할과 기능은 각 나라의 발전단계나 제도적 조건에 따라 상이할 수 있다.
한국에서 녹색정부가 필요로 하는 것은, 경제의 양적 성장과 개발을 중심으로 하는 발전과정을
사회전반에 지속가능한 발전이 구현되는 발전과정으로의 이행을 통해, 한국사회의 발전을 한 단
계 업그레이드하기 위한 것이다. 따라서 한국적 녹색정부의 역할/기능은 단기적으로는 성장과 개
발주의를 어느 만큼 효과적으로 통제하면서, 장기적으로는 현실에서 지속가능한 발전의 상태를
이룩해내는 것이다. 이를 달리 말하면, 한국적 녹색정부의 역할/기능은 ‘개발억제 혹은 환경보전
의 확대’를 최소치로 하고 ‘지속가능한 발전’을 최대치로 하는 스펙트럼을 가지고 있다는 주장이
다. 전자는 현실제도적 여건을 감안해 단기적으로 집중해야 할 녹색정부의 역할/기능이라면, 후
자는 지속가능한 발전이란 이상을 장기적으로 실현해내는 녹색정부의 역할이라 할 수 있다. 환경
행정기능의 재편은 바로 이러한 방향으로 설정되어야 한다.

(1) 단기적으로는 환경행정은 여러 부처별로 산재되어 있는 환경행정을 선별적으로 통폐합해 주
무부서의 환경행정 영역(주로 환경보전업무)을 확장시키면서, 동시에 개발부서가 추진하는 정책
을 환경친화적으로 추진될 수 있도록 조정하고 감독하는 기능을 강화하는 방식으로 재편되어야
한다. 이는 현재의 법제도적 여건을 감안해 환경보전행정을 강화하면서 개발행정에 대한 조정과
감독을 강화하는 것으로 녹색정부의 역할을 수행하는 것이 된다.

(2) 중기적으로는 한국적 지속가능한 발전의 관건이 되는 개발행정(특히, 국토개발)과 환경행정
을 담당하는 부처의 기능을 전면적으로 통합해 환경보전의 틀 내에서 개발사업을 기획하고 집행
하며 평가할 수 있는 방식으로 재편되어야 한다. 이는 환경보전관련 부서와 자원 및 국토개발 관
련 부서를 통합해 ‘거대한 집중형 행정부서체제’로 운영하고 있는 영국의 환경행정체제를 따른
것이다.

(3) 장기적으로는 국정운영체제를 지속가능성의 관리를 중심으로 재편되어야 한다. 이를 위해서
는 ‘국가지속가능발전기획원’과 같은 기구를 만들어 지속가능한 발전의 목표 하에 부처별 정책
과 행정들을 기획하고 조정 집행하도록 해야 할 것이다.

아래에서는 이 세 가지 중에서 단기 안을 중심으로 한국정부를 녹색화하는 방안을 살펴보도록
하겠다.

나. 환경보전행정의 확대와 개발행정에 대한 조정과 감독의 강화

현재 한국에서 지속가능한 발전의 관건은 일차적으로 경제성장 기조에 바탕으로 둔 각종 국토
개발 사업을 어느 만큼 환경 친화적인 것으로 통제할 수 있느냐에 달려 있다. 하지만 현실에서
는 국토자원의 개발수요는 앞으로도 점증할 것으로 보이기 때문에, 이를 무조건 억제하거나 통제
하기 보다 계획적으로 관리하고 조정해 가는 가운데, 환경보전과 관련된 핵심행정기능을 확대시
켜 가는 것이 녹색정부의 현실적인 역할일 것이다.
이런 기조 하에서 우선 녹색정부의 첫 과제는 환경보전과 관련된 행정기능을 통폐합하는 것인
데, 여기에는 주무부서인 환경부의 환경행정기능이 미흡하다는 판단이 전제가 된다. 환경부로 이
관되어야 할 타 부처의 환경관련 행정으로는 WSSD 등 최근 국제환경정책 동향에서 쟁점(예, 재생
에너지 확대, 생물종 다양성 보전, 유해물질 억제 등에 관한 각종 국제협약 등)이 되고 있으면
서, 국내적으로 보다 적극적인 보전을 필요로 하는 분야를 우선으로 해야 한다. 여기에는 물, 산
림과 같은 자원, 에너지, 해양환경 등이 포함된다. 구체적으로 말하면, 건교부의 수량관리, 농림
부의 산림보전, 해양수산부의 해양자원관리, 산자부의 에너지 및 지하자원 관리, 문화재청의 천
연기념물 지정관리, 외통부의 환경관련 국제협약 업무 등은 환경부로 이관하는 게 바람직하다.
한편 국토개발과 관련해서는 현실적으로 점증하는 개발수요와 친환경적 관리의 필요성을 절충하
는 측면에서, 건설교통부의 국토이용계획 및 관리 업무를 환경부로 이관시켜 환경관리계획과 국
토계획을 통합한 후, 건설교통부는 건설, 주택, 도로교통과 관련된 집행기능을 담당하도록 (축
소)해야한다. 이러한 개발사업이 국토이용계획에 따라 철저히 집행되도록 법과 제도로 강제될
때, 환경부는 계획권에 기초한 조정 및 감독권한을 가지고 건교부가 주관하는 토목개발사업들이
친환경적으로 추진될 수 있도록 감독·유도할 수 있다.

다. 환경행정의 위상강화와 업무세분화

녹색정부를 위해서는 환경행정의 범위가 확대되는 것과 더불어 정부의 행정위계에서 위상과 권
능이 강화되어야 한다. 환경행정의 위상강화는 주무부서인 환경부가 부처별 서열에서 상위로 옮
겨가거나 환경부장관을 부총리급으로 격상시키는 것을 통해 이루어져야 한다. 한편 환경행졍의
위상강화는 그에 따른 업무의 확대와 책임이 뒤따르기 때문에 환경행정의 내부업무체계를 기획,
조정, 집행, 감독, 평가 등으로 세분화해야 한다.
먼저 기획·조정업무와 관련해서는 국토자원의 이용 및 관리와 환경보전과 관련된 기획과 조정
권한을 확대해 개발부서의 유관업무와의 협력과 조정을 강화해가야 한다.
집행과 관련해서는 환경오염규제나 자원관리의 자율성과 효율성을 위해 ‘환경규제청’과 ‘자원관
리청’ 등을 외청으로 두는 방안을 검토해 볼만 한다.
평가와 관련해서 사전환경성검토, 전략환경영향평가 등의 업무를 효과적으로 추진할 수 있도
록 해야 한다. 이 기능은 현재의 대통령 직속 ‘지속가능발전위회’가 관장하는(할) 지속가능성 평
가업무와 연계해서 중앙정부의 부처별로 추진되는 주요 개발정책의 환경성 검토와 전략환경영향
평가 등을 포괄하여 ‘지속가능성을 사전, 사후적으로 평가’하는 것으로 운영되어야 한다. 이를
위해 현재의 각종 평가제도를 지속가능성평가제도로 통폐합하고, 환경부 산하에 독립 외청으
로 ‘지속가능성평가청’을 두도록 한다.
환경부의 이러한 기능확대와 위상강화를 전제로 한다면 명칭도 ‘환경관리부’ 혹은 ‘국토환경
부’로 개칭하는 것이 바람직하다. 국토이용계획 및 관리기능을 환경부로 이관한 건설교통부는 건
설, 주택, 교통과 관련된 실제 사업들을 추진하는 부처로 기능전환이 되면 현재의 토지공사, 주
택공사, 수자원공사 등은 폐지하거나 영국식 다목적 ‘지역개발청(regioanl development
agency)’ 으로 전환하는 것이 바람직하다. 자원관리 기능을 환경부로 이관해준다면 산업자원부
는 외통부의 통상기능을 회수해 ‘산업통상부’로 재편하도록 해야 할 것이다.

라. 환경경영체제와 환경 거버넌스의 활성화

녹색정부의 진정한 조건은 정부조직 전체에 환경을 배려하는 마이드나 일상관리의 방식이 스며
드는 데 있다. 이를 실현할 수 있는 방안은 모든 부처와 조직에 환경경영체제를 도입하는 것이
다. 부처별로 추진되는 각종 정책에 환경과 지속가능성의 원칙이 반영되고, 또한 부처별로 사용
하는 각종 물품들을 녹색상품으로 대체하며, 부처별로 사용되는 각종 에너지와 자원을 최대한 줄
이거나 재활용하고, 부처별로 추진되는 주요 정책결과에 대한 환경성을 자체적으로 평가해 정책
과정에 환류시키는 등의 운영 시스템을 갖춘 것이 곧 환경경영체제이다. 부처별 환경경영체제를
운영하기 위해 환경담당관을 두어, 해당 부서의 모델정책을 개발하거나, 해당 부서의 활동과 관
련된 에너지 및 물 사용의 절약, 폐기물 방출의 감소, 자원재활용의 활성화를 위한 프로그램을
담당케 하면서, 해당부서의 녹색구매를 책임지도록 한다.
한편, 지속가능한 발전을 지향하는 환경행정은 환경관련 주요 집단간의 협력과 참여를 통해 기
획되고 추진되도록 해야 한다. 녹색정부를 지향하는 환경행정은 이른바 ‘환경 거버넌스
(environmental governance)’의 원리와 방식으로 실현되어야 한다는 뜻이다. 환경 거버넌스는,
환경쟁점과 관련된 정부의 유관조직, 시민단체, 기업 등이 파트너십을 형성해 정책결정으로부터
자원동원, 집행에 따른 역할과 책임 등을 함께 공유하는 것을 통해, 환경보전 혹은 지속가능한
발전의 목표를 달성하는 것을 말한다. 기존의 정부중심적 환경행정과 비교한다면 환경 거버넌스
는 정부와 비정부간의 파트너십의 원리를 가지고 환경을 협력적으로 관리하는 것을 주요 특징으
로 한다. 정부-비정부간 파트너십은 기구로 조직되고 제도로 그 역할과 기능이 뒷받침되어야 하
는 바, 각 부처 내에 민관협력의 ‘지속가능발전위원회’를 만들어 주요 정책의 입안으로부터 집행
에 이르는 전과정에 지속가능성을 담보할 수 있는 역할(예, 사전검토, 조정, 평가 등)을 담당하
도록 해야 한다.

마. 환경행정의 조정체제 강화

환경행정을 국정운영의 주요 부분에서 기능할 수 있도록 하기 위해서는 부처별로 추진되는 주
요 정책이 주무부서인 환경부의 환경행정을 중심으로 조정될 수 있어야 한다. 이 조정을 담당할
기구로는 대통령 비서실이 ‘환경수석’, 대통령직속의 ‘지속가능발전위원회’, 환경관련 장관들로
구성되는 ‘환경각료회의’ 등을 들 수 있다.
우선 환경수석의 신설이 차기정부에서는 반드시 실현되어야 할 것 같다. 대통령중심제 하에서
국정책임자의 환경철학 여하가 국정전반에 환경성을 반영하는 정도를 좌우함을 지금까지 목격해
왔기 때문에 한국의 정부를 녹색정부로 만들어가기 위해서 환경전반에서 국정책임자를 가까이 자
문하고 방향을 제시해주는 환경수석이 반드시 필요하다.
대통령 직속의 지속가능발전위원회(=지속위)의 조정기능을 강화하기 위해서는 현재 단순 자문
기구로서의 위상을 바꾸어 주요정책의 사전검토, 자문은 물론 의결, 조정, 집행하는 권능까지 부
여해주어야 한다. 이를 뒷받침하기 위해서는 현재의 대통령령을 ‘지속가능발전 이행 촉진을 위
한 법률’로 개정하여 지속위의 역할, 위상, 내부체계를 세분화하도록 해야 한다. 아울러 지속위
는 정부, 시민, 기업 3 자 파트너십을 원리로 구성되고 운용되기 때문에, 지속가능발전과 관련
된 정부와 시민, 정부와 기업, 시민과 기업간의 파트너십을 지속위의 활동구조에 적극적으로 반
영하고 활성화되도록 해야 한다. 환경행정과 관련하여 지속위는 주요 국정과제에 대해 입안 시부
터 지속가능성을 검토해 반영하도록 하고, 환경부와 협력하여 집행과정에서나 사후에 평가를 실
시해 정책내용을 조정하는 역할을 강화해가야 한다.
내각 차원에서 ‘환경각료회의’를 구성해 환경부를 중심으로 부처별 환경관련 정책들을 상호조율
하고 조정하도록 해야 한다. 현재 국무총리조정실 등을 통한 환경행정업무의 조정은 개발행정에
밀려 효과적으로 이루어지고 있는 않은 실정이어서, 부총리급 환경부 장관을 수장으로 하여 환경
각료회의를 보다 효과적인 환경행정의 부처간 조정기구로 기능하도록 해야 한다.
앞으로 환경행정의 조정은 중앙정부-지방정부 간에도 보다 확실히 이루어지도록 해야 한다. 현
재 진정한 환경행정은 시민들의 일상생활에서부터 환경을 예방적으로 보전할 수 있도록 하는 것
이라면, 이는 지방정부에 의해 수행되어야 한다. 하지만 우리나라의 지방정부는 아직도 대부분
개발 우선주의에 매몰되어 있어 적극적인 환경행정을 펼칠 수 없는 상황에 있다. 지방정부의 환
경행정 역량과 자율성은 강화되어야 한다는 전제하에서 현재 중앙정부가 관장하고 있는 환경행
정 중 집행(예, 유역관리, 오염단속)과 관련된 것들은 과감히 지방정부에게 일관 이행해 지방정
부의 환경행정의 권능과 책임을 확대시켜주어야 한다. 하지만 그러한 권능과 책임이 지방의 환경
보전과 지속가능한 발전에 올바르게 기여할 수 있도록 하기 위해서는 중앙정부가 운용하고 있는
재정수단이나 감독수단 등을 활용해 녹색성과를 높이도록 유도하도록 해야 한다. 이 기능을 중앙
부서로서 환경부가 책임을 진다면, 행정자치부의 업무 중 지방환경행정 감독과 관련된 업무들을
이관받도록 해야 한다.

바. 환경행정의 법제도적 기반확충

환경행정이 본연의 기능을 제대로 발휘할 수 있도록 하기 위해서는 그에 따른 사회제도적 기반
이 확충되어야 한다. 이에는 재정력의 강화가 우선이다. 현재 정부예산의 2% 남짓한 환경예산(환
경부 예산기준으로 1% 정도)은 최소한 2배 내지 3배 이상으로 확충해야 한다. 아울러 개발을 부
추기는 현재의 법체계를 보전법체계로 전환시켜 환경정책을 중심으로 개발정책이 통합되고 조정
되도록 해야 한다. 보전법 중심으로 나가기 위해서, 이를 집행할 수 있는 전략환경영향평가제,
환경세(예, 탄소세, 오존세), 지방의제의 법정화, 지방지속가능발전위원회의 설립 등과 같은 신
규제도의 제정도 따라가야 한다. 끝으로 환경 거버넌스를 원리로 하는 환경행정은 정책에 대한
시민사회의 참여와 협력을 필요로 하기 때문에 이를 위한 제도적 지원책(예, 파트너십 촉진을 위
한 기금)도 강구되어야 한다. 장기적으로 녹색정당이 활성화될 수 있도록 정당관련 규정의 개편
(예, 기초자치단체의원의 정당공천 허용, 정당명부제의 도입 등), 시민환경단체의 지원 강화 등
도 녹색정부의 지지기반을 시민사회에까지 확대시킬 수 있는 조건이 된다.

참고문헌

구도완, 2002, ‘녹색국가의 전망’, 바람과 물연구소 편, <<한국에서의 녹색정치, 녹색국가>>, 서
울: 당대.
권해수, 2003, ‘한국 환경행정조직의 개편방안 연구’, 환경재단 주관 ‘지속가능발전을 위한 정부
조직 개편 토론회’ 자료집(2003.1.27).
김정욱, 2003, ‘주요 환경현안 및 국책사업의 지속가능성 확보 방안’, 지속가능발전위원회 주
최, ‘노무현정부의 과제와 지속가능발전 전략’ 세미나 발표 논문(2003.1.28).
문태훈, 2003, ‘지태가능발전 실현을 위한 각국의 동향 및 한국정부의 노력과 평가’, 지속가능발
전위원회 주최, ‘노무현정부의 과제와 지속가능발전 전략’ 세미나 발표 논문(2003.1.28).
이시재, 2003, ‘지속가능한 발전을 위한 국가목표와 과제’, 환경재단 주관 ‘지속가능발전을 위
한 정부조직 개편 토론회’ 자료집(2003.1.27).
오세훈, 2002, <<환경행정의 통합관리, 왜 필요한가?>>, 오세훈의원 국회사무실.
전재경, 2003, ‘환경친화적 정부기구 개편방향 – 자연자원의 합리적 관리를 중심으로’, 환경재
단 주관 ‘지속가능발전을 위한 정부조직 개편 토론회’ 자료집(2003.1.27).
조명래, 2001, <<녹색사회의 탐색>>, 서울: 한울.
조명래, 2002a, ‘국가론의 녹색화를 위한 시론’, <<한국정치학회보>>, 36집 2호.
조명래, 2002b, ‘녹색정부의 개념, 조건, 차원’, 2002년 정치학회 연말학술대회 발표논문.
조명래, 2002c, ‘WSSD의 평가와 과제: 지구환경정치의 지형과 한국시민사회의 과제’, <<시민사회 >>, 가을호.
조명래, 2003a, ‘국민의 정부 최대 실정, 그린벨트 해제’, 월간 <<함께 사는 길>>, 1월호.
조명래, 2003b, ‘노무현정부는 녹색색맹’, <<대한매일>> (녹색공간 컬럼), 2003.2.3.
한국행정학회, 2002, ‘지속가능발전을 위한 환경행정의 발전방향과 효율적인 수행체계에 관한 연
구’, 2002 한국행정학회 추계학술대회 라운드테이블 토론자료집.

글 : 조명래 (단국대 사회과학부 교수)
자료제공 : 환경정의시민연대

admin

(X) 초록정책 관련자료의 최신글

댓글 남기기