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[토론회]새만금소송의 법적쟁점에 관한 검토

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<새만금 소송 토론회>

새만금 갯벌 보전 운동에 있어서의 새만금 소송, 판결의 의의

-새만금소송의 법적쟁점에 관한 검토

함태성(한국법제연구원 부연구위원)

Ⅰ. 서 설

오늘날 우리 사회는 구조적인 전환과 재편이 이루어지면서 많은 분야에서 사회적 갈등이 분출
되고 있다. 우리나라의 경우 환경에 대한 사회적 관심이 증대되면서 환경 분야의 갈등이 주요한
사회적 갈등으로 부각되고 있다. 시화호 사업, 새만금 사업, 부안 방사성폐기물처분장 건설사업
등이 그 예이다. 하지만 우리나라의 경우 사회적 갈등을 관리하고 수습해 나가는 과정과 방향이
아직 체계적으로 자리잡고 있지 못해 이익집단간의 충돌, 정부정책에 대한 불신, 사업의 지연으
로 인한 경제적 손실 등 여러 가지 사회적 부작용과 불필요한 사회적 비용을 지불하는 경우를 자
주 보게 된다. 이는 우리 사회가 아직 갈등해소를 위한 사회적 시스템이 성숙되어 있지 못한 데
에서 기인한다.
이와 같은 상황은 사법부로 하여금 분쟁해결을 위한 적극적 역할을 수행할 것을 요구하고 있
다. 최근에는 법원이 사회적 갈등과 대립이 첨예한 사안에 대하여 법적 판단을 하기 시작하였는
데, 그 대표적인 예가 사회적으로 치열한 논쟁거리를 제공해온 새만금소송이라고 할 수 있다. 새
만금 소송의 경과
○ 2000. 5. 4 : 제1차 새만금 소송(공유수면매립면허취소 등)제기(서울행정법원 2000구12811 사
건)
○ 2001. 7. 25 : 제1차 새만금 소송 원고청구 각하(서울행정법원 2000구12811 판결)
○ 2001. 8. 중순 : 헌법소원심판청구 제기(헌재 2001헌마579 사건), 집단소송으로서의 제2차 새
만금 소송(정부조치계획취소 등) 제기(서울행정법원 2001구33563 사건)
○ 2003. 1. 30 : 헌법재판소의 헌법소원심판청구 각하(헌재 2001헌마579 결정)
○ 2003. 5. 15 : 제1차 새만금 소송 항소심 원심인용판결(서울고등법원 2001누13173 판결)
○ 2003. 6. 초 : 국무총리의 새만금간척종합개발사업에 대한 정부조치계획(2001.5.25), 농림부
장관의 위 정부조치계획에 대한 세부실천계획(2001.8.6), 공유수면매립면허처분(1991.10.17),
새만금간척종합개발사업 시행인가처분(1991.11.13)의 집행정지 신청(서울행정법원 2003아1142 사
건)
○ 2003. 07. 15 : 서울행정법원 제3합의부 새만금간척종합개발사업에 따른 방조제공사의 집행정
지결정 선고(서울행정법원2003아1142 판결)
○ 2004. 1. 29 : 서울고등법원 제7특별부 제1심 집행정지결정 취소 및 신청기각 결정
○ 2004. 2. 초 : 서울고등법원결정에 대하여 대법원에 재항고
○ 2004. 11. 12 : 서울행정법원 제2차 새만금 소송 제1심 결심공판
○ 2005. 1. 17 : 서울행정법원 제2차 새만금 소송 조정권고안 발표
○ 2005. 1. 28 : 정부 행정법원 조정권고안 수용 거부
○ 2005. 2. 4 : 서울행정법원 제2차 새만금 소송 제1심 원고승소판결
○ 2005. 2. 21 : 농림부 항소장 제출

새만금사업은 그 시작이 정치적 논리에 의하여 출발하였다는 점에서 오늘날의 갈등과 대립의
씨앗을 내포하고 있었다고 말할 수 있다. 노태우 정부시절 지역발전과 개발에서 소외된 전라북
도 도민들의 민심을 달랜다는 정치적 고려에서 사업이 시작되었으나 환경적 고려가 무시된 결과
오늘날과 같은 심각한 국가적 혼란을 야기하고 말았다. 새만금 사업은 국토확장, 산업용지 및 농
지조성, 치수 등의 목적으로 당시 농림수산부에서 구 농촌근대화촉진법 제92조, 제93조 및 제96
조와 공유수면매립법 제4조의 규정에 따라 계획된 대규모 간척사업이다. 새만금은 ‘새로운 만경
평야와 김제평야’를 줄인 말로서, 전북 부안군 대항리에서 신시도, 비응도까지를 33㎞의 방조제
로 연결하여 2만8천300㏊의 농경지와 1만1천800㏊의 담수호 등 총 4만100㏊를 개발한다는 목표
로 추진되었다.
그러나 사업이 추진되는 동안 계속하여 새만금사업이 환경에 악영향을 미치는지 여부에 대한
논란이 일어났고, 문규현 신부와 수경 스님 등 4대 종단 종교인들이 전북 부안군 해창갯벌에서
서울까지 삼보일배를 진행하며 새만금사업 중단을 촉구했다. 하지만 방조제 물막이 공사는 계속
강행되어 2003년 6월 군산과 신시도를 잇는 4호 방조제 물막이 공사가 마무리되었다.
이런 가운데 환경단체와 지역주민이 제기한 집행정지 신청이 2003년 7월 서울행정법원에 의하
여 받아들여져 7개월 가량 공사가 중단되었다. 그러나 2004년 1월 집행정지 결정에 대한 항고심
에서 결과가 뒤집어져 새만금 사업은 다시 재개되었으며, 현재는 대부분의 공사가 끝나고 약2.7
㎞만 개방되어 있다.
이 후 환경단체 측에서는 2005년 2월 4일 서울행정법원을 통하여 제2차 새만금소송 일부승소판
결을 이끌어내기에 이르렀다. 이 소송에서 행정법원은 공유수면매립면허 등 취소신청 거부처분
을 취소한다는 판결을 내렸다. 이 판결과 관련하여 사법부가 정부의 정책을 좌우할 수 있는가라
는 문제제기가 있어왔는데 이는 전통적인 사법제도하에서의 사법소극주의의 입장을 반영한 것이
라 볼 수 있다.
그러나 향후 우리 사회의 사법제도는 과거의 사법소극주의에서 벗어나 법원이 사회갈등과 분쟁
에 적극적으로 대응하는 사법적극주의로 이행할 것을 요구받고 있다. 이러한 점에서 앞으로 우리
나라의 행정소송제도는 행정법원의 전문성과 독립성을 더욱 강화하여 정부정책에 대한 행정소송
을 더욱 활성화하는 방향으로 나가야 할 필요가 있다고 본다.
이 글에서는 이와 같은 시각에서 새만금소송과 관련된 법적 문제를 살펴보기로 하는데, 지금까
지 토론회나 여러 논문 등에서 논의되어져 왔던 부분은 제외하고, 제2차 새만금소송과 관련된 법
적 쟁점들 중에서 농림부장관의 민원회신의 처분성, 환경영향평가대상지역 외의 자의 원고적격
에 관한 사항 등을 중심으로 살펴보기로 한다.

Ⅱ. 민원회신의 처분성 여부

1. ‘처분’의 의의

행정소송법 제2조에 의하면, 처분을 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공
권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용’으로 정의하고 있다. 행정소송법상
처분개념이 실체법적 개념인 학문상의 행정행위 개념과 동일한지 여부에 관하여 실체법적 개념설
과 쟁송법적 개념설이 대립하고 있다. ① 실체법적 개념설(일원설)은 행정쟁송법상의 처분개념
을 학문상 행정행위와 동일한 것으로 보는 견해이다. 이 견해는 취소소송은 행정행위의 공정력
을 배제하여 위법하지만 일단 유효하게 성립한 행정행위의 효력을 소급적으로 상실시키는 소송이
므로, 취소소송의 대상은 당연히 공정력을 가지는 행정행위에 한정된다는 것을 논거로 한다. 또
한, 행위형식의 다양성을 인정하고 그에 상응하는 다양한 소송유형을 통한 권리구제를 도모하는
것이 실질적으로 국민의 권리구제를 위하여 바람직하다는 것을 논거로 한다. 반면, 이 견해는 국
민의 권익구제 관점에서 문제가 있고 또한 행정소송법상의 처분 개념에도 어긋난다는 비판이 있
다. ② 쟁송법적 개념설(이원설)은 행정쟁송법상의 처분개념을 학문상의 행정행위보다 넓게 파악
하여 행정쟁송법상의 독자적인 개념으로 보는 견해이다(다수설). 이 견해는 처분개념을 넓게 봄
으로써 취소소송의 범위를 확대하여 국민의 권익구제범위를 넓히자는 것을 논거로 들고 있다. 반
면, 이 견해는 취소소송의 대상에 해당되지 아니한 것은 공법상의 당사자소송 또는 민사소송에
의하여 구제를 받게 하는 것이 타당하고, 행정작용의 분류에 대한 학문적 노력을 무위로 만든다
는 비판이 제기되고 있다.

종래의 판례는 처분과 관련하여 기본적으로는 ‘국민의 권리․의무와의 직접성’을 중요한 요
소로 하여 판단하고 있다. 즉, “항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의
행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률
상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것”이라고
판시하여 대법원 1996.3.22, 96누433판결
, 행정권 행사가 국민의 권리의무에 대하여 직접 영향을 미치는지 여부를 기준으로 하여 처분성
여부를 판단하고 있다.
그러나 판례들을 종합하여 볼 때, 기본적으로는 처분의 개념에 관하여 실체법적 개념설에 입각
하여 행정행위를 항고소송의 주된 대상으로 보면서도, 예외적으로 행정행위가 아닌 공권력의 행
사도 항고소송의 대상이 될 수 있는 여지를 남겨두고 있다고 볼 수 있다. 박균성, 행정법론
(상), 박영사, 2005, 767면.
학자에 따라서는 판례가 실체법적 개념설을 취하고 있다고 평가하기도 하지만, 쟁송법상 개념설
의 입장에서 실체법상 개념설에 따르는 한계를 극복하면서 처분관념을 광의로 파악하여 항고소송
에 의한 권리구제를 확대하려 하고 있다고 평가하기도 한다. 김동희, 행정법Ⅰ, 박영사, 2004,
667면.

다시 말하면, 처분관념을 광의로 파악하고 있는 것으로 보이는 판례도 나오고 있다. 즉, 대법
원은 “행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적․일반적으로 결정할 수
없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적인 사실에 관한 법집
행으로서 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라는 점을 고려하고 행정처분이 그 주체․
내용․절차․형식에 있어서 어느 정도 성립 내지 효력요건을 충족하느냐에 따라 개별적으로 결정
해야 할 것이며, 행정청의 어떤 행위가 법적 근거도 없이 객관적으로 국민에게 불이익을 주는 행
정처분과 같은 외형을 갖추고 있고, 그 행위의 상대방이 이를 행정처분으로 인식할 정도라면 그
로 인하여 파생되는 국민의 불이익 내지 불안감을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점에
비추어 볼 때 행정청의 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불이익 내지 불안이 있는지 여부도 그
당시에 있어서의 법치행정의 정도와 국민의 권리의식 수준 등은 물론 행위에 관련한 당해 행정청
의 태도 등도 고려하여 판단하여야 할 것이다”라고 판시하였다. 대법원 1993.12.10, 93누12619
판결

새만금 사업과 관련된 농림부장관의 민원회신의 처분성 문제도 이와 같은 시각에서 해석할 필
요가 있다.

2. 농림부장관의 민원회신의 처분성 문제

주지하는 바와 같이, 제2차 새만금 소송에서는 농림부 장관이 2001. 5. 24에 한 공유수면매립
면허 등 취소신청 거부처분을 취소하라는 판결이 있었다.
이 사건과 관련하여 원고들은 2001. 3. 21. 새만금사업에 대한 사업목적, 환경영향평가, 경제
성분석 등에 있어서 감사원에서 지적한 문제점을 근거로 공유수면매립법 제32조, 농어촌정비법
제98조 제1항 소정의 취소사유가 발생하였음을 들어 피고 농림부장관에게 이 사건 공유수면매립
면허 및 시행인가처분을 취소하여 줄 것을 신청하였고, 이에 대하여 농림부장관은 2001. 5. 24.
민원에 대한 회신으로 취소신청을 거부하였다. 농림부장관은 다음과 같은 이유로 취소신청을 거
부하였다. 새만금사업은 1989년 환경영향평가 당시 총인(T-P, 이하 ꡐ총인ꡑ이라 한다) 등의 수
질이 모두 4급수 기준이내를 유지하는 것으로 분석되었고, 일부 오염원 산정이 미흡하다는 감사
원의 지적사항은 매립면허를 취소할 정도의 중대한 하자는 아니며, 그 후 민관공동조사단 및 정
부관계기관의 조사결과에서 만경수역의 총인이 4급수 기준을 약간 초과하는 것으로 예측됐으나
호소로서의 기능유지가 가능한 것으로 전망되고, 경제성분석에 관하여 감사원으로부터 일부 편
익 및 비용상의 문제가 지적되었으나 이를 이유로 한 취소요구는 없었고 이후 민관공동조사단에
서 10개 시나리오 모두 경제적 타당성이 있는 것으로 분석되었으며, 새만금사업은 우리나라가 람
사협약에 가입하기 이전에 이미 착수되었고, 간척지에 농지를 조성한다는 정부방침에 변함이 없
으며, 공정이 지연된 것은 민간공동조사단의 조사활동과 사업비증액 등 복합적인 요인에 기인한
것이라는 점 등의 사정을 종합하여 볼 때, 예상하지 못한 사정변경이 발생하였다는 등 공유수면
매립법 등 소정의 취소사유가 존재하지 않는다.
이에 원고들은 이 회신을 거부처분으로 보아 취소청구를 하고 승소판결을 이끌어냈다. 이와 관
련하여 위 민원회신이 행정처분에 해당하는가가 문제될 수 있다.
대법원은 다음과 같은 판례에서 민원회신에 대한 처분성을 인정하고 있지 않다. 즉, 진정에 대
한 국가기관의 회신을 진정에 대한 거부처분으로 보아 그 취소를 구하는 소의 적부에 관하여 대
법원은 “진정을 수리한 국가기관이 진정을 받아들여 구체적인 조치를 취할 것인지 여부는 국가
기관의 자유재량에 속하고, 위 진정을 거부하는 ‘민원회신’이라는 제목의 통지를 하였다 하더
라도 이로써 진정인의 권리의무나 법률관계에 하등의 영향을 미치는 것이 아니므로 이를 행정처
분이라고 볼 수 없어 이는 행정소송의 대상이 될 수 없으므로 위 회신을 진정에 대한 거부처분으
로 보아 그 취소를 구하는 소는 부적법하다”고 하여 진정을 거부하는 민원회신의 처분성을 인정
하지 않았다. 대법원 1991.8.9, 91누4195 판결
그리고 행정 각 부처의 장 등이 일반 국민의 소관 법령의 해석에 관한 질의에 대하여 하는 회신
이 항고소송의 대상이 될 수는 있는지 여부에 관하여 대법원은 “행정소송은 구체적인 권리의무
에 관한 분쟁을 전제로 하여 제기되는 것으로서 행정소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공
법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의하여 권리를 설정하고 의무를 명하여 기타 법률상
의 효과를 발생케 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말한다고 할 것인바, 행
정 각 부처의 장 등이 일반 국민의 소관 법령의 해석에 관한 질의에 대하여 하는 회신은 법원을
구속하지 못함은 물론 그 상대방이나 기타 관계자들의 법률상의 지위에 직접적으로 변동을 가져
오게 하는 것이 아니므로 특별한 사정이 없는 한 그 자체로서 항고소송의 대상이 될 수는 없다”
고 하여 질의회신에 대한 처분성을 인정하지 않았다. 대법원 1992.10.13, 91누2441 판결

한편, 대법원은 관할 구청장이 세입자에 대하여 영구임대 아파트의 입주권 부여대상자가 아니
라고 한 통보가 행정처분인지 여부에 관하여 “관할 구청장이 세입자에 대하여 재개발구역 내에
건립되는 영구임대 아파트의 입주권 부여대상자가 아니라고 통보한 것은 세입자를 영구임대 아파
트의 입주권 부여대상에서 제외시키는 행정처분을 한 것으로 보는 것이 옳다”고 판시하여, 위
의 통보는 단순한 민원에 대한 회신에 불과할 뿐 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니라고 한 원
심을 파기하고 이를 행정처분으로 보았다. 대법원 1993.2.23, 92누5966 판결

이와 같은 대법원 판결을 볼 때, 민원에 대하여 일정한 사실을 알리는 민원회신이 처분인지 아
닌지 여부는 단순히 행위의 형식만을 가지고 판단하여서는 안 되며, 회신의 내용을 개별적으로
종합적으로 고려하여 실질적으로 판단하여야 할 것이다. 즉, 앞의 두 판례는 민원회신에 담겨져
있는 내용이 신청인의 구체적인 권리의무에 영향을 미치지 않는 경우이므로 민원회신의 처분성
을 인정하지 않은 경우이고, 반면, 세 번째 판례는 회신의 내용이 신청인의 구체적인 권리의무
에 영향을 미치고 있는 경우이기 때문에 회신의 처분성을 인정한 경우이다.
따라서 민원에 대한 회신이 처분성을 갖느냐의 여부는 신청인의 권리의무나 법률관계에 영향
을 미치는지 여부와 그 외 여러 가지 요소를 개별적으로 종합적으로 고려하여 실질적으로 판단하
여야 한다. 그러므로 형식적으로 민원회신은 사인에게 새로운 권리를 설정하거나 의무를 명하거
나 기타 법률상의 효과를 발생시키는 행위가 아나라 단순한 의사표시에 불과하므로 처분이 아니
라고 보는 것은 적절하지 못하다고 생각된다.
본 사안과 관련하여 농림부장관의 민원회신이 처분에 해당하느냐 여부도 회신의 내용을 개별
적․종합적으로 고려하여 실질적으로 판단하여야 할 것이다. 즉, 행정청이 민원에 대하여 일정
한 사실을 민원인에게 알리는 회신행위 자체는 행정청의 단순한 의사표시에 불과하지만, 그 회신
에 담겨져 있는 내용들이 개별적․종합적으로 평가한 결과 실질적으로는 신청인의 권리의무나 법
률관계에 영향을 미치고 있는 경우라면 처분성을 인정할 수 있다고 본다.
판례를 종합하여 검토해보면, 대법원 1993.12.10, 93누12619 판결; 대법원 1992.1.17, 91누
1714 판결; 대법원 1989.9.12, 88누8883 판결 등
행정청의 어떠한 행위가 행정권발동으로서의 행정처분인지 아니면 행정권발동으로 볼 수 없는
단순한 권유나 주의환기 또는 희망표시에 불과한 것이냐의 여부는 국민의 권리의무에 직접 영향
을 미치는 행위인가 여부뿐만 아니라, 그 이외에 ① 행정청의 어떤 행위가 법적 근거도 없이 객
관적으로 국민에게 불이익을 주는 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있고 그 행위의 상대방이 이
를 행정처분으로 인식할 정도이어야 하며, ② 행정청의 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불이익
내지 불안이 있으며, ③ 행위와 관련한 당해 행정청의 태도도 고려하여 처분성을 판단하여야 한
다는 기준을 정할 수 있다.
그러므로 위 농림부장관의 민원회신이 행정처분에 해당하기 위해서는 그것이 국민의 권리의무
에 직접 영향을 미치는 행위인가를 따져보아야 할 것이고, 그것이 분명하지 아니할 경우에는 다
음과 같은 내용이 종합적으로 고려되어야 한다. 첫째, 외형상 상대방에게 행정처분으로 오인될
염려가 있는 행정청의 행위가 존재하고, 둘째, 상대방이 입게 될 불이익 내지 법적 불안이 존재
하며, 셋째, 행위와 관련된 행정청의 태도가 고려되어야 한다.
본 사안과 관련하여 검토해 볼 때, 우선 농림부장관의 민원회신은 “…공유수면매립면허 등을
취소할 수는 없다고 봅니다”라는 의사표시를 회신이라는 서면을 통하여 대외적으로 하고 있으
며, 외형상 신청인에게 행정처분으로 오인될 염려가 있는 행정청의 행위가 존재하고 있다고 볼
수 있다. 둘째, 취소신청에 대한 거부로 인하여 새만금사업이 지속됨으로서 발생하는 환경상의
불이익 내지 법적 불안은 그대로 신청인의 불이익 내지 법적 불안으로 돌아온다는 것을 예상할
수 있다. 셋째, 민원회신의 내용을 볼 때 각 항목 마다 공유수면매립면허 등을 취소할 수 없다
고 하는 의사를 분명히 하고 있으므로 실질적으로 민원인의 신청을 거부하고자 하는 것이 농림부
의 기본적 태도라는 것을 알 수 있다.
그러므로 ‘새만금 공유수면매립면허 등 취소신청’과 관련한 농림부 장관의 민원회신은 단순
한 의사표시에 불과한 것은 아니라고 판단되며, 실질적으로 행정처분에 해당한다고 보아야 할 것
이다. 판례에 의하면 거부처분은 행정청이 국민의 처분신청에 대하여 거절의 의사표시를 함으로
써 성립된다고 보고 있으므로, 농림부장관이 민원회신을 통하여 거절의 의사를 표시한 때에 거부
처분은 성립되었다고 보아야 한다.

Ⅲ. 환경영향평가대상지역 외의 자의 원고적격

1. 원고적격에 관한 일반론

오늘날 환경행정소송에서 원고적격의 확대가 중요한 문제로 대두되고 있다. 그 이유는 복잡하
고 다양한 형태로 그 영향이 파급되는 환경문제의 특성상 다수의 사람들이 이해관계를 가지게 되
었고, 환경분야에서의 소송에 있어서 구제대상이 되는 권리와 이익에 대하여 새로운 견해들이 등
장하고 있다는데 있다.
행정심판법(제9조)과 행정소송법(제12조, 35조, 36조)은 청구인 적격 또는 원고적격을 ‘법률
상 이익이 있는 자’로 규정하고 있다. 여기서 ‘법률상 이익’이 무엇을 말하느냐에 관하여는
종래 주관적 공권의 개념 및 취소소송의 목적과 관련하여 학설의 대립이 있어 왔다. 즉, 행정소
송법상의 ‘법률상의 이익’의 개념과 관련하여 학설은 권리구제설, 법률상 보호되는 이익구제
설, 보호할 가치있는 이익구제설로 나누어 있다. 오늘날 권리와 법률상 보호된 이익은 동의어로
이해되므로 학설은 둘째와 셋째의 견해로 대립되고 있다고 말할 수 있다. ‘법률상 보호되는 이
익구제설’ 내지 ‘법적 이익구제설’은 관계실정법규범의 보호목적을 기준으로 하여 관계법이
공익뿐만 아니라 개인의 이익도 보호하고 있다라고 판단되는 경우에는 원고적격이 있는 것으로
본다. 반면 ‘보호할 가치있는 이익구제설’은 국민의 권리구제라는 측면에서 법률상 보호되는
이익구제설이 갖는 한계를 극복하고자 실정법을 준거로 하는 것이 아니라 소송법적 관점에서 특
정이익이 재판에 의하여 보호할 만한 가치가 있는 것인지 여부에 의해 원고적격을 판단하고자 하
는 견해이다. 판례는 행정소송법 제12조의 법률상 이익은 처분 또는 부작위의 근거법규에 의하
여 보호되는 직접적이고 구체적인 개인적인 이익을 말한다고 보고 있다.
행정심판법과 행정소송법의 청구인적격과 원고적격에 관한 규정은 쟁송법적 차원에서 주관적
공권의 확대를 제도화한 것으로 파악하고 있다. 즉 ‘법률상 이익’의 해석을 통하여 본래적 의
미의 권리뿐만 아니라 ‘법적으로 보호되는 이익’의 침해에 대한 구제가능성이 열리게 되었다
는 것이다.
지금까지의 법률상 이익의 인정여하를 둘러싼 판례의 발전은 원고적격의 확대경향을 뚜렷하게
인식할 수 있도록 해 주고 있는데, 이른바 공중목욕탕사건 대법원 1963.8.13, 63누101판결.
에서 연탄공장사건 대법원 1975.5.13, 73누96,97판결
, 주유소영업허가취소청구사건 대법원 1974.11.26, 74누110판결
에 이르는 판례변천을 통하여 잘 드러나고 있다. 특히 이러한 원고적격의 확대경향은 환경법적
관련을 지닌 분야에서 뚜렷하게 나타나고 있는바, 오늘날 환경영향평가에 대한 중요성의 인식제
고와 사회적 제도로서의 정착에 힘입어 환경영향평가와 관련된 판례들이 나오고 있다. 우리나라
보다 훨씬 앞서서 환경소송에서의 원고적격을 확대하여 온 미국의 경우 연방대법원의 원고적격
법리는 1970년대에 획기적으로 확대되었다가 80년대 중반부터 다시 축소되는 경향을 보였지만,
전체적으로 볼 때는 사법적극주의 입장에서 원고적격을 넓게 인정하고 있다(박민영, “미국 행정
법상 당사자적격에 관한 평가”, 충북대 법학연구 8(1997. 9), pp.304-305). 미국헌법 제3조는
「事件性과 爭訟性(cases and controversies)」과 관련하여 연방의 사법적 관련성을 제한하고 있
다. 즉 연방(또는 대부분의 주)법원에 소를 제기하고자 하는 자는 그들이 원고적격을 가진다는
것을 입증하여야 한다. 행정작용에 대한 사법심사에 있어서의 원고적격에 관하여 규정한 미국 행
정절차법(APA) 제702조는 “행정청의 행위에 의하여 위법한 침해를 당하거나 관계법률의 의미로
써 불이익을 당하거나 이익의 침해를 받은 자는 그 행위에 대한 사법심사를 받을 권리가 있다”
라고 규정하고 있다. 그런데 미국의 대법원은 이 조항을 완화 해석함으로써 환경소송에서의 원고
적격을 확대하는 태도를 보였다. 원고적격과 관련하여 중요하게 논의되어지는 연방대법원의 판결
이 6개가 있다. 시기별로 보면 Sierra Club v. Morton 사건(1972년), U.S. v. SCRAP Ⅰ 사건
(1973년), Duke Power Co. v. Carolina Environmental Study Group 사건(1978년), Lujan v.
National Wildlife Federation 사건(1990년), Lujan v. Defenders of Wildlife 사건(1992년),
Steel Co. v. Citizens for a Better Environment 사건(1998년)이 원고적격에 관한 연방대법원
의 태도에 커다란 영향을 주었다. 미국의 연방대법원이 80년대 중반을 기점으로 원고적격의 폭
을 가급적 줄이면서 초기의 원고적격 요건으로 회귀하려는 경향을 나타내고 있으나, 다른 여러
국가들의 사법부에 비교하여 볼 때 미국 대법원은 환경소송분야에서 여전히 깊은 관심을 보이고
있고, 특히 주법원이나 연방 하급심에서는 아직도 원고적격의 자유화이론이 지대한 영향을 미치
고 있어 원고적격에 대한 또 다른 발전을 나타내고 있다.

2. 원고적격과 관련된 환경영향평가관련 판례

환경영향평가와 관련된 대표적인 대법원의 판례들을 보면 1998년 선고된 속리산 용화지구사건
Ⅰ 대법원 1998. 4. 24. 선고 97누3286 판결 (공원사업시행허가처분취소)
,영광원자력발전소사건 대법원 1998. 9. 4. 선고 97누19588 판결 (부지사전승인처분취소)
, 양수발전소사건 대법원 1998. 9. 22. 선고 97누19571 판결 (발전소건설사업승인처분취소)
, 2001년에 선고된 경부고속철도사건 대법원 2001. 6. 29. 선고 99두9902 판결(경부고속철도서울
차량기지정비창건설사업실시계획승인처분취소)
, 속리산 용화지구사건Ⅱ 대법원 2001. 7. 27. 선고 99두2970 판결(용화집단시설지구기본설계변
경승인처분취소)
, 속리산 용화지구사건Ⅲ 2001. 7. 27. 선고 99두5092 판결 (공원사업시행허가처분취소재결취소)
등이 있는데, 이 중 원고적격과 관련된 판례는 속리산 용화지구사건Ⅰ, 영광원자력발전소사건,
양수발전소사건, 속리산 용화지구사건Ⅱ이다. 이들 4개의 판례는 환경영향평가대상지역 안의 주
민에게 원고적격을 인정한 판례로서, 환경소송에 있어서 법률상 이익의 범위를 넓혀가고 있는 흐
름과 같이하고 있음을 알 수 있다.
『속리산 용화지구사건Ⅰ』과 『속리산 용화지구사건Ⅱ』는 지역적으로는 같은 곳을 대상으로
하고 있지만 전자는 공원사업시행허가처분취소 사건이고 후자는 용화집단시설지구기본설계변경승
인처분취소사건이다. 이 판결들은 원고적격의 요건으로서의 ‘법률상 이익’에 관해 처분의 직접
적인 근거법률뿐만 아니라 환경영향평가를 규정하는 환경영향평가법과 같은 관계법률도 근거법규
로 보고 있다.
『영광원자력발전소사건』은 환경영향평가대상지역 안의 주민에게 부지사전승인처분의 취소를
구할 원고적격을 인정하고 있을 뿐만 아니라 방사성물질에 의한 피해가 예상되는 지역 내의 주민
들에게도 원고적격을 인정하고 있다. 이와 같은 판례들은 환경영향평가법을 환경영향평가 대상사
업에 대한 허가처분의 근거법률로 보고, 허가의 대상인 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경
침해를 받게 되리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민에게 당해 허가 또는 승인처분
의 취소를 구할 원고적격을 인정함으로써 취소소송의 원고적격을 넓히고 있다.
『양수발전소사건』도 환경영향평가대상지역 안의 주민에게 승인처분의 취소를 구할 원고적격
을 인정하고 있다. 하지만 환경영향평가대상지역 밖의 주민․일반 국민․산악인․사진가․학자․
환경보호단체 등에게는 위와 같은 이익의 침해를 이유로 전원개발사업실시계획승인처분의 취소
를 구할 원고적격이 없다고 밝히고 있다. 즉 ‘지역주민 외의 자’는 근거 법률에 의하여 보호되
는 개별적․직접적․구체적 이익을 누릴 수 있는 원고적격이 없다고 한다.
이상과 같은 판례에서는 모두 환경영향평가대상지역 안의 주민들에게 원고적격을 인정하고 있
다. 판례는 원칙상 처분의 근거법규의 보호목적을 기준으로 하여 처분의 근거법규가 공익뿐만 아
니라 적어도 개인의 이익도 보호하고 있다라고 판단되는 경우에 원고적격이 있는 것으로 점차 넓
게 해석함으로써 인근주민의 원고적격을 확대하고 있다. 또한 판례는 처분의 직접적인 근거법규
뿐만 아니라 나아가 처분의 근거가 되는 법규가 원용하고 있는 법규 및 환경영향평가에 관한 법
률(즉, 관계법규)까지도 처분의 관련법규로 보고 있다. 다만, 환경영향평가대상지역 안의 주민
모두에게 자동적으로 원고적격이 인정되는 것은 아니고, ‘허가의 대상인 사업으로 인하여 직접
적이고 중대한 환경침해를 받게 되리라고 예상되는’ 환경영향평가대상지역 안의 주민에 한하여
원고적격이 인정된다고 본다. 박균성, “환경피해의 공법적 구제”, 행정법연구(2000년 하반
기), 55면.

3. 환경영향평가대상지역 외의 자의 원고적격 여부

환경영향평가와 관련된 대법원 판례에서 보았듯이 환경영향평가대상지역 외의 자에 대하여는
원고적격이 인정되지 않고 있다. 제2차 새만금소송 1심판결에서는 환경영향평가대상지역 밖에 거
주하는 자에 대하여 원고적격을 인정하지 않았는바, 이는 행정법원에서 대법원의 견해를 충실히
따른 것으로 보인다.
그러나 환경영향평가관련 법령의 입법취지와 대법원 판례의 취지를 종합적으로 고려해볼 때,
단순히 환경영향평가대상지역 밖에 거주한다는 사유만으로 원고적격이 배제되는 것은 아니라고
본다. 판례가 환경영향평가대상지역 안의 주민에게 원고적격을 인정한 것은 오늘날의 환경소송에
서의 원고적격 확대경향에 부응하여 판결을 내린 것이지만, 한편으로는 일정한 범위에서 원고적
격의 범위를 제한할 필요가 있다는 점을 고려했기 때문이라고 본다. 따라서 원고적격의 인정과
관련하여 ‘환경영향평가대상지역 안’이 절대적인 기준이 되는 것은 아니라고 본다. 즉, 환경영
향평가대상지역 안의 주민이라 하여 당연히 원고적격이 인정되는 것은 아니고 직접적이고 중대
한 법률상의 이익이 침해되는 환경영향평가대상지역 안의 주민에게 원고적격이 인정되는 것이
며, 한편, 환경영향평가대상지역 밖의 주민이라도 처분의 근거법규 또는 관계법규로 볼 수 있는
법률에서 환경영향평가대상지역 외의 자의 이익을 보호하는 것으로 해석될 수 있는 규정이 있다
면 자신의 구체적인 법률상 보호되는 이익이 침해되는 경우에는 소송을 제기할 수 있다고 본다.
여기서 환경행정소송의 원고적격에 관한 ‘법률상 보호되는 이익’의 범위를 판단함에 있어서
는 국민의 권익보호라는 측면에서 원고적격의 범위를 확대하는 것이 바람직하다고 볼 것이므로
적어도 처분의 근거법률과 관계법령은 물론 헌법상의 원리 및 환경권 규정까지 고려할 필요가 있
다고 본다. 이는 환경영향평가대상지역 외의 자의 원고적격에 관한 문제에 있어서도 마찬가지라
하겠다.
제2차 새만금소송과 관련하여서는 처분의 근거법률 또는 관계법률로서 환경정책기본법을 근거
로 삼을 수 있는지, 그리고 헌법상 환경권을 근거로 하여 원고적격을 인정할 수 있을지가 문제
가 될 것이다.
우선, 본 사안에서 공유수면매립면허처분 및 시행인가처분의 근거법규는 구 공유수면매립법과
구 농촌근대화촉진법이고, 이와 같은 처분을 하는 경우에는 구 환경정책기본법에 의한 환경영향
평가를 거치도록 하고 있으므로 구 환경정책기본법이 관계법규에 해당한다고 볼 수 있다. 그런
데 환경영향평가대상지역 외의 자에게 원고적격이 인정되기 위해서는 처분의 근거법규 또는 관계
법규가 공익뿐만 아니라 환경영향평가대상지역 외의 자의 이익도 보호하고 있다라고 해석되는 경
우이어야 한다. 왜냐하면 오늘날 국민의 개인적 공권이 성립하기 위해서는 강행법규성과 사익보
호성이 인정되어야 하기 때문이다. 즉, 행정법규는 일반적으로 공익의 보호를 제1차적 목적으로
하며, 행정법규가 공익의 보호와 함께 사익의 보호를 목적으로 하는 경우에만 공권이 성립한다
고 보기 때문이다. 박균성, 앞의 책, 110면.
위 처분 당시의 구 환경정책기본법상의 환경영향평가관련 규정들을 살펴보면, 공익뿐만 아니라
환경영향평가대상지역 외의 자의 사익도 보호하고 있다고 해석하기에는 다소 무리가 있어 보인
다. 따라서 구 환경정책기본법상의 환경영향평가관련 규정을 근거로 원고적격을 인정하기는 어렵
다고 하겠다.
한편, 구 환경정책기본법상의 다른 규정, 예컨대 환경기준의 설정․유지에 관한 규정을 근거
로 하여 환경영향평가대상지역 외의 자에게 원고적격을 인정할 수 있는지가 문제된다. 다시 말하
면, 환경에 침해를 가하는 개발사업으로 인하여 환경기준을 초과하는 상태가 발생할 경우 이를
근거로 법률상 이익의 침해를 주장할 수 있는지가 문제가 될 수 있다.
환경정책기본법은 환경정책의 이념과 방향, 국가의 책무, 환경법의 기본원칙 등을 정하고 있
는 법으로, 각 분야의 개별환경법률의 해석의 지침이 되고 입법정책적 방향을 제시하는 역할을
하는데 그 의의가 있다. 동법의 내용도 원칙적으로 정책법으로서의 성격을 지니고 있다. 그리고
환경정책기본법상의 환경기준은 그 자체만을 놓고 볼 때는 행정의 노력목표를 나타내는 지표에
불과하고 직접 국민의 구체적인 권리의무를 규정하는 법규로서의 성격을 갖는 것은 아니라고 본
다. 박균성․함태성, 환경법, 박영사, 2004, 65면. 법적 구속력을 지니는 기준은 대기환경보전법
이나 수질환경보전법 등에서 규정하고 있는 배출허용기준(Permissible Emission Standards)이
다. 환경정책기본법상의 환경기준은 법적 구속력을 지니는 배출허용기준의 기초 내지 지침으로
서 작용할 수 있다.
따라서 환경기준의 설정 및 유지에 관한 규정 위반을 이유로 법률상의 이익의 침해를 주장하는
것은 약간 무리가 있어 보인다.
다음으로 헌법상의 환경권 침해를 근거로 환경영향평가대상지역 외의 자에게 원고적격을 인정
할 수 있는지가 문제된다. 환경권은 환경침해의 권리구제라는 측면에서 본다면 환경문제를 법원
으로 가져가기 위한 법기술이라 할 수 있는데, 소 제기를 위하여는 원고의 구체적․개인적 이익
의 침해가 요구되어지므로 환경권의 침해를 전통적인 의미의 권리침해와 동일시 할 수 있다면 법
원으로 손쉽게 갈 수 있을 것이다.
현재 대법원의 태도는 법률에 의하여 내용이 구체화되지 않는 한 헌법 제35조 제1항에 의한 환
경권을 근거로 직접 소구할 수 없다는 태도를 분명히 하고 있고, 수인한도 초과를 조건으로 삼
아 민법 제217조 등과 같은 상린관계 규정이나 민법 제214조 등의 물권적 청구권을 근거로 공사
의 중지 판결을 내리고 있다고 볼 수 있다. 그러나 하급심 판례 중에는 환경권이 일정한 범위 안
에서 구체적 권리로서의 성격을 가진다는 점을 인정하는 판례들이 나타나기 시작하였고(대구지
법 김천지원 1995.7.14. 94가합2353; 서울지법 남부지원 1994.2.23. 91가합23326 등), 직접 헌
법 제35조의 환경권을 근거로 삼지는 못하였지만 헌법 제10조로부터 도출되는 인격권을 환경이익
의 피보전권리의 근거로 삼은 판례도 있다(부산고법 1995.4.17, 95라4; 서울지법 1995.9.7, 94카
합6253.).
이러한 현실을 고려하면 환경영향평가대상지역 외의 자가 헌법상의 환경권 침해를 이유로 원고
적격을 인정받기는 어려울 것이다.
현실이 이러한 상황이라면, 환경영향평가대상지역 외의 자의 원고적격에 관한 논의에서는 절차
적 규정을 통한 환경권의 보장이 중요한 의미를 가질 수 있다. 판례에 의할 때, 환경권이 법률
에 의하여 구체화되는 경우에는 이를 근거로 소송을 제기할 수 있게 된다. 환경권은 절차적 규정
을 통하여 구체화될 수 있는바, 환경영향평가법상의 주민의견수렴을 위한 설명회 및 공청회에 관
한 규정은 환경권에 기초한 절차적 규정이라고 할 수 있다.
현행 통합영향평가법 제6조 제1항은 환경영향평가대상지역 안의 주민의견수렴을 위한 설명회
및 공청회에 관한 규정이 마련되어 있고, 제2항은 생태계의 보전가치가 큰 지역에서 사업을 시행
하는 경우 주민외의 자의 의견을 듣도록 하는 규정을 두고 있다.-법 제6조 ② 사업자는 생태계
의 보전가치가 큰 지역등 대통령령이 정하는 지역에서 대상사업을 시행하고자 하는 경우에는 대
통령령이 정하는 바에 따라 주민외의 자의 의견을 듣고 이를 평가서의 내용에 포함시켜야 한다.
-동법 시행령 제10조(주민의견수렴지역의 확대 등) ① 법 제6조 제2항에서 “대통령령이 정하
는 지역”이라 함은 다음 각호의 지역을 말한다.
1. 국토의계획및이용에관한법률 제6조제4호의 규정에 의한 자연환경보전지역
2. 자연공원법 제2조제1호의 규정에 의한 자연공원
3. 습지보전법 제8조의 규정에 의한 습지보호지역 및 습지주변관리지역
4. 환경정책기본법 제22조의 규정에 의한 특별대책지역
② 제7조 내지 제9조의 규정은 제1항의 규정에 의한 지역에 대한 의견수렴절차에 관하여 이를
준용한다.
제6조 제1항에서 환경영향평가대상지역 안의 주민에게 의견수렴을 위한 설명회 및 공청회에 관
한 규정을 두고 있는 것은 환경권을 절차적 측면에서 구체화시키는 것으로서, 동조항은 환경권
에 기초한 규정이라고 해석해야 할 것이다. 따라서 주민의견수렴절차를 거치지 않은 환경영향평
가에 기하여 개발사업을 행하는 것은 환경영향평가관련법을 위반하는 것일 뿐만 아니라 환경권
을 침해하는 것이라 해석된다.
그런데 동법 제6조 제2항이 생태계의 보전가치가 큰 지역에서 사업을 시행하는 경우에는 환경
영향평가대상지역 주민외의 자의 의견을 듣도록 하고 있는바, 이 규정을 통한 주민외의 자의 절
차적 참가가 행정소송에서의 원고적격에 어떠한 영향을 미치는가가 문제될 수 있다. 다시 말하
면 환경영향평가 절차 안에서 참가할 권리를 인정받는 것이 ‘법률상 이익’의 확대로서 원고적
격의 확대를 초래하는가라는 문제제기를 할 수 있을 것이다. 해석론으로는 환경영향평가절차에
의 참가를 환경권 등 실체법상의 권리에 기초하는 참가라고 본다면 원고적격은 그 범위에서 넓어
지게 되지만, 단순히 환경정보의 형성에의 참가라는 측면이 강조되는 경우에는 원고적격을 인정
하기가 쉽지 않을 것이다.
현행 통합영향평가법 제6조 제2항을 기초로 환경영향평가대상지역 외의 자에 대한 원고적격 문
제를 논하는 데는 논란이 있을 수 있다. 하지만 동조항의 입법취지가 단순한 환경정보의 형성을
위한 참가가 아니라, 생태적으로 보전의 가치가 큰 지역은 모든 국민이 보호해야 하고 또 이를
통하여 모든 국민이 환경상의 이익을 누릴 수 있어야 한다는 측면에서의 환경권에 기초하는 참가
라고 본다면, 동조항을 기초로 환경영향평가대상지역 외의 자의 원고적격에 관한 문제를 충분히
논할 수 있다고 본다. 제6조 제2항은 1999년 통합영향평가법 제정시 새로 규정된 것으로, 제2차
새만금소송과는 직접적 관련은 없지만, 향후 환경영향평가대상지역 외의 자의 원고적격에 관한
문제와 관련하여서는 논의의 대상이 될 수 있다고 본다.

한편, 환경상 이익은 일반적 이익이거나 집단적 이익인 경우가 많은데 이 경우에는 그러한 이
익을 침해당한 개인은 행정소송을 제기할 원고적격이 인정되지 않고, 더욱이 복잡 다양하고 쉽
게 인과관계를 입증할 수 없는 환경문제의 특성상 일 개인이 이를 해결하기에는 어려운 점이 많
다. 따라서 일정한 요건을 갖춘 환경단체에게 원고적격을 인정하여 환경단체가 환경모니터링제
도 및 환경정보청구권 등을 통하여 효과적으로 환경침해를 예방하는 역할을 수행하면서 환경영향
평가의 실효성을 확보할 수 있도록 하는 것도 필요하다고 본다.

Ⅳ. 취소판결의 효력

현재 정부가 항소를 결정하였기 때문에 아직은 논의의 실익은 많지 않지만, 행정소송법상 취소
판결의 효력과 관련하여 거부처분취소에 따른 재처분의무에 관하여 살펴볼 필요가 있다.
취소판결의 기속력의 내용 중에 하나로서 재처분의무가 있다. 재처분의무는 신청을 요하는 처
분에 대한 행정청의 거부처분이 판결에 의하여 취소된 경우에 있어서 행정청이 판결의 취지에 따
라 다시 처분할 의무를 부담하는 것을 말한다. 행정소송법 제30조 제2항은 “판결에 의하여 취소
되는 처분이 당사자의 신청을 거부하는 것을 내용으로 하는 경우에는 그 처분을 행한 행정청은
판결의 취지에 따라 다시 이전의 신청에 대한 처분을 하여야 한다”고 규정하고 있다.
행정청의 재처분의무의 내용은 당해 거부처분의 취소사유에 따라 달라진다. 거부처분이 절차
상 위법을 이유로 취소된 경우에는 행정청은 적법한 절차를 거쳐 ‘판결의 취지에 따라’ 다시
처분을 하여야 한다. 그러나 당해 거부처분은 다만 절차상의 위법을 이유로 하여 취소된 것이므
로, 행정청은 적법한 절차에 따라 다시 거부처분을 할 수도 있다.
그러나 거부처분이 실체상 위법을 이유로 취소된 경우에는 판결의 취지가 행정청이 상대방의
신청을 인용하지 않는 것이 위법이라는 것이므로, 행정청은 그 신청을 인용하는 처분을 하여야
한다.
제2차 새만금소송 1심판결에서 공유수면매립면허등 취소신청에 대한 거부처분과 관련하여
취소사유의 존부 및 거분처분의 위법성에 대한 판단에 대한 행정법원의 견해를 종합해보면, 본
사안은 농림부장관의 거부처분이 실체상 위법을 이유로 취소된 경우에 해당된다고 하겠다. 따라
서 농림부장관은 신청인의 신청을 인용하는 처분을 하여야 할 것이다. 판례는 “행정소송법 제30
조 제1항에 의하여 인정되는 취소소송에서 처분 등을 취소하는 확정판결의 기속력은 주로 판결
의 실효성 확보를 위하여 인정되는 효력으로서 판결의 주문뿐만 아니라 그 전제가 되는 처분 등
의 구체적 위법사유에 관한 이유 중의 판단에 대하여도 인정되고, 같은 조 제2항의 규정상 특히
거부처분에 대한 취소판결이 확정된 경우에는 그 처분을 행한 행정청은 판결의 취지에 따라 다
시 처분을 하여야 할 의무를 부담하게 되므로, 취소소송에서 소송의 대상이 된 거부처분을 실체
법상의 위법사유에 기하여 취소하는 판결이 확정된 경우에는 당해 거부처분을 한 행정청은 원칙
적으로 신청을 인용하는 처분을 하여야 하고, 사실심 변론종결 이전의 사유를 내세워 다시 거부
처분을 하는 것은 확정판결의 기속력에 저촉되어 허용되지 아니한다”고 하여 거부처분을 한 행
정청은 신청을 인용하는 처분을 하여야 한다고 한다. 대법원 2001.3.23, 99두5238 판결

한편, 행정소송법은 재처분의무의 실효성을 확보하기 위한 수단으로 간접강제규정을 두고 있
다. 현행 행정소송법상 거부처분에 대한 취소판결 및 부작위위법확인 판결이 확정되면 판결의 기
속력에 의하여 행정청은 당해 판결의 취지에 따르는 처분을 할 의무를 진다(제30조 제2항, 제38
조 제2항). 이러한 의무가 있음에도 행정청이 그 적극적 처분의무(재처분의무)를 이행하지 않는
경우에는 그 판결의 집행력이 문제되는데, 행정소송법은 판결의 실효성을 확보하기 위하여 민사
소송의 경우에 준하여 간접강제제도를 규정하고 있다.
즉, 행정소송법 제34조 제1항은 “행정청이 제30조 제2항의 규정에 의한 처분을 하지 아니하
는 때에는, 제1심 수소법원은 당사자의 신청에 의하여 결정으로써 상당한 기간을 정하고 행정청
이 그 기간 내에 이행하지 아니하는 때에는 그 지연기간에 따라 일정한 배상을 할 것을 명하거
나, 즉시 손해배상을 할 것을 명할 수 있다”고 하여 간접강제를 규정하고 있다.
이러한 간접강제결정에도 불구하고 당해 행정청이 판결의 취지에 따른 처분을 아니하는 경우
에 신청인은 그 결정을 채무명의로 하여 집행문을 부여받아 집행할 수 있다.

Ⅴ. 결 론

새만금 사업의 경우 국가 자신이 스스로 사업시행자가 되었다는 점에서 그 객관성을 상실할 가
능성이 내재되어 있었다고 할 수 있다. 즉, 농림수산부장관은 구 행정권한의위임및위탁에관한규
정(1994.12.23. 대통령령 제14438호로 개정되기 전의 것) 제41조 제9항에 따라 건설부장관의 권
한을 위임받아 1991.10.17. 구 공유수면매립법(1997.4.10. 법률 제5337호로 개정되기 전의 것)
제4조, 제29조의 규정에 의하여 피면허인을 농림수산부(대표자 : 농림수산부장관)로 하여 농림수
산부장관에게 공유수면매립면허처분을 하였다. 한편, 농림수산부장관은 사업시행자의 지위에서
1991.11.13. 구 농촌근대화촉진법에 의한 사업시행인가권자인 농림수산부장관에게 새만금사업의
시행인가를 신청하였고, 구 농촌근대화촉진법 제96조, 구 공유수면매립법 제9조의2에 의하여 당
초 새만금사업의 기본계획과 같은 내용의 새만금사업 시행인가처분이 있었다.
새만금 사업과 같은 대규모 국책사업을 행함에 있어서 국가 자신이 스스로 사업시행자가 되는
경우에는 사업에 대한 객관적인 심사의 기회를 축소될 수 있고, 그 결정과정이 비민주적일 수 있
다. 이처럼 국가 스스로 자기에게 면허를 주고 이를 근거로 사업시행자가 되어 대규모 국책사업
을 행하는 경우에는 특히 행정법원에 의한 사법적 심사와 통제가 요청된다.
이와 같은 법원에 의한 사법심사에서는 오늘날 하나의 규범적 의미를 부여받기 시작한 지속가
능개발 원칙이 구현되어야 할 것이다. 환경법상의 기본원칙으로서의 지속가능개발의 원칙
(sustainable development principle)은 개발을 함에 있어서 환경을 고려하여 환경적으로 건전
한 개발을 하여야 한다는 원칙을 말하는 것으로서, 환경의 향유 또는 자원이용에 있어서 세대간
의 형평성의 보장, 현 세대에 있어서 개발과 환경의 조화를 내용으로 한다. 이러한 지속가능개발
이념은 모든 환경관련법과 개발관련법들을 지속가능한 발전의 요구에 맞게 조율하는 입법정책적
지침으로 작용할 뿐만 아니라, 새만금사업과 같은 대규모 국책사업과 관련된 분쟁해결을 위한 법
원의 심사에 있어서도 판결의 방향설정 및 지침이 될 수 있을 것이다.

출처/ 환경법률센터

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