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[토론회]새만금 소송 1심 판결의 의미와 향후 소송 진행 방향

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<새만금 소송 토론회>

새만금 갯벌 보전 운동에 있어서의 새만금 소송, 판결의 의의

-새만금 소송 1심 판결의 의미와 향후 소송 진행 방향

김호철(새만금소송 변호인)

Ⅰ. 원고들의 청구취지

1. 피고 농림부장관이 1991. 10. 17.에 한 공유수면매립면허처분, 1991. 11. 13.에 한 새만금
간척종합개발사업 시행인가처분은 각 무효임을 확인한다.
2. 위 1.항과 선택적으로, 피고 농림부장관이 2001. 5. 24.에 원고들에 대하여 한 공유수면매
립면허 등 취소신청 거부처분을 취소한다.

설 명: 1991년에 있었던 공유수면매립면허처분 및 사업시행인가처분에 대한 무효확인과 2001년
에 원고들이 농림부장관에게 위 두 처분을 직권으로 취소하여 줄 것을 신청한 데 대한 농림부장
관의 거부처분의 취소를 ‘선택적’으로 청구한 것임.

Ⅱ. 원고들 일부 승소 판결

원고 신형록이 제기한 선택적 청구는 둘 중 어느 하나의 청구를 받아달라는 취지의 청구이므
로 원고승소판결임. 그러나 나머지 원고들의 청구는 각하 또는 기각됨. 따라서, 전체적으로 일
부 승소판결임

Ⅲ. 승소판결의 효력

취소판결이 확정되면, 농림부장관은 판결의 취지에 따라 다시 원고들의 신청에 대한 처분을 하
여야 함(행정소송법 제30조 제3항). 원고들의 신청은 새만금사업을 취소하라는 것이고, 판결의
취지는 취소사유가 명백히 존재함에도 불구하고 농림부장관이 취소를 거부한 것은 위법하다는 것
이므로 피고 농림부장관은 새만금사업을 취소하여야 할 것임.
만일, 판결확정에도 불구하고 농림부장관이 직권취소를 하지 않으면 제1심법원은 원고들의 신청
에 의하여 상당한 기간을 정하고 그 기간 내에 취소를 하지 않으면 그 지연기간에 따라 일정한
배상을 할 것을 명하거나 즉시 손해배상을 할 것을 명할 수 있음(행정소송법 제34조).

Ⅳ. 향후 소송 진행 방향

1. 기존 원고들이 항소심에서 공유수면매립면허처분 등의 효력집행정지신청을 다시 제기함.

2. 이와 별도로 새만금 사업구역 밖에서 어업권을 가지고 어로행위를 하는 어민들까지 포함
한 새만금지역 어민들이 새로운 원고인단이 되어 농림부장관을 상대로 새만금사업 취소신청을 하
고 그것을 받아들이지 않을 경우 다시 거부처분취소의 소송을 제기함.

3. 아울러 농림부장관을 상대로 새만금사업 방조제공사중지가처분신청도 제기함 (일본
의 이사하야만 간척사업에 대한 공사중지가처분결정 선례)

Ⅴ. 보충설명 – 피고 농림부장관의 거부처분에 대한 취소청구 경위

1. 원고들의 직권취소신청

원고들은 2001. 3. 21. 피고 농림부장관에게 공유수면매립법 제32조와 농어촌정비법 제98조에
근거하여 1991년에 행한 새만금사업 공유수면매립면허와 사업시행인가처분을 취소하여 줄 것을
신청하였음.

2. 피고 농림부장관의 직권취소의 근거

공유수면매립번 제32조 – 해양수산부장관(농림부장관)은 매립공사의 준공인가 전에 다음 각호
의 1에 해당하는 사유가 있는 경우에는 이 법에 의한 면허 또는 인가 등을 취소․변경하거나 매
립공사의 시행구역 안에 있는 공작물 기타 물건의 개축․제거 또는 원상회복 기타 필요한 처분
을 할 수 있다.
1. 허위 기타 부정한 방법으로 매립면허 기타 처분을 받은 경우
2. 매립공사가 매립면허를 받은 자의 귀책사유로 인하여 예정공정에 현저히 미달된 경우
3. 공유수면의 상황 변경 등 예상하지 못한 사정변경으로 인하여 공익상 특히 필요한 경우
4. 기타 법령의 규정에 의하여 토지를 수용 또는 사용할 수 있는 사업을 위하여 필요한 경우
5. 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우
농어촌정비법 제98조 – 농림부장관 또는 해양수산부장관 및 지방자치단체의 장은 이 법에 의
한 정비사업의 시행자가 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 농림부령 또는 해양수산부령이 정하
는 바에 의하여 이 법에 의한 인가․승인․허가 또는 지정을 취소하거나 공사의 중지, 물건의 개
축․변경․이전․제거의 조치를 명하거나 기타 필요한 처분을 할 수 있다.
1. 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우
2. 허위 또는 부정한 방법으로 이 법에 의한 허가․승인 또는 지정을 받은 경우
3. 사정의 변경으로 인하여 정비사업의 계속적인 시행이 불가능하거나 현저히 공익을 해할 우
려가 있다고 인정되는 경우

3. 취소신청사유

(1) 허위 또는 부정한 방법에 의한 면허 등 처분
① ‘사업의 경제성’에 대한 판단에 있어서 사회적비용을 누락시키고 편익을 과다하게 계상하
는 부정한 방법으로 마치 경제적 타당성이 있는 것처럼 허위평가하고, ② ‘농지조성의 필요
성’ 및 ‘매립기본계획에 적합한 매립범위’에 대한 판단에 있어서, 매립기본계획상으로 2011년
까지 전국에서 필요한 신규농지는 33,077ha이고 1988년 당시에는 삽교천 등 10개 지구에서 2003
년까지 30,269ha의 농경지를 조성하는 신규 간척사업을 시행 중에 있었으므로 사실은 2,800ha의
농지만이 추가로 필요하였을 뿐인데도 이를 은폐하고 17,950ha의 신규농지가 필요한 것처럼 허
위추정하고,
③ ‘환경영향평가에서 호소 수질기준의 달성여부’ 등에 대한 판단을 함에 있어서, 내부간척
지에서 발생되는 오염부하량을 참작하지 않고 유역 내 인구 및 축산 폐수 배출량 등을 적게 추정
하여 수질예측을 하고 이미 4등급 수질기준을 초과하는 금강호의 장래 수질에 대한 예측 없이 금
강호 물을 연간 470백만㎥씩 공급받아 희석수로 활용하는 계획을 수립하여 새만금 담수호의 예
상 BOD가 12.1ml가 되어 농업용수로 사용할 수 없는 정도에 이르는데도 그러한 중대한 환경상의
악영향을 누락함으로써 호소수질기준을 달성할 수 없는 상태에서 사업을 추진하게 만든 것 등이
이 경우에 명백하게 속하는 사항들임.

(2) 예상하지 못한 사정변경으로 공익상 특히 필요한 경우의 발생
1) 기준을 초과하는 수질악화 등에 따른 심각한 환경재앙의 초래
① 한국해양연구원의 새만금 해양보전대책을 위한 조사연구 결과
정부 출연 연구기관인 한국해양연구원은 국립수산과학원을 협동연구기관으로 하고 서해수산연
구소 등 6개 연구기관을 공동연구기관으로 하여 2003년 2월부터 2004년 2월까지 새만금 해양환경
보전을 위한 조사연구 용역(2차년도 1단계)을 수행하여 그 연구결과인 “새만금 해양환경보전대
책을 위한 조사연구(2차년도)” 요약보고서를 발간하였음. 또한 해양연구원은 한국해양학회와 공
동으로 2004. 8. 26.에 “새만금 해양환경, 어떻게 변하나?”라는 주제의 심포지엄을 개최하여
조사연구의 결과를 일반에 공표하고 심포지엄 자료를 발간하였음.
위 연구결과는 관련 전문가 184명이 참여하고 있는 ‘새만금 해양환경보전을 위한 조사 ․ 연
구’의 결과로 새만금호수 및 해양환경에 관한 한 가장 최신의 신뢰성 있는 조사연구로 인정받
고 있음.
위 연구조사결과를 요약하면 첫째, 방조제 내부 수질문제로, 순차개발계획에 따라 방조제가 완
성되어 신시 및 가력 배수갑문만을 개방하는 경우 갑문구간을 제외한 전 해역에서 조류가 크게
약화되고 방조제 내측과 외해의 해수순환이 크게 제약되어 수질악화가 예견되고, 신시 배수갑문
만을 개방하는 경우(정부의 순차개발방안임)에는 그 정도가 더욱 심해져서 해양환경의 급격한 변
화가 불가피할 것이므로 4호 방조제 일부인 야미구간과 가력구간을 개방시켜 해수순환을 유지할
수 있는 방안(해수유통방안)이 모색되어야 한다는 것임(위 심포지엄 자료 147쪽, 159-162쪽). 둘
째, 방조제 외해역 해양환경문제에 대하여 새만금 방조제 건설로 인하여 동서방향의 조수는 방조
제로 차단당하여 분리되고, 남북방향의 조수는 고군산열도에 의하여 차단당하여 고군산열도를 기
준으로 남과 북으로 해수순환이 이원화된다는 것임(위 심포지엄 자료 16쪽). 새만금 방조제로 주
변해역에 퇴적물공급이 차단된다면 고군산열도와 변산반도 이남은 침식작용만 진행되어 천혜의
관광자원인 해안사빈(백사장)이 대량 유실되고 자갈과 군데군데 뻘만 덮이는 황량한 환경으로 변
할 것임(위 요약보고서 37쪽). 참고로, 그 변화할 모습은 이미 안면도의 꽂지 해수욕장과 백사
장 해수욕장의 황폐화가 보여주고 있음.

② 이사하야만 간척공사정지결정에서 밝혀진 해양오염피해
■ 일본 사가지방법원의 간척공사중지가처분결정
2004. 8. 26. 일본 사가지방법원은 이사하야 간척사업에 대하여 어민 106명이 제기한 공사중지
가처분 신청에 대하여 “사업중지를 요구하는 본안 소송의 1심판결 선고에 이를 때까지 공사를
속행해서는 안 된다”는 인용결정 이사하야만 간척사업과 관련한 사가법원의 가처분결정의 요지
는 다음과 같습니다.
(1) 아리아케해(海) 김양식 피해와 이사하야만 간척사업 사이의 인과관계의 입증을, 민사보전
절차에서 어업자에게만 부담시키는 것은 불공평하다.
(2) 입증은 법적으로는 경험칙상 고도의 개연성이 있으면 되고, 현 단계에서는 법적 인과관계
의 소명이 있다. 영향평가의 예측범위를 초월하는 지역에 심각한 피해가 미치고 있으므로 사업
전체의 재검토와 수정이 중요하다.
(3) 재검토에는 시간을 필요로 하며 그 사이 사업이 진행된다면 재검토 자체가 더욱 곤란해지
므로 일시적인 현상고정이 중요하다.
을 하고, 이에 대하여 일본정부는 그 결정에 대하여 “공사중지에 의하여 현장보전 및 농업생산
개시가 지연됨으로써 연간 약 45억엔(약 500억원)의 경제손실이 발생한다”며 이의를 신청하였으
나 일본법원은 2005. 1.경 다시 위 이의신청을 각하하는 결정을 하였음.
위 법원은 가처분결정문에서 간척사업으로 인한 아리아케해(有名海)의 조류 변화로 인하여 환경
영향평가의 예측을 초월하는 지역에까지 어업피해가 심각하게 미치고 있음이 인정된다며「완성
된 부분도 포함하여 사업 전체를 재검토하고, 필요에 따른 수정을 실시하는 것이 중요하다. 공사
가 진행되면 재검토 자체가 곤란해진다.」고 결론지었음.

■ 위 결정의 시사점
위 공사중지가처분결정은 조류의 변화로 인하여 환경영향평가의 예측을 초월하는 지역에까지
어업피해가 심각하게 발생하고 있는 사실과 그 결과에 이른 구체적 원인 내지 기작들을 인정하
고 있는데, 그 내용들은 위에서 살펴본 한국해양연구원의 조사연구 결과가 현실화된 것과 일치하
고 있음. 이사하야만 간척사업의 규모는 새만금 간척사업의 규모보다 훨씬 작고 방법도 특이하
지 않음. 즉, 이사하야만 방조제의 길이는 7.5km이고 간척면적은 2,600ha에 불과함. 그리고 방조
제의 설치 위치는 이사하야만 내부로 들어가 만의 일부를 막는 정도로 만 자체가 사라지는 것도
아님. 그런데도 불구하고 그 작은(새만금 간척사업의 규모에 비해) 방조제의 조성으로 인하여 아
리아케해 전체에 해양오염 및 그로 인한 피해가 발생하는 현실을, 새만금 방조제 완성에 따른 해
양환경 피해의 정도는 상상을 초월하는 대규모일 가능성이 크다는 것을 시사하는 것임.

2) 농지조성의 필요성 소멸과 전북 농민의 몰락위험
① “휴경보상제”의 실시와 벼 재배면적의 축소
② 쌀 소비량 감소
③ “대규모 우량농지 조성의 필요성”이라는 논리의 허구성(우량농지로 조성된 대규모 간척농
지조차도 농지로 사용되지 못하고 그 용도가 변경되거나, 아니면 도시민들에게 조각조각 분양되
고 있는 실정으로 김포매립지 사례와 서산간척지 사례가 그러함)
④ 환경친화농업추진 정책과의 부조화(기업농을 지향하는 새만금 간척농지에서는 기업농의 속
성상 유기농 따위 환경친화농업은 불가능하고, 이는 WTO와 FTA의 실질적 대안으로 정부가 적극
추진하는 저농약․저비료 사용을 통한 ‘환경친화농업 중장기실천방안’에도 역행하는 것임)
⑤ 쌀 수입 개방의 현실
⑥ 우량농지에 대한 비합리적 관리현실(농지 전용규모가 한해 30,000ha에 이르는데, 필요 이상
의 과다전용과 진흥지역 안에서 매년 3천ha에 달하는 우량농지가 전용되고 있는 것이 문제인 현
실임)
⑦ 식량자급을 위한 농림부 농지개편 시안(현재의 농지규모는 다소 감소되어도 아무런 문제
가 없으며 식량안보 등을 위한 적정 농지면적의 확보는 농업진흥지역의 우량농지 등의 관리를 통
하여 그 목적을 충분히 달성할 수 있다는 것을 시사하고 있음)
⑧ 자립농민의 몰락 위험(새만금사업으로 조성되는 토지 총 28,300ha(8,560만7,500평)의 평당
조성 단가는 약 70,000원. 농업인구 14,000명 계획이므로 가구 당 농지 면적은 적어도 6ha 즉
18,150평 이상이 되어 조성단가를 기준으로 할 때 농지의 구입가는 무려 12억7,050만원이 됨 결
국 간척농지는 전라북도의 농민들에게 귀속될 가능성은 낮고 막대한 땅값을 내고 채산을 맞출
수 있는 몇몇 영농기업들에게 귀속될 것임. 그런데, 새만금 간척지에서 생산될 쌀의 양은 연간
14만 톤으로 1999년 현재 전라북도 쌀 생산량 816,769톤의 17%가 넘는 양임. 국립농산물품질관리
원 농업통계정보 참조
쌀이 영농기업들에 의해 추가 생산될 경우, 전라북도의 대다수 자립농민들은 상대적으로 경쟁력
을 잃고 판로마저 가로막혀 점점 설자리를 잃고 몰락해 갈 위험이 큰 것임).

3) 새만금 염하구의 경제적, 생태적 가치의 발견과 그 상실의 문제

(3) 법령에 위반한 처분
① 매립구역 및 피해예상구역 안의 공유수면에 관하여 권리를 가진 자들로부터 매립에 관한 동
의를 얻지도 아니하고 이 사건 공유수면매립면허처분을 행하고(서울고등법원 97나41518 판결)
② 환경영향평가를 함에 있어서 주민의견수렴절차를 누락함으로써 환경영향평가서에 주민의견
수렴에 관한 내용의 적시가 없었고(환경영향평가서), 환경영향평가 협의내용을 이행하지 아니한
상태로 이 사건 각 처분을 행한 것
③ 피고 농림부장관은 구공유수면매립법 제17조에 위반하여 보상도 하지 아니하고 착공을 하였
는바, 방조제 내측의 면허 및 허가어업에 대해서만 기초조사를 실시하여 보상대상인 수산제조
업, 종묘채포업 영업권 등은 고려하지 않고 1997년말까지도 총보상금액 4,024억원의 93%인 3,760
억원만 집행하는 등의 위법행위로, 국가배상책임까지 지기도 하였음(위 판결).

(4) 매립공사의 현저한 지연
최초 예정 사업기간은 1991-2001년. 당초 예산은 1991년에는 1조3,000억원 —> 1998년에는 2
조510억원 —> 1999년에는 3조489억원
감사원은 농지조성 시 5조9,530억원, 복합산업단지 조성 시 28조5,529억원이 들 것이라고 지
적. 피고들이 제출한 ‘2003년도 새만금 환경대책 점검 ․ 평가계획(안)’에 따르면 2003년도를
기준으로 계획한 총사업비가 이미 6조4,475억원을 초과하고 있음. 새만금사업은 2003년도에 들어
서 이미 감사원의 사업비 예측을 훨씬 초과하고 있을 정도로 엄청난 비용을 쏟아 붓고 있는 것
임. 새만금사업은 한 마디로 농림부와 사업시행을 대행하는 농업기반공사의 입장에서는 ‘두고두
고 해 먹을 수 있는 사업’인 것이고 국민의 입장에서는 ‘두고두고 눈 덩이처럼 불어나는 세금
을 감당해야 하는 부담’인 것임.

4. 2001. 5. 24. 농림부장관의 거부처분

5. 2001. 8. 새만금사업 무효확인과 선택적으로 거부처분취소의 소송제기

출처/ 환경법률센터

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