(X) 습지 해양 자료

바닷모래채취문제 토론회 – 바다모래의 채취와 환경영향평가

도서(섬) 인근 해역에서의 모래채취 및 환경영향평가와 관련하여서는 골재채취법, 광업법, 공
유수면관리법 및 통합영향평가법 등이 적용된다. 아울러 환경영향평가 대상사업의 범위를 결정하
는 기준으로서 “해안” 및 “해안선”을 해석하기 위하여서는 배타적경제수역법과 영해및접속수역법
을 참조하여야 한다. 골재채취법의 정신에 따라 바다모래를 채취하고 통합영향평가법을 순리대
로 해석한다면 다툼이 있을 수 없다. 법집행 단계에서의 왜곡이 법의 정신을 침해한다.

1. 허 가 주 의

바다모래는 실정법상 골재에 해당한다. 즉, “骨材”라 함은 河川·山林·公有水面 기타 地上·
地下등에 賦存되어 있는 岩石(碎石用에 한한다)·모래 또는 자갈로서 建設工事의 基礎材料로 쓰
이는 것을 말한다(골재채취법 제2조제1항제1호). 여기에서 “채취”라 함은 골재를 캐거나 들어내
는 등 자연상태로부터 분리하여내는 것을 말한다(동법 제2조제1항제1의2호).

1) 지방자치단체장의 허가

바다모래를 채취하기 위하여서는 채취허가를 필요로 한다. 즉, 骨材를 採取하고자 하는 者는
大統領令이 정하는 바에 의하여 관할 시장·군수 또는 구청장(排他的經濟水域法 제2조의 규정에
의한 배타적경제수역에서의 골재채취의 경우에는 건설교통부장관)의 許可를 받아야 한다(골재채
취법 제22조제1항 본문).

다만, 다른 法令에 의하여 시행하는 사업에 따라 附隨的으로 骨材를 採取하는 경우 또는 긴급
을 요하는 災害復舊와 軍事施設, 마을단위의 公益事業 및 이에 준하는 경우로서 大統領令이 정하
는 범위안에서 骨材를 採取하는 경우에는 허가를 요하지 아니한다(골재채취법 제22조제1항 단
서).

2) 광업권과의 조정

바다모래를 採取하고자 하는 區域[공유수면]이 鑛業權設定區域과 중복되는 경우 骨材採取의 許
可를 받고자 하는 者는 鑛業權者 또는 租鑛權者의 同意를 얻어야 한다. 다만, 産業資源部長官이
인정하는 專門調査機關의 調査結果 鑛物採掘이 경제적 가치기준에 미달하거나 鑛物採掘과 骨材採
取가 작업상 서로 지장이 없다고 판명되어 産業資源部長官의 승인을 얻은 경우에는 그러하지 아
니하다(골재채취법 제22조제2항).

2. 모래채취의 한계

1) 採取許可시의 제한

市長·郡守 또는 區廳長은 骨材採取의 許可를 받고자 하는 區域이 다른 法令에 의하여 骨材採
取가 금지된 區域이거나 國土 및 自然의 보전, 文化財 및 國防施設등 國家의 중요한 施設의 보
호, 水質汚染의 방지 기타 公益상 필요에 의하여 大統領令이 정하는 區域에 해당하는 경우에는
許可를 하여서는 아니된다(골재채취법 제22조제3항).

2) 채취허가후의 제한

市長·郡守 또는 區廳長은 自然環境毁損·水質汚染 기타의 災害로 인하여 公衆에게 危害가 발
생할 우려가 있을 때 또는 사정의 변경으로 인하여 骨材採取를 계속하는 경우 현저히 公益을 해
칠 우려가 있을 때에는 骨材採取의 許可를 받은 者에 대하여 骨材採取區域의 변경, 採取의 중
지, 施設物의 移轉 기타 필요한 措置를 명할 수 있다(골재채취법 제30조).

3. 채취유형별 환경영향평가

1) 골재채취의 유형

바다 밑에서의 골재채취에는 두 가지의 유형이 있다. 하나는 광물을 포함하고 있는 바다모래
를 광업법에 의하여 광물로서 채취하는 유형이다[광물로서의 바다모래]. 다른 하나는 바다모래
를 골재채취법에 의하여 골재로서 채취하는 유형이다[골재로서의 바다모래]. 광물로서 바다모래
를 채취하는 경우에는 광업법에 의한 허가와 공유수면관리법에 의한 점·사용허가를 같이 받아
야 한다.

이에 비하여 골재로서 바다모래를 채취할 경우에는 절차가 간소화된다. 골재채취법은 골재수급
의 원활화를 기하기 위하여 골채채취 허가에 여러 가지 인가·허가를 부가적으로 의제한다. 즉,
골재채취법(제22조)에 의하여 骨材採取의 許可를 받은 경우에는 公有水面管理法(第5條)의 規定
에 의한 公有水面의 占·使用許可를 받은 것으로 본다(골재채취법 제23조).

2) 환경영향평가의 대상

바다모래는 이를 광물로서 채취하건 아니면 골재로서 채취하건 간에 통합환경영향평가법상 환
경영향평가를 받아야 한다. 이 때에도 (A)모래를 광물로서 채취하는가 아니면 (B)골재로서 채취
하는가에 따라 영향평가 “대상사업의 범위”가 달라진다.

광업법에 의하여 해안(해안선으로부터 육지쪽으로 1㎞ 이내의 지역과 바다 쪽으로 10㎞ 이내
의 지역을 말한다)에서 광물을 채취하는 경우로서 광업법 제15조의 규정에 의한 광구의 단위구역
당 광물채취 면적이 강원도 및 경상북도의 경우 2만㎡ 이상, 그 밖의 지역의 경우 3만㎡ 이상인
경우(다만, 태풍·폭풍·해일 등 자연현상으로 인한 긴급대책상 필요하거나 항만 및 어장의 유지
·준설을 위하여 필요한 경우를 제외한다)에는 환경영향평가를 받아야 한다(통합영향평가법시행
령 별표1의「더」(3)).

골재로서 바다모래를 채취할 때에는 통합영향평가법시행령 별표1의 「더」의 (4)가 적용된다.
즉, 골재채취법 제22조의 규정에 의하여 해안에서 골재를 채취하는 경우로서 광업법 제15조의 규
정에 의한 광구의 단위구역당 채취면적이 25만㎡ 이상이거나 채취량이 50만㎥ 이상인 경우에는
환경영향평가를 받아야 한다.

4. 쟁점의 해석

1) 광구단위의 영향평가와 누적적 영향평가

통합영향평가법은 바다모래를 광물로서 채취할 경우에는 광구단위의 (채취)면적을 기준으로 영
향평가 대상사업의 범위를 결정하고 바다모래를 골재로서 채취할 경우에는 광구단위의 (채취)면
적과 채취량을 기준으로 대상사업의 범위를 결정한다(통합영향평가법시행령 별표1의 더(토석·모
래·자갈·광물등의 채취), 참조). 광구의 단위구역은 광업법(제15조)에 의하여 결정된다.

단위 광구들이 밀집되어 있을 경우에는 통합영향평가법의 적용이 형해화된다. 더욱이 “큰 광구
를 작은 단위로 토막내어” 여러 개의 단위구역들을 설정할 경우[토막치기]에는 절차법상 적절한
대응방법이 없다. 통합영향평가법을 형식논리적으로 해석할 경우에는 누적적 영향평가제도가 미
비한 상황에서 특별한 대책이 없다. 그러나 이러한 경우에는 통합영향평가법과 같은 절차법에 의
존하지 말고 바다모래의 채취를 허가하는 실체법(골재채취법 제30조)의 제한규정들에 의존하여
야 할 것이다.

2) 해안선의 정의와 도서의 해안선

환경영향평가와 관련하여 실무에서는 “바다모래 채취구역(단위광구)이 환경영향평가의 대상이
되는가”의 여부를 두고 다툼이 있다. 즉, 현행 통합영향평가법은 “해안”을 “해안선으로부터 육
지 쪽으로 1km 이내의 지역과 바다 쪽으로 10km 이내의 지역”으로 규정하고 있는데 이 때 “해안
선”을 육지의 그것으로 해석하게 되면, 육지로부터 멀리 떨어져 있는 도서지역의 모래 채취가 환
경영향평가의 대상이 되는 않는다는 견해가 있을 수 있다.

골재채취법은 육지와 도서를 포함한 “공유수면” 전반에서의 골재채취에 대하여 적용된다(골재
채취법 제2조:정의 및 제23조:공유수면관리법과의 관계, 참조). 또한 골재채취법은 배타적경제수
역법(제2조)이 적용되는 排他的經濟水域(領海및接續水域法 第2條에 規定된 基線으로부터 그 外
側 200海里의 線까지에 이르는 水域중 大韓民國의 領海를 제외한 水域)에까지 적용된다. 골재채
취법(제22조)은 배타적 경제수역에서의 골재채취의 경우에는 건설교통부장관을 허가청으로 규정
하고 있기 때문이다.

통합영향평가법시행령 별표1「더」에 규정된 “해안선”을 육지의 해안선으로 한정하고 “도
서”의 해안선을 제외시킴은 법 문언의 취지를 오해한 해석이다. 이 규정의 “해안선”은 도서의 그
것을 포함하고 “육지”는 “도서의 땅”을 포함한다. 만약 해안선을 육지의 그것으로 해석한다면,
제주도나 울릉도 해안에서의 광물 또는 골재채취는 환경영향평가의 대상에서 벗어난다는 결과가
빚어진다. 따라서 동법시행령 별표1의「더」(4)에 규정된 “해안”도 도서의 해안을 포함한다.

글 : 전 재 경 (법학박사) 2004.4.8

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