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습지보전을 위한 한일법률워크샵 – 새만금 소송의 진행 경과와 의의

새만금 소송의 진행 경과와 의의
김 호 철(변호사, 공익환경법률센터 소장)

1.새만금간척종합개발사업의 경위
가. 새만금간척종합개발사업의 개요
새만금간척종합개발사업(이하, “새만금사업”이라 함)은 1991년부터 2011년까지(외곽시설 :
1991 ~ 2004년, 내부 개발 : 2004 ~ 2011년) 전라북도 김제시, 군산시, 부안군의 1도 2시 1
군 19읍․면․동을 사업구역으로 하여, 군산시, 김제시, 부안군에 인접한 하구해역 40,100㏊를
막아 28,300㏊의 간척농지와 11,800㏊의 담수호를 조성하려는 사업으로(최초의 계획에서 사업연
도 및 사업구역이 변경되어 2001. 5. 25. 최종 확정된 상태임), 사업의 총괄기획과 매립면허는
농림부에서, 설계․ 공사․ 감리 등의 업무는 농업기반공사에서, 지역개발과 보상업무는 전라북
도에서 담당하고 있음.
나. ‘새만금’이라는 명칭의 유래
‘새만금’은 위도상으로는 북위 35°38′40″~ 35°50′40″동경 126°26′40″~ 126°45′
00″, 행정구역상으로는 전북 군산시와 김제시, 부안군에 속하는 서해바다지역을 말함. ‘새만
금’이란 명칭은 김제․만경 방조제를 더 크게, 더 새롭게 확장한다는 뜻에서 예부터 김제․만
경평야를 ‘금만평야’로 일컬어 왔던 ‘금만’이라는 말을 바꾸어 만경․김제의 준말인 ‘만
금’으로 바꾸고 새롭다는 뜻의 ‘새’를 덧붙여 만든 신조어임(문경민, 새만금 리포트, 중앙M
&B, 제15-21쪽).
다. 새만금사업의 정치적 배경
새만금사업은 1980년대 호남푸대접 소리가 높아지자 이에 민감한 고위 정부정책 입안자들이
‘차기선거도 있고 하니 전북에 뭔가 큰 선물을 주어야겠다’는 뜻에서 전라북도 당국에 ‘무
게 있는 지역개발공약을 제시하라’고 주문했고, 이를 전달받은 전라북도에서는 갑론을박을 벌
이다가 영호남의 현격한 경제발전 및 정치구도에서 호남은 영남에 비하여 땅이 좁고 인구가 적
으므로 이대로 가다가는 영남과의 경쟁에서 우위를 점하기 어려우니 가능한 대로 땅을 넓히면
인구가 증가하게 될 것이고 그 결과 경제발전은 물론이고 정치적으로도 영남과 필적할 수 있다
는 아주 단순한 논리를 바탕으로 옥구와 부안을 연결하는 김제․만경 방조제를 고군산군도까지
확장하자는 안을 내놓음. 이 안에 대하여 정부에서는 경제부처 장관들을 중심으로 재원조달이
어렵고 경제성이 없다는 이유로 사업불가방침이 정해졌고, 1987. 11. 11. 민정당의 노태우 대통
령후보가 발표한 ‘새로운 서해안 시대를 대비한 개발 전략’이라는 선거공약에서도 새만금사업
은 빠지게 됨. 그러자 전북의 여론은 언론이 중심이 되어 거센 반발을 보였고 이에 12월 10일
노태우 후보는 선거를 엿새 남긴 시점에서 호남을 방문하여 기자회견을 통하여 “서해안의 지도
를 바꾸게 될 새만금지구 대단위 방조제 축조사업을 최우선 사업으로 선정, 신명을 걸고 임기
내에 완성하여 전북발전의 새 기원을 이룩하겠다”고 발표했고, 다음날 농림수산부장관은
“1986년부터 사실상 타당성 조사를 실시하고 있는 이 사업을 1989년 상반기에 세부실시계획을
확정하여 본격추진, 1996년 방조제를 완성하겠다”고 발표하여 여당을 노골적으로 지원하고 나
섰음. 결국 새만금사업은 위기에 처한 군사정권이 표를 얻기 위한 선심성 선거공약으로 탄생한
것임.
라. 새만금사업의 추진경과
▷ 1986. 1.경 서남해안 간척사업 장기개발계획 수립(김제, 부안, 옥구 3개 지구를 통합하
는 부안지구 복지농어도 종합개발사업 구상)
▷ 1987. 7.부터 새만금사업 타당성조사 시작
▷ 1987. 12. 11. 새만금사업 추진계획 발표
▷ 1987. 12. 17 새만금사업 타당성 조사완료
▷ 1988. 2. 1. 새만금사업 추진계획 시달(농림수산부 조정27245-142호)
▷ 1988. 2. 22. 농업진흥공사 내에 새만금사업단 설치
▷ 1988. 3. 4. 새만금조사사업소 개소
▷ 1989. 5. 22 새만금사업 기본계획(안) 관계기관 협의
▷ 1989. 6. 22. 환경청장의 근본적 재검토와 재협의 요청
▷ 1989. 8. 22. 환경영향평가서 다시 제출
▷ 1989. 11. 6. 새만금사업 기본계획확정(구 농촌근대화 촉진법 제92조)
▷ 1989. 12. 22. 환경청장의 새만금사업에 대한 재검토 및 재협의 요청
▷ 1990. 3. 14. 환경처장관의 보안사항에 대한 보완자료 제출
▷ 1990. 12. 24. 환경처장관의 사업추진 수락 회신
▷ 1991. 8. 13. 새만금사업 시행계획확정(구 농촌근대화촉진법 제93조)
▷ 1991. 8. 19. 새만금사업 시행계획고시(구 농촌근대화촉진법 제94조)
▷ 1991. 10. 17. 공유수면매립면허처분(구 공유수면매립법 제4조, 제29조, 동 시행령 제34
조)
▷ 1991. 10. 22. 공유수면매립면허처분 고시(구 공유수면매립법 제7조, 동 시행령 제12조
제1항)
▷ 1991. 11. 13 새만금사업 시행인가처분(구 농촌근대화촉진법 제96조, 구 공유수면매립법
제9조의 2)
▷ 1991. 11. 16. 새만금사업 시행인가처분 고시(구 농촌근대화촉진법 제96조)
▷ 1991. 11. 28 제1공구(외곽방조제) 공사착공
▷ 1992. 6. 10. 제2, 3, 4공구(외곽방조제) 공사착공
▷ 1994. 7. 25. 제1, 3호 방조제 사석제 끝막이 공사가 완공
▷ 1998. 12. 새만금 간척농지의 산업용지로의 용도변경 불가방침 발표
▷ 1998. 9. 25. 감사원 새만금사업 추진실태 감사결과 발표(모두 79건의 위법, 부당한 사항
을 지적하면서 시정 및 주의조치를 하고 새만금사업계획을 재검토하도록 권고)
▷ 1998. 12. 30. 제1호 방조제 완공(방조제 33㎞ 중 약 19. 1㎞ 완공)
▷ 1999. 1. 11. 전라북도지사 “새만금 간척사업 재검토”관련 기자간담회
▷ 1999. 4. 국무총리실 산하 수질개선기획단에 새만금사업 민관공동조사단 구성, 조사시작
(환경영향, 경제성, 수질보전대책 등의 3개 분과로 나누어 조사하여 그 결과에 따라 새만금사업
의 계속여부를 결정하기로 함)
▷ 2001. 5. 25. 국무총리의 새만금사업에 대한 정부조치계획 확정, 발표(방조제는 완공하
되 동진수역부터 먼저 개발하고 만경수역은 수질이 목표기준에 적합하다고 평가될 때까지 개발
을 유보한다는 내용)
▷ 2001. 8. 6. 정부 조치계획에 대한 세부실천계획 확정(총사업비 3조 489억원으로 증액
됨)

2. ‘새만금 갯벌 보존운동’의 경과
▷ 1996. 5. 시화호 오염 발생, 새만금 간척사업에 대한 문제제기 본격화
▷ 1998. 7. 영산강 4단계 간척사업 백지화 발표
▷ 1998. 7. 새만금사업 백지화를 위한 시민위원회 발족(운동의 본격화)
▷ 2000. 3. 15. 새만금사업 반대 부안지역 1000인 선언 기자회견
▷ 2000. 3. 26. 새만금 장승제
▷ 2000. 5. 8. 한․일 새만금 공동선언 2000 기자회견
▷ 2000. 7. 12. 역대 골드만 환경상 수상자 새만금 간척 중단촉구 선언
▷ 2000. 8. 새만금 민관공동조사단 연구위원들의 최종보고서 시정요청
▷ 2000. 10. 16. 새만금갯벌 살리기 33일 밤샘농성(조계사)
▷ 2000. 11. 7. 새만금사업 중단촉구 민주노총 성명발표
▷ 2000. 11. 8. 새만금사업 중단촉구 전교조 등 교사들의 성명발표
▷ 2000. 11. 10. 새만금사업 중단촉구 보건의료단체 성명발표
▷ 2000. 11. 14. 범종교인 2000명, 새만금 생명평화선언
▷ 2000. 12. 국회 새만금사업 예산 책정 저지활동
▷ 2001. 3. 새만금갯벌 생명평화연대 발족, 단식농성 돌입. 대통령직속 지속가능발전위원회
새만금사업 결정 유보 건의. 정부 최종결정을 5월로 연기. 공동조사단의 제1차 새만금사업 평가
회의 진행
▷ 2001. 5. 7. 제1차 새만금사업 공개토론회 진행
▷ 2001. 5. 10. 제2차 새만금사업 공개토론회 진행
▷ 2001. 5. 11. 제3차 새만금사업 공개토론회 진행
▷ 2001. 5. 13-19. 새만금 바닷길 걷기
▷ 2001. 5. 14. 공동조사단의 제2차 새만금사업 평가회의 진행 – 평가회의 활동 종료
▷ 2001. 5. 16. 새만금사업 중단을 바라는 문인들의 기자회견
▷ 2001. 5. 17. 새만금사업 강행반대 시민사회단체연대회의 기자회견
▷ 2001. 5. 18. 해양학회, 해양학자 설문조사결과 발표
▷ 2001. 5. 22. 국제환경단체들의 대통령에 대한 항의서한 공개. 민주노총, 서울지하철노동
조합, 환경운동연합 새만금살리기 대국민 홍보전 돌입
▷ 2001. 5. 23. 절두산 성지 절벽 농성
▷ 2001. 5. 24. 새만금 생명을 살리기 위한 三步一拜 기도수행
▷ 2001. 5. 24. 한국 갤럽& MBC 공동 새만금 간척사업에 관한 국민 여론조사(83%가 새만금
간척사업 지금 강행하는 것에 반대)
▷ 2001. 5. 25. 새만금 시국선언(별첨자료1)
▷ 2001. 5. 27. 새만금사업 강행 무효 미래세대 33인 선언 <새만금 타임캡슐>
▷ 2001. 5. 28. [새만금평가회의] 결과문서 변조 등 강행 발표과정의 파행에 관한 기자회
견, 새만금사업 강행 무효 차량시위
▷ 2001. 7. 4. 새만금 생명학회 발족(새만금사업을 저지하고 간척중단에 따른 객관적인 대안
을 전문적으로 연구하고자 불교와 가톨릭이 협력해 환경, 문학, 수질, 인문학계 교수와 새만금
간척 저지 운동에 참여했던 전문가 등 100여 명이 대거 참여하여 구성한 학회. 설립취지는 별첨
자료2 참조)

3. ‘새만금 소송’이란 무엇인가
‘새만금 소송’은 남한에서 한강하구를 제외하고 유일하게 남아있는 대형 하구습지인 새만금지
역의 갯벌과 생태계를 보존하고자 열망하는 시민사회운동의 일환으로 추진되는, 새만금사업을
중지시키려는 모든 쟁송을 일컫는 것임.

4. 새만금 소송의 구체적 진행경과
가. 미래세대 소송으로 일컬어진 제1차 행정소송
(1) 원고들 : 새만금사업 시행 당시 태어났거나 아직 태어나지 아니한 18세 미만의 미성년자
들로서, 37명은 새만금사업구역인 군산시, 김제시, 부안군 등에 거주하고 있고, 나머지는 전국
에 걸쳐 거주하고 있음.
(2) 피고 : 농림부장관
(3) 청구의 대상 및 취지 : 농림부장관이 1991. 10. 17.에 한 공유수면매립면허처분과 1991.
11. 13.에 한 새만금간척종합개발사업 시행인가처분을 각 취소한다.
(4) 구체적 쟁점과 1심 법원의 판단
(가) 원고적격의 문제
원고들은 새만금갯벌에 대하여 경제적, 생태적, 육체적, 심미적 이해관계를 가지게 되며 헌
법 기타 관련법 및 각종국제협약에 근거하여 법률상 이익을 갖는다고 주장하며, 법률상 이익의
근거로 헌법 제10조, 제35조, 자연환경보전법 제3조, 습지보전법, 환경영향평가법령, 1972년 개
최된 유엔인간환경회의 선언, 1987년 ‘환경과 개발에 관한 세계위원회’에서의 지속가능한 개
발 정의, 1992년 유엔환경개발회의에서의 ‘환경과 개발에 대한 리우선언’, 1997년 현세대의
미래세대에 대한 책임에 관한 ‘유네스코선언’, ‘지구헌장초안’, ‘람사협약’, ‘생물다양
성에관한협약’, 공공신탁이론(公共信託理論)을 들었음 .
이에 대하여 1심 법원은, 행정처분의 상대방이 아닌 제3자도 당해 행정처분의 취소를 구할 법
률상의 이익(당해 처분의 근거 법률 등에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익)이 있고
(대법원 1995. 9. 26. 선고 94누14544 판결 참조), 그 이익이 당해 처분으로 인하여 침해되었거
나 필연적으로 침해될 우려가 있는 경우에(대법원 1998. 4. 24. 선고 97누3286 판결 ; 1998.
10. 20. 선고 97누5503 판결등 참조) 원고적격이 인정되는데, ‘당해 처분의 근거 법률’이란,
당해 처분의 근거가 되는 실체요건법규와 절차요건법규(당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한
일련의 단계적인 관련처분들의 근거법규를 포함한다)는 물론 당해 처분의 근거가 되는 법률의
목적, 각 조문의 전체 취지도 포함하는 개념이다라는 일반론을 명시한 후 각 근거법규별로 원고
의 주장을 판단함.
– 구 공유수면매립법 및 구 농촌근대화촉진법에 의하여 보호되는 법률상 이익의 침해 여부 :
위 두 법은 이 사건 시행인가처분의 근거법규에 해당한다. 그러나 위 두 법 전체를 살펴보더라
도 각 법에서 정하는 이해관계인을 제외하고 일반 국민들의 환경상 이익 등을 보호하기 위한 규
정은 찾아볼 수 없고, 두 법의 합리적 해석에 의하더라도 일반 국민들의 환경상 이익 등을 법률
상 이익으로서 보호하고 있다고 볼 수도 없다. 원고들이 구 농촌근대화촉진법 상 이해관계인에
해당한다고 볼 만한 사정도 없을 뿐만 아니라, 원고들은 일반 국민의 입장에서 미래세대로서
이 사건 시행인가처분의 취소를 구하고 있는바, 원고들이 이 사건 공유수면매립면허처분과 시행
인가처분으로 인하여 침해당하였다고 주장하는 환경권 등 각종 권리 및 이익은 위 두 법에 의하
여 법률상 보호되는 이익에 해당하지 아니한다.
– 환경영향평가관련법령에 의하여 보호되는 법률상 이익의 침해 여부 : 이 사건 각 처분 당시
시행되던 구 환경정책기본법 역시 이 사건 각 처분의 근거법규에 해당하고 환경영향평가의 근거
가 되는 구 환경보전법 역시 이 사건 각 처분의 근거법규가 된다. 적어도 환경영향평가대상지
역 안의 주민이 이 사건 각 처분과 관련하여 갖고 있는 환경상의 이익은 단순히 공익보호의 결
과로 국민 일반이 공통적으로 가지게 되는 추상적․평균적․일반적인 이익에 그치지 아니하고
처분의 근거 법률에 의하여 개별적으로도 보호되는 직접적․구체적인 이익이라고 보아야 할 것
이고(대법원 1998. 4. 24. 선고97누3286 판결 ; 1998. 9. 22. 선고, 97누19571 판결 ; 1998.
10. 20. 선고 97누5503 판결 등 참조), 이 사건 각 처분은 새만금사업이라는 행정목적을 달성하
기 위한 일련의 단계적 처분들로서 위와 같은 환경상의 이익은 위 처분 모두에 의하여 침해되거
나 침해될 우려가 있는 것이다. 따라서, 새만금사업의 사업시행지역으로 환경영향평가대상지역
에 거주하는 원고 김정현 등 37명의 경우에는 위 환경영향평가관련법령에 의하여 법률상 보호되
는 이익이 있다고 할 것이고, 또 환경영향평가대상지역에 거주하는 주민이라면 새만금사업으로
인하여 특단의 사정이 없는 한 위와 같이 인정되는 법률상 보호되는 이익이 침해되거나 또는 침
해될 우려, 즉 직접적이고 중대한 환경피해를 입거나 입을 우려가 있다고 볼 수 있으므로, 원
고 김정현 등 37명은 이 사건 각 처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다.
– 자연환경보전법, 습지보전법에 의하여 보호되는 법률상 이익의 침해 여부 : 이 사건 각 처분
의 근거법규 또는 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련처분들의 근거법규에 해당한
다고 할 수 없다.
– 헌법상 환경권에 의하여 보호되는 법률상 이익의 침해 여부 : 원고들이 주장하는 바와 같이
이 사건 각 처분으로 인하여 환경권 등 권리 및 이익이 침해당하고 있다고 하더라도, 환경권이
명문의 법률규정이나 관계 법령의 규정취지 및 조리에 비추어 권리의 주체ㆍ대상ㆍ내용ㆍ행사방
법 등이 구체적으로 정립되어 있다고 볼 수 없어 법률상 보호되는 이익으로 인정될 수 없으므로
(대법원 1995. 5. 23. 자 94마2218 결정 ; 1995. 9. 15. 선고 95다23378 판결 ; 1998. 9. 22.
선고 97누19571 판결 ; 1999. 7. 27. 선고 98다47528 판결 등 참조), 일반 국민들에 해당하는
원고들에게 환경권에 기하여 이 사건 각 처분의 취소를 구할 원고적격이 있다고 볼 수 없다. 헌
법 제10조가 이 사건 각 처분의 근거법규가 될 수 없으므로, 이에 기하여는 이 사건 각 처분과
관련하여 법률상 보호되는 이익이 인정된다고 볼 수 없다.
– 각종 국제협약에 의하여 보호되는 법률상 이익의 침해 여부 : 이 사건 각 처분의 근거법규 또
는 이 사건 각 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련처분들의 근거법규에 해
당한다고 할 수 없다.
– 공공신탁이론에 의하여 원고적격이 인정되는지 여부 : 우리나라의 경우 현행 법제상 공공신탁
이론에 의한 국가의 수탁자로서의 의무를 인정할 만한 실정법적 근거가 없고, 가사 헌법상 환경
권 규정에 의하여 공공신탁이론상의 법리를 도입할 수 있는 여지가 없지 않다고 하더라도, 헌법
상 환경권에 기하여서는 원고적격이 직접 인정된다고 할 수 없으므로, 결국 공공신탁이론으로서
는 일반 국민인 원고들에게 이 사건 각 처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다고 볼 수 없다.
(나) 전치절차 및 제소기간 준수 여부
피고는 제소기간 도과의 본안전 항변을 하였고, 이에 대하여 원고들은 이 사건 각 처분 당시
원고들은 너무 어리거나 태어나기도 전이어서 제소기간을 지키지 못한 데에 정당한 사유가 있다
고 주장하였음.
1심 법원은 먼저, 원고들이 행정심판 등 제소기간을 지키지 못한 데 정당한 사유가 있는지 여부
에 관하여, ① 고시 또는 공고에 의하여 처분을 행한 경우에는 고시가 효력을 발효한 날에 처분
이 있었음을 알았다고 보아야 하는 점(대법원 1995. 8. 22. 선고 94누5694 판결 등 참조), ②
원고들은 이 사건 소 제기 이전에도 얼마든지 그들의 법정대리인을 통하여 이 사건 각 처분을
다툴 수 있었을 뿐만 아니라, 새만금사업의 추진경위 등 여러 사정을 고려할 때 원고들의 법정
대리인들 스스로가 적법한 쟁송기간 내에 이 사건 각 처분을 다툴 수 있었던 것으로 보이는
점, ③ 만일 원고들이 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 행정심판을 청구할 수 없는 정당한
사유가 있는 것으로 보아 이 사건 소의 제기를 허용한다면, 이해관계인이 심판청구기간의 도과
라는 불이익을 면하기 위하여 처분 당시 아직 어리거나 태어나지도 아니한 자식들을 내세워 당
해 처분의 효력을 다툴 수 있도록 하는 이른바 ‘대물림소송’을 허용하는 결과가 되고, 행정심
판청구기간을 둔 행정심판법의 제도적 취지를 몰각시키는 불합리한 결과를 초래하게 되는 점을
들어, 원고들이 이 사건 각 처분 당시 태어나지도 않았다거나 너무 어렸다는 사정은 구 행정심
판법(1995. 12. 6. 법률 제5000호로 개정되기 전의 것) 제18조 제3항의 정당한 사유에 해당하
지 아니한다고 판단한 후, 이 사건 각 처분은 구 행정심판법 제3조 제1항에 의하여 행정심판을
제기할 수 있는 처분에 해당하고, 행정소송법이 시행된 1998. 3. 1. 이전에 행정심판청구기간
이 도과하여 행정소송법 부칙 제2조 제3항에 따라 구 행정소송법(1994. 7. 27. 법률 제4770호
로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제18조가 적용되므로, 구 행정소송법 제18조 제1항에 따라
이 사건 각 처분에 대하여는 행정심판을 제기하지 않고서는 그 취소소송을 제기할 수 없는데,
원고들이 이 사건 각 처분에 대한 행정심판을 제기하였다는 사정은 보이지 아니한다. 나아가 원
고들이 행정심판을 거치지 아니하고 바로 취소소송을 제기할 수 있는지 여부에 관하여 보건대,
구 행정소송법 제18조 제3항은 행정심판을 제기함이 없이 행정소송을 제기할 수 있는 경우를 규
정하고 있지만, 이 사건 각 처분에 관하여 구 행정소송법 제18조 제3항 각 호 소정의 사유가 있
다고 볼 아무런 근거가 없으므로, 원고들로서는 행정심판을 거치지 않는 한 이 사건 각 처분의
취소를 구하는 소를 제기할 수 없다. 뿐만 아니라 행정심판법 부칙 제2조 제2항에 따라 원고들
로서는 이제 행정심판을 제기할 수도 없는 상태에 이르렀다. 원고들의 이 사건 소는 전치절차
를 거치지 아니한 위법이 있을 뿐만 아니라, 가사 전치절차를 거치더라도 적법한 전치절차가
될 수 없어, 어느 모로 보나 원고들의 이 사건 소는 위법하다고 판단하였음.
(5) 1심 재판의 결론
원고 김정현 등 37명을 제외한 나머지 원고들은 원고적격이 없어 부적법하고, 원고 김정현
등 37명은 적법한 전치절차를 거치지 아니하여 부적법하다는 이유로 모두 각하됨.

나. 헌법소원심판청구
(1) 청구인들
새만금갯벌 주변지역에 살고있는 어민․주민들과 전국의 시민종교단체 인사들로 제2차 행정
소송의 원고들과 같음
(2) 피청구인
국무총리, 국무총리 산하 수질개선기획단장과 행정조정실장, 농림부장관
(3) 청구의 대상 및 취지
“2001. 5. 25.에 한 ‘새만금 간척사업에 대한 정부조치계획’의 확정발표와 간척사업의 재
개 등의 행위는 청구인들의 헌법상 환경권과 직업의 자유, 거주이전의 자유 등을 침해한 것이므
로 취소한다”
(4) 청구의 이유 및 근거
첫째, 이 사업은 철저히 정치적 배경에 의해 결정되고 추진되어온 사업이라는 점. 둘째,
이 사업은 경제적 타당성이 없는 예산낭비 사업이라는 점(예상 총공사비가 사업시작 당시 1조
3,000억원이던 것이 2000년에는 2조2,137억원, 2001년 1월에는 3조489억원, 같은해 8월에는 4조
3,596억원으로 늘어났고 향후에도 끝도 없이 늘어날 것임). 셋째, 이 사업은 환경재앙과 생태
계 파괴를 초래하는 사업이라는 점. 넷째, 이 사업은 새만금 갯벌 지역 어민들의 생존을 위협하
는 사업이라는 점. 그렇다면 새만금사업의 강행은 헌법이 보장하는 청구인들의 환경권을 침해하
는 공권력 행사이고, 사업시행지역 주민들의 직업의 자유, 주거 및 거주․이전의 자유를 침해하
는 공권력 행사임

다. 집단소송으로서의 제2차 행정소송
(1) 원고들
원고는 3,540명. 이 중 전라북도에 사는 원고는 부안군 계화도 주민 91(계화리 88명, 창북
리 3명), 기타 부안군 주민 8명, 김제시 주민 8명, 군산시 주민 35명, 익산시 주민 47명, 완주
군 3명, 전주시 주민 53명 도합 245명. 원고들은 다시 새만금사업의 시행지역으로 환경영향평가
대상지역에 거주하면서 수산업법상 또는 관습법상 공유수면에 관한 권리를 가지는 주민들과 일
반 토지소유권, 기타 물권을 가지고 있는 주민들 및 환경영향평가대상지역 밖에 거주하면서 새
만금사업 반대운동을 하고 있는 시민들로 구분됨
(2) 피고
국무총리와 농림부장관.
(3) 소의 대상
국무총리가 2001. 5. 25.에 확정한 새만금간척사업에 대한 정부조치계획(이하 ‘정부조치계
획’이라 함)/ 농림부장관이 2001. 8. 6. 에 확정한 새만금간척사업에 대한 정부조치계획에 대
한 세부실천계획(이하 ‘세부실천계획’이라 함)/ 농림부장관이 1991. 10. 17.에 한 공유수면매
립면허처분(이하 ‘매립면허처분’이라 함)/ 농림부장관이 1991. 11. 13.에 한 새만금간척종합
개발사업 시행인가처분(이하 ‘시행인가처분’이라 함)/ 농림부장관이 2001. 5. 24.에 원고들
에 대하여 한 공유수면매립면허 등 취소신청 거부처분(이하 ‘거부처분’이라 함)
(4) 청구의 취지 – 원문을 인용함
『1. 가. 피고 국무총리가 2001. 5. 25.에 확정한 새만금간척사업에 대한 정부조치계획을
취소한다. 나. 위 가.항과 선택적으로, 피고 농림부장관이 2001. 8. 6. 에 확정한 새만금간척사
업에 대한 정부조치계획에 대한 세부실천계획을 취소한다.
2. 가. 피고 농림부장관이 1991. 10. 17.에 한 공유수면매립면허처분, 1991. 11. 13.에
한 새만금간척종합개발사업 시행인가처분은 각 무효임을 확인한 다. 나. 위 가.항과 선택적으
로, 피고 농림부장관이 2001. 5. 24.에 원고들에 대하여 한 공유수면매립면허 등 취소신청 거부
처분을 취소한다.』

5. 제2차 행정소송의 구체적 쟁점
가. 대상적격 – 정부조치계획 및 세부실천계획이 처분성을 갖는가
정부조치계획은 중지되었던 새만금사업을 그 시행계획의 내용을 변경시켜 다시 시행하도록
명령하는 조치로서 그로 말미암아 매립대상지역에서 어업권을 행사하는 사람들의 권리행사가 다
시 제한 당하게 되는 등 국민의 권리 내지 법률상 이익을 직접 규제하거나 박탈하는 효과를 가
져오는 명령적 계획이므로 행정소송법 제2조 제1항 1호에서 정하는 “처분 등”에 해당함. 세부
실천계획은 정부조치계획을 구체화하는 세부실천계획으로 역시 “처분 등”에 해당함.
참고로, 새만금사업 시행계획의 근거가 되는 농어촌정비법 제14조 제1항은 “농업 또는 수산업
을 주목적으로 하는 매립 또는 간척사업을 시행하는 자는 농지, 초지, 농어촌용수시설, 농어촌
도로, 농어촌마을, 영농편익시설, 농공단지 및 하배수니토처리시설 등 종합적인토지이용계획을
수립하여야 한다”고 규정하고, 제4항은 “국가는 농지확대를 위하여 필요하다고 인정할 때에
는 개간대상지역의 조사․결정 및 고시 등 농지개발과 관련된 조치를 취할 수 있다”고 규정하
고 있는데, 국무총리는 중앙행정기관의 장의 명령이나 처분이 위법 또는 부당하다고 인정할 때
에는 대통령의 승인을 얻어 이를 중지 또는 취소할 수 있는 권한이 있는 중앙행정기관으로서 농
어촌정비법 제14조 제4항에서 정하는 조치의 일환으로 정부조치계획을 확정한 것으로 여겨지
며, 실제적으로 1999년이래 새만금사업계획의 계속추진 여부를 비롯하여 계획의 변경 및 사업시
행을 총괄적으로 결정하는 권한을 행사해 오고 있음.
다만, 정부는 정부조치계획과 세부실천계획을 언론기관을 통하여 외부에 공표만 하였을 뿐 공
람, 공고 내지 고시 등의 절차를 취하지 않고 있으며, 위 계획들은 기존의 계획을 단순히 보완
하는 내용의 내부적 계획에 불과하다는 주장을 하고 있음.
원고들의 변호사들로서는 소 제기 당시에 정보와 시간의 부족으로 인하여 ‘이 두 계획이 과연
최초의 계획을 변경하는 계획으로서 새로운 행정소송의 대상이 된다고 볼 것인지’, ‘위 두 계
획은 과연 명령적 계획의 요건을 지니고 있다고 볼 것인지’ 확신할 수 없는 상황에서 추후 쟁
점을 보완하기로 하고 주관적 선택적 병합청구를 하게 되었음.
나. 원고적격
원고들 중 환경영향평가대상지역에 거주하는 주민들이 원고적격을 갖는다는 판단은 현행 판례
나 선례에 비추어 쉽게 인정될 것으로 여김(대법원 1998. 4. 24. 선고 97누3286 판결; 대법원
1998. 9. 4. 선고 97누19588 판결; 대법원 1998. 9. 22. 선고 97누19571 판결. 참조).
그 밖의 원고들의 경우에 있어서는 헌법상의 환경권을 근거로 원고적격을 주장하면서 대법원판
결(대법원 1995. 9. 15. 선고 95다23378 판결; 대법원 1995. 5. 23. 선고 94마2218; 대법원
1997. 7. 22. 선고 96다56153; 1999. 7. 27 선고98다47528 참조)의 변경의 필요성을 제기하고
있음.
원고들의 논거를 요약해봄. 『우리나라 헌법 제35조 제1항과 환경정책기본법 제6조에서 기본권
으로서의 환경권을 인정하고 있다. 건강하고 쾌적한 환경에서의 생활은 법으로 보호해 주어야
하는 중대한 이익인 것이고, 이러한 이익이 침해되었거나 침해될 우려가 있을 경우 당연히 그
배제를 청구할 수 있어야 할 것이다. 헌법 제35조 제2항은 “환경권의 내용과 행사에 관하여는
법률로 정한다.”라고 규정하고 있는데, 환경정책기본법은 제5조, 제7조 및 개별 환경법 예컨
대, 수질환경보전법, 대기환경보전법, 폐기물관리법, 먹는물관리법 등의 제반 규정을 두고 있
다. 환경권을 실체적 권리로 인정할 수 있는지 여부가 논란이 되는 것은 일본의 경우와 같이 헌
법이나 환경정책기본법 등에 환경권을 명문으로 인정하고 있지 아니한 경우에 타당하지 명문으
로 규정되고 상황에서조차 쉽게 환경권의 실체적 권리성을 배척해서는 안 된다. 환경권의 범위
와 내용은 사회의 발전에 따라 필연적으로 변하는 상대적 개념을 내포하는 것으로써, 판례나 해
석론으로 앞으로 충분히 명료화할 수 있으므로 그 내용이 불명확하다고 하여 실체적 권리로 인
정할 수 없다고 단정할 수는 없는 것이다. 판례나 학설이 헌법이나 법률에 명문규정이 없는 일
조권을 인정하고 있음이 이를 잘 뒷받침하고 있다. 환경침해가 배타적 권리인 물권을 침해하는
경우 물권적 청구권에 기하여 그 배제를 구할 수 있는 것은 두말할 나위가 없을 것이다. 그러
나 환경침해는 물권 자체에 대한 침해도 침해지만 본질적으로 쾌적한 생활을 영위할 수 있는 신
체적 자유나 정신적 자유에 대한 침해를 수반하므로 물권에 대한 침해와는 분명히 다른 양상을
갖고 있다. 대법원의 입장은 물권의 존재를 전제하므로 법적 안정성이 높다는 장점이 있을 수
있으나 물권을 가지고 있지 아니한 자(예컨대 통행인, 방문객, 입원환자, 학생 등)의 보호에는
등한히 하고 있음을 부인할 수 없으며, 대법원이 환경권의 실체적 효력을 부인하는 유력한 근거
로 내세우는 “법령의 규정취지”와 “조리”도 오히려 환경권의 실체적 권리성을 인정해야 하
는 이론적 근거로 제시될 수 있는 것이지 그 반대로 부인하는 논거로 작용할 수는 없다. 우리나
라에 존재하는 30여 개의 환경법규는 한결 같이 깨끗한 물(수질환경보전법), 깨끗한 공기(대기
환경보전법)의 향수와 소음으로부터의 자유(소음․진동규제법), 폐기물로부터의 환경악화 방지
(폐기물관리법) 등 환경이익을 직접적으로 보호하려는 것으로 이들 법률규정의 취지는 분명히
환경권을 보호하고 있는 것입니다. 또한, 깨끗한 물을 마실 권리와 같은 이러한 환경이익은 조
리상으로도 당연히 인정된다. 대법원이 “법령의 규정취지”와 “조리” 등을 제시하면서도 굳
이 환경권을 실체적 권리로 인정하지 아니하는 것은 법 논리적이라기보다는 정치적 논리를 우선
하는 소치로 보여진다. 대법원의 입장과는 달리 일부 하급심 법원의 판결에서는(청주지방법원
1998. 2. 26. 선고 97카합613 ; 서울민사지법 1995. 9. 7. 선고 94카합6253 ; 부산고법 1995.
5. 18. 선고 95카합5 참조) 환경권의 실체적 권리성을 인정하고 있다. 새만금사업지역은 우리나
라에서 일반의 자유로운 접근이 가능한 유일하게 남은 대형 하구생태계로서 그것이 파괴되어 사
라질 경우 새만금사업의 시행지역에 거주하는 원고들은 물론 그렇지 않은 원고들에게도 희귀생
태계의 소멸에 따른 환경피해가 현실화될 것이고 그러한 환경이익의 침해는 법률상 당연히 보호
되어야 하는 이익이다』
한편, 원고들은 2001. 3. 21. 피고 농림부장관에게 공유수면매립법 제32조와 농어촌정비법 제98
조에 근거하여 공유수면매립면허와 사업시행인가처분을 각 취소하여 줄 것을 신청하였으나 거부
를 당함. 거부처분에 대한 취소청구의 원고적격과 관련하여 원고들에게 직권취소 신청권이 있는
가가 문제됨. 이와 관련하여, 원고들 중 환경영향평가대상지역에 거주하는 주민들은 공유수면매
립법(제7조 제2항, 제11조 제1항, 제12조 각 호, 제15조 제2항, 제20조, 제32조), 농어촌정비법
(제14조 제3항, 제10조, 제98조 제1항), 환경영향평가법(제9조)에 의하여 보호되는 법률상 구체
적이익을 갖는데, 구체적으로는 공유수면에 관한 권리, 농업기반정비사업에 참가할 수 있는 권
리, 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 권리 등이
고, 원고들은 위 각 법률들이 보호하는 이익을 면허 등 처분이 행해지기 이전은 물론 새만금사
업이 진행되는 전과정에 걸쳐서 보장받는다고 볼 것임. 그런데 피고 농림부장관의 직권취소처분
은 단순한 감독권의 행사에 그치지 않고 처분의 근거법률(환경영향평가법을 포함함)의 목적을
달성하는 책무를 이행하는 것이자 새만금사업의 시행으로 박탈당할 운명에 처한 원고들의 법률
상 보호이익을 회복시켜 주는 조치를 이행하는 것이므로 원고들은 위 각 규정에서 정하는 면허
등 처분의 취소사유가 있는 경우 피고 농림부장관에게 면허 등 처분의 취소권한을 발동하여 하
자 없이 행사하여 줄 것을 청구할 권리가 있다고 볼 것임. 한편, 그 밖의 원고들도 새만금사업
이 계속 강행될 경우 새만금사업의 규모와 특성으로 인하여 중대한 환경상의 불이익을 받게 될
것이므로 새만금사업에 중대한 이해관계를 갖지 않을 수 없음. 원고들에게는 헌법상의 환경권
과 환경보전의 책무가 있고, 피고 농림부장관의 취소처분은 새만금사업으로 초래될 거대한 환경
재앙을 방지할 수 있는 유일한 법률적 수단으로서 위 원고들이 피고 농림부장관에 대한 면허
등 처분의 취소권한을 행사하여 줄 것을 신청하는 것은 환경권과 환경보전 책무를 실행하는 것
이므로 위 원고들에게도 피고 농림부장관에 대한 취소권 행사의 신청권이 있다고 할 것임.
다. 정부조치계획 및 세부실천계획의 취소사유
판례 상 확립된 형량명령(대법원 1996. 11. 29. 선고 96 누 8567 판결, 1997. 9. 26. 선고 96
누 10096 판결, 1998. 4. 24. 선고 97 누 1501 판결 등)을 제대로 이행하지 않고 계획을 확정
함. 이는 계획재량권을 일탈, 남용한 위법한 행위임. 구체적으로, 정당한 이익형량을 위한 민․
관공동조사단의 파행운영(조사단 구성의 불균형, 3대 분야 조사결과의 분야간 연계성을 확인하
고 사업의 타당성을 종합적으로 평가하기 위한 토론과 검증의 기회 무산), 민․관공동조사단 조
사결과가 일부 중대하게 부실한 점과 그 결과에 대한 정부의 독단적 평가, 민․관공동조사단의
조사결과를 면밀히 분석한 대통령 직속 지속가능발전위원회의 새만금사업 추진유보 건의의 무
시, 환경부(목표수질 달성 불가의견)와 해양수산부(갯벌 및 해양생태계 보전의견)의 새만금사
업 추진 불가의견의 무시 등임.
새만금사업과 관련한 제반 이익에 대한 신중하고도 정당한 형량은 사업취소 여부를 판단하기 위
한 가장 핵심적인 과제로 향후 소송에 있어서 원고들의 가장 중점적인 주장, 입증의 대상이 될
것인데, 환경영향분야, 수질분야, 경제성분야, 인문사회분야로 나누어 새만금사업과 관련된 제
반이익과 비용을 가능한 모두 제시함으로써 정부의 이익형량이 매우 잘못되었음을 밝히고 재판
부로 하여금 새만금사업을 중단하라는 결정을 내리도록 설득할 계획임.

라. 공유수면매립면허처분 및 시행인가처분의 무효사유
(1) 허위 또는 부정한 방법에 의한 처분
– 환경영향평가서의 허위작성 : 수질에 관한 중대한 환경상의 악영향을 누락한 것이 감사
원 감사결과로 드러난 것이 대표적 사례(새만금지구 간척사업 추진실태에 관한 감사원의 1998.
9. 25. 자 감사결과 처분요구서 28-30면).
– 부실한 경제성 분석 : 관광 및 항만시설 투자비용은 누락한 채 관광편익 및 항만편익만
계상한 사실, 수질오염 등으로 시행이 불투명한 담수어 양식편익, 도시용지 잔존가치를 이중으
로 계상한 사실, 어업보상비를 과소계상하고 농촌도시 건설비 중 상하수도 등 도시기반시설 조
성비 등을 누락시켜 결국 9.94%에 불과한 내부수익률을 정부투자사업에 있어 경제적 타당성의
기준인 13%를 초과한 13.5%인 것처럼 산정하여 경제적 타당성이 있는 것처럼 허위 분석한 사실
등이 감사원 감사결과로 드러남.
(2) 법령에 위반하는 사업목적의 은닉의혹
감사원의 감사결과 『사업시행자인 농어촌진흥공사(농업기반공사)는 복합산업단지로 개발한
다는 홍보자료를 제작․배포하고, 농림부는 복합산업단지를 조성하기 위한 사업시행계획을 승인
하였다』는 사실이 드러났는데, 이는 피고 농림부장관이 처음부터 간척토지를 영농 이외에 다
른 용도에 제공할 의도를 은닉하고 사업을 시행하였다는 사실을 추정하게 하는 사실임.
(3) 보상 없는 사업시행
구 공유수면매립법은 공유수면에 관하여 권리를 가진 자의 동의를 받거나 그들에게 보상을
한 후가 아니면 실시계획의 인가를 신청할 수 없다고 규정하였음. 원고들 중 내초도 거주 주민
들은 과거 군장공업단지 조성 시 보상을 하였다는 이유로 아예 처음부터 새만금사업의 보상대상
에서 제외 당하였고 앞으로도 이들에 대하여 보상은 이루어지지 않을 것임.

마. 거부처분의 취소사유
현재 새만금사업은 공유수면매립법 제32조 각 호가 정하는 여러 가지 직권취소사유 즉, 매립
공사의 현저한 지연(2호), 수질, 경제성, 습지보호에 관한 국제협약 등의 분야에서 예상하지 못
한 사정변경의 발생(3호), 매립목적의 무단변경의 우려(5호) 등의 사유가 존재하고, 만일 사업
이 계속될 경우 원고들의 생존권과 환경 및 사회문화적 조건에 엄청난 재앙이 초래될 것이 분명
함. 그럼에도 불구하고 피고 농림부장관이 새만금사업은 직권취소의 대상이 아니라고 하는 것
은 재량권을 일탈, 남용함으로써 원고들의 법률상이익에 중대한 침해를 가져오는 위법한 행위
가 아닐 수 없음.
바. 향후의 과제 및 기타 소송절차상의 쟁점
이익형량의 하자와 관련한 주장과 입증을 어떤 범위로 어떻게 할 것인지가 향후 가장 중요한
과제임. 기타, 헌법소원과 제2차 행정소송의 당사자가 동일한 데서 오는 모순의 해결문제, 다
수 원고들에 대한 소송요건의 조사와 입증이 현실적으로 매우 어려운 형편에서 원고들을 유형화
하여 대표그룹만 남기고 나머지는 취하하는 것이 재판의 원활한 진행을 위하여 바람직하지 않을
까 하는 문제, 거부처분 취소의 소는 원고의 수만큼 청구가 병합된 것이므로 이 경우 인지대는
어떻게 산정하고 충당할 것인가 하는 등의 절차적 문제가 남아 있음.

6. 새만금소송의 의의
가. 환경공익을 지키기 위한 대규모 집단소송
나. 생태환경을 지키기 위한 소송
다. 미래세대와 자연에 대한 백서

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