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습지보전을 위한 한일법률워크샵 – 야생생물 보호를 촉구하는 결의

야생생물 보호를 촉구하는 결의
오오키 가즈토시

생명의 혹성 지구는 30몇억년의 세월을 거쳐 실로 1300만종 이상이라 불리는 생물을 키워왔다.
그런데도 近年 다른 생물을 돌보지 않는 인류의 여러 활동은 이 유구한 시간을 걸쳐 진화한 생
물의 다양성을 파괴하고, 이상한 속도로 동식물의 절멸을 야기하고 있다.

본연합회는 1986년 10월 제29회 인권옹호대회에서, 인류는 자연의 일원이고, 그 생존기반인 자
연을 보전하고, 그 혜책을 받을 권리, 자연향유권을 현재와 장래세대가 가질 것을 선언하고, 그
렇게 하기 위한 법제도 확립을 촉구했다. 그러나 의연하게 계속되는 개발우선 정책으로, 일본각
지에서 자연파괴는 심각함이 더해가고, 일본판 레드데이터북에 따르면 서식지 황폐나 파괴로 현
재 대마도야생고양이 등 283종의 척추동물, 895종의 유관속식물이 절멸위기에 빠져있다.

1992년 6월에 제정된 이른바 ‘종보존법’ 제1조는, 야생생물 보호의 중요성을 읊고 있지만, 가
장 중요한 ‘서식지 등 보호구’ 지정이 재량적이어서, 가령 지정되어도 그 구역내에서 행위규제
가 지극히 한정적이기 때문에 개발행위의 효과적인 규제는 기대할 수 없다. 또 ‘조수보호법’의
천연기념물지정은 생물의 다양성 보전이라는 관점을 거의 갖고 있지 않다. 더구나 상기 관련법
은 모두 소관관청이 달라서 통일적인 시책을 실시하기 어려운 상황이고, ‘생물다양성조약’에 근
거해 작년 10월 각의결정된 ‘생물다양성 국가전략’도 이들 현행제도를 전제로 하고 있기 때문
에 그 실효성에는 의문이 있다.

한편 ‘환경기본법’도 환경권이나 자연향유권의 명시규정 ‘환경기본계획’의 타계획에의 우위성
규정과 그 책정수속에의 주민참가규정, 실효성을 담보하기 위한 ‘시민소송조항’ 등을 빠뜨리고
있기 때문에, 국민이 야생생물․자연보호를 위한 시책을 국가와 지방공공단체에게 촉구하거나,
여러 개발행위의 시정을 사법적 구제에 따라 실현하기 위해서는 실제로 지극히 곤란한 상황이
다.

우리는 이 현상태를 개선하기 위해 국가와 지방공공단체에 대해 다음 시책을 촉구한다.

1. ‘종보호법’ 지정종에 대해서는 즉각 각각 필요한 ‘서식지 등 보호구’를 지정하고, 지정지 매
수를 포함한 충분한 보호정책을 실시할 것.
2. ‘생물다양성국가전략’을 소관관청의 틀을 넘어 실효성 있는 것으로 함과 동시에 그에 필요
한 ‘종보호법’, ‘조수보호법’, ‘문화재보호법’ 등 관련법을 정비할 것.

3. 국가는 ‘환경기본계획’, ‘생물다양성국가전략’에 정한 생물다양성 확보와 야생생물 보호에
관한 시책의 첫걸음으로써 전국수준의 종합적이고 과학적인 자연환경조사에 근거한 ‘야생생물보
호관리계획’을 국민참가 아래 책정하고, 지방공공단체는 해당지역 수준의 동일 계획을 주민참
가 하에 책정할 것.

4. 환경기본법에 환경권, 자연향유권 명시규정과 ‘시민소송조항’을 추가하고, 국토이용계획법
을 비롯한 개발에 관한 개별법에도 시민소송조항을 설치할 것.

이상대로 결의한다.

1996년 10월 25일/ 일본변호사연합회

제안이유

1. 생물의 다양성

우리가 현재 알고 있는 한, 지구는 생명을 품는 유일한 혹성이다. 더구나 1300만종이라고도
5000만종이라고도 불리는 실로 다양한 생명으로 넘치고 있다. 이것은 30몇억년이라는 엄청난 시
간을 들인 생물 진화의 결과이다.

우리 인류도 이 다양한 생물이 빚는 풍요로운 생태계 속에서 진화하고, 문화적인 진보를 이뤄왔
다.

이 생물다양성이 가져오는 은혜는 의식주, 연료, 의약품의 원재료라는 직접적인 것일뿐만 아니
라 대기조성의 유지, 집수역․연안의 보존, 토양생산력 유지, 노폐물의 분산․분해․순환 등 간
접적인 것과, 평안이라는 정신적인 것에까지 미치고 있다. 현세대는 물론, 장래세대를 위해서라
도, 생물다양성이 가져올 이익을 훼손하지 않도록, 이를 잘 보전해가지 않으면 안 된다.

이 생물다양성은 유전자․종․생태계의 세레벨에서의 다양성을 말하는 것인데, 이들은 近年 지
구규모로 급속하게 잃어버리고 있다.

2. 생물다양성 쇠퇴의 현상황

근년의 종절멸 속도는 자연상태에 비해 50-100배에 달한다고 추측되고 있고, 또 종의 반수이상
이 여기에 서식하고 있다는 열대림은 1980년대 초두부터 中두에 걸쳐, 매년 약 1000만ha가 벌채
로 잃어버리고, 이 속도가 계속되면 25년 후엔 주로 식물과 조류의 2-25%가 감소하리라 예상되
고 있다.

일본도 아주 최근까지는 주변에 넘치는 존재였던 송사리나 물장군 등의 모습이 사라져 버리고,
가을 7草 중 하나인 등골나물도, 극히 일부의 강안에서밖에 볼 수 없게 되었다. ‘닛뽀니아 닛뽄
(日本)’ 이라는 학명을 가진 따오기도 이전엔 논지대에 다수 서식하고 있었는데, 지금은 나이
든 한마리만 남길 뿐이다. 일본판 레드데이터북에 따르면 대마도바다괭이 등 283종의 척추동
물, 895종의 유관속식물(양치류와 꽃을 피우는 식물)이 절멸, 혹은 절멸 위기에 빠져있다.

이처럼 온갖 생물종을 절멸로 몰아가는 것은 1982년 10월 28일 채택된 ‘모든 생명형태는 고유
한 것이고, 인간에게 가치 있는가 없는가에 상관없이 존중되어야 한다’는 세계자연헌장(유엔총
회결의) 취지에 반할 뿐만아니라, 인류에게도 생물다양성이 가져오는 유형/무형의 은혜를 미래
에 걸쳐 향수할 수 없을 뿐만아니라 생존기반을 잃는 사태조차 초래하지 않을 수 없다.

3. 다양성 상실의 원인 – 법제도의 불비

일본에서 이처럼 생물다양성을 잃어온 최대이유는 다양한 개발행위로 야생동식물의 서식지 등
이 전국적으로 축소․파괴되어온 점이다.

자연보호 중요성을 부르짖고 수십년이 경과해도 여전히 효과적인 대책이 채택되고 있지 않음
은, 일본의 자연보호관련법 소관이 여러개 관청에 나뉘어 있어 종적행정의 폐해를 극복하지 못
하고, 지역지정이나 보호대책에 일관성을 발휘할 수 없기 때문이다.
그런 까닭에 1973년 이른바 ‘워싱턴조약’이 체결되어 절멸위기에 빠진 동식물종의 국제거래가
제한된 단계에서도, 국내에 생물다양성 보전을 위해 미국이 同년에 제정한 Endangered Species
Act(절멸위기에 빠진 종에 대한 법률. 이하 ‘ESA’라 함) 같은 입법이 이뤄지지 않았을 뿐만 아
니라, 생물다양성 보전 시점 아래 개발규제, 자연보호정책은 거의 행해지지 않았다.
그러니까 조수보호와 수렵에 관한 법률(이하 ‘조수보호법’이라 함), 문화재보호법, 삼림법, 자
연공원법에는 생물다양성 보전관점은 빠뜨린 채였고, 자연환경보전법은 생태계보호를 읊고 있
긴 하지만, 지역지정이 특히 뛰어난 자연에 한정되어 있는 한에는 자연공원법 등 선행하는 법률
에 따른 지역지정에 대한 배려부터 충분한 지역지정이 되어있지 않다. 한편 개발법제에는 그 허
가기준에 당연히 그런 시점은 결여되어 있기 때문에 도시부 주변뿐만 아니라 비교적 양호한 자
연환경을 유지해온 농/산촌지역에도 연이어 야생생물의 서식지는 파괴되어 간 것이다.

4. 자연향유권의 제창

이처럼 일본의 자연보호법제 상황으로 보아 본연합회는 1986년 10월 18일 도꾸시마시에서 개최
한 제29회 인권옹호대회에서 ‘사람은 태어나면서부터 평등하게 자연의 혜택을 향유할 권리를 가
진 것이고, 이것은 자연법리에 유래한다. 지금 자연을 적정하게 보호하기 위해 이 권리를 재차
확인한다’ 고, 자연향유권을 제창하고, 그 확립을 위한 법제도 정비를 촉구했다.

이 권리의 제창은 자연에 대한 인류의 자리매김을 명확하게 함과 동시에 일본의 上記와 같은 법
제도 아래서, 각종 개발행위에 따른 환경파괴에 대해 사법구제를 촉구할 때, ‘사법상 권리’, 혹
은 ‘법률에 따라 보호된 이익’을 빠뜨린 등의 이유로, 그때까지 대부분 유효한 대항책을 다루
지 않았던 지역주민, 환경보호단체 등에 대해 그 이론적인 근거를 나타내기 위함이기도 하다.

5. 종보존법, 환경기본법 제정과 그 문제점

이래 10년이 경과하고 지구규모 환경파괴에 대한 인식의 확산을 배경으로 1992년에 지구서미트
가 개최되고, 그 때 생물다양성을 보전할 목적으로 생물다양성에 관한 조약(이하 ‘생물다양성
조약’이라 함)이 체결되었다.
同조약 체결에 전후해 일본에서도 1992년 6월에 멸종 우려가 있는 야생동식물 종보존에 관한 법
(이하 ‘종보존법’이라 함)이, 1993년 11월에는 환경기본법이 제정되었는데, 아래에 지적하는데
로, 이들은 내용적으로 지극히 불충분하고, 생물다양성을 보존하기 위한 유효한 법률로는 되어
있지 않다.

종보존법에 대해서는 애초에 同법은 그 이름대로 야생생물 중 멸종 우려가 있는 종을 대상으로
하고 있음에 불과해, 생물다양성 보전에 대한 효과는 한정적인 것이라는 한계가 있다.

덧붙여 미국의 ESA처럼 보호대상이 되는 ‘국내희귀야생동식물종’ 지정에 대해 국민의 신청권이
나 동법을 실현하기 위한 소송은 몇명(any person, 이 말은 개인뿐만 아니라 그룹을 포함한다
고 정의되어 있다)도, 이것을 제기할 수 있는 이른바 ‘시민소송조항’이 없을 뿐만아니라, 야생
동식물 보호를 위해서는 빠뜨릴 수 없는 서식지 보전에 관한 ‘서식지 등 보호구’ 지정도 재량적
으로(동법5조, 36조1항), 또한 이 서식지 등 보호구내에서의 행위제한도 지극히 한정적인(동법
37조 내지 39조) 것 등, 개발행위의 효과적인 규제는 기대할 수 없는 내용으로 되어 있다.

동법에서 국내 희귀야생동식물종으로 지정된 51종 중, 서식지 등 보호구가 설정되어 있는 것은
아직 미야꼬다나루 등 4종에 불과하고, 나가사끼현 上縣町에서 준비가 진행되고 있는 대마도바
다괭이 서식지 등 보호구에서는 강력한 행위규제가 행해지는 ‘관리지구’내라고 해도, 1인당 년
3ha이내면 삼림벌채 허가는 불필요한 것을 전제로 지권자에 대한 설명이 이뤄지고 있는 것이 현
상태이다.

‘환경기본법’은 일본에 환경보전시책의 기본사항을 정하는 법률이고, 그 내용여하에 따라서는
생물다양성 보전을 포함한 환경전반 보전에 영향을 미치는 점에서, 그 성립에 있어, 당연합회
는 1992년 9월에 ‘환경기본법’ 제정에 대한 요망서를 제출하는 등 세번에 걸쳐 제언했다. 이 요
망서 등의 골자는 ①환경권을 명문으로 인정할 것, ②동법에서 정하는 것이 예정되어 있는 ‘환
경기본계획’에 대해서는 타계획에 대한 우위성에 대한 명문규정을 둠과 동시에 그 작성과정에
서 주민참가를 인정할 것, ③환경영향평가제도의 입법화를 명기할 것, ④정보공개를 시민권리
로 자리매김할 것 등이었다. 그러나 현행법에는 당연합회 의견은 충분히 반영하지 않은 개괄
적, 일반적인 규정뿐으로, 구체성을 빠뜨린 내용으로 되어 있다.

또 동법상 국가가 환경보전을 위한 시책을 실시하기 위한 중핵적 수단인 ‘환경기본계획’에도 생
물다양성 보전에 관해서는 ‘생물다양성조약’에 근거한 국가전략의 책정이외는 추상적인 내용으
로 되어 있다.

한편 1995년 10월에 책정된 ‘생물다양성 국가전략’은 생물다양성 보전을 국가단위로 진행하려
는 것이지만, 생물다양성을 압박해온 요인인 인간생활의 문제점 파악과 그 반성이 빠져, 3에서
논한 것과 같은 기존의 법체계를 유지한 채 국가전략을 실시하려는 점이고, 이것 또한 실효성
에 의문이 있다.

그래서 우리는 생물다양성을 보전하고, 장래에 걸쳐 그것이 가져올 혜택을 확보하기 위해 이번
에 우리가 자연향유권을 가진 것을 확인하고, 그 보장을 위해 소유권을 배경으로 한 인간생활
의 억제를 촉구하는 법제도 정비, 운용이 필요하다고 생각한다.

6. 제언

우리가 자연향유권을 가진 것을 기본으로 하고, 생물다양성을 보전하기 위해 국가와 지방공공단
체에 대해 다음 시책을 촉구한다.

(1)’서식지 등 보호구’ 설정

생물은 서식환경에 따라 진화를 이뤄온 것이고, 야생동식물을 보호하기 위해서는 서식지 보전
이 필요하다. 특히 절멸이 우려되는 생물에 대해서는 긴급하게 그 대책을 세울 필요가 있다.

그런데, 전술한 대로 ‘종보존법’에 따른 서식지 등 보호구’ 설정은 양적으로도, 질적으로도 극
히 불충분하다. 시급히 모든 국내희귀야생동식물종에 대해 서식지 등 보호구를 설정함과 동시
에 그런 행위규제를 더 적정한 것으로 해야 한다. 또 그렇게 하기 위해서는 토지소유권 매수도
포함한 대책이 필요한데, 그 뒷받침으로써 충분한 예산적 수당이 주어져야만 한다.

(2)실효성 있는 야생생물보호시책의 실시

종보존법에 따라 지정된 국내희귀동식물종에 한정하지 않고 생물다양성을 보전하기 위해서는
그 구성요소의 하나인 생태계를 전체로 보전할 필요가 있다.
그러나 기존 법률과 ‘생물다양성국가전략’에 대해서는 각각 전술한 대로 문제점이 있고, 그 실
효성에 의문이 있다.

이들 문제점을 극복하고 생물다양성을 보전하기 위해 실효성 있는 시책을 행함에는, 종보존법
을 미국의 ESA처럼 더 강력한 것으로 함을 물론이지만, ①’자연환경보전법’ 의 적용범위를 확대
할 것, ②’조수보호법’, ‘문화재 보호법’, ‘삼림법’ 과 ‘자연공원법’ 등의 목적에 생물다양성
보전을 더해, 그 시점부터 각 법률에 근거한 구역설정과 허가권한 행사가 되도록 할 것, ③환
경청을 ‘생물다양성 국가전략’의 주무관청인 것을 법률상 명시할 것, ④환경청에 생물다양성보
전을 위한 조사/연구기관을 설치할 것, 그리고 ⑤실효성 있는 환경영향평가 제도를 실시할 것
등이 필요하다.

그러기 위해서는 신법 제정을 포함한 법제도 정비를 해야 한다.

(3)’야생생물보호관리계획’의 책정

생물다양성을 보전하기 위한 법정비와 동시에 그것을 구체적으로 실현하기 위해서는 적어도 아
래의 내용을 가진 ‘야생생물보호관리계획’이 전국과 지방공공단체수준에서 책정될 필요가 있
다.

첫째 절멸이 우려되는 개별종을 보전하려면 그 종에 대해 자연상태에서 서식/번식할 수 있도록
생태학적 시점에서 그 서식/번식지의 환경개선, 정비, 피포식생물의 포획규제와 모이주기사업
등의 대책, 혹은 그 밖의 구체적인 보호/재생의 방향성과 그것을 실현하기 위한 계획을 책정할
필요가 있다.

다음, 개별종 보전과 달리 생태계 그 자체를 보전하기 위해서는 白神, 屋久섬처럼 생물다양성
이 남아있는 자연도 높은 지역, 그 밖의 자연림과 국립공원지역, 혹은 갖가지 형태의 습지 등
과 함께 논이나 마을 산 등 사람손으로 유지/관리되어 온 2차적 자연지역에 대해서도 각각 생태
계의 능력, 규모 등에 따라 생태학적 견지에서 어떤 보전책이 적절한가를 국가레벨의 기본방향
을 계획 속에 명시할 필요가 있다. 지방공공단체는 이 기본적시책에 근거해 지역적 특질을 포함
한 계획을 각 레벨에서 책정하게 될 것이다. 이 경우 행정구획을 넘은 전체적인 생태계보전의
책정이 필요하고, 지방공공단체 레벨에서의 협의가 촉구된다.

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