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습지보전을 위한 한일법률워크샵 – 환경보전과 진정한 풍요실현을 향한 공공사업의 적정화를 촉구하는 결의

환경보전과 진정한 풍요실현을 향한 공공사업의 적정화를 촉구하는 결의

– 오오키 가즈토시

공공사업은 환경보전을 꾀하면서 진정으로 풍요로운 국민생활 실현을 목적으로 하고, 그 책정․
실시수속은 공개와 참가의 원칙아래 행해져야만 한다.
그런데도 거액투자를 계속해온 일본의 공공사업은 전국각지에서 심각한 환경파괴를 일으키고,
필요성과 투자효과에 의문이 있는데도 불구하고, 재고하지 않고 계속되고 있는 사업 등도 다수
존재하고 있다. 공공사업은 지금 그 존재자체를 신랄하게 비판받고 있다.
공공사업을 둘러싼 심각한 문제가 생기고 있는 원인으로써는 대규모 공공사업에 토목건설업자
가 과도하게 의존하고 있는 현상태, 과대한 보조금․재정투융자를 투입하고 있는 행재정의 구
조, 정․관․재의 유착구조 등이 지적되고 있다.
법제도면에서도 공공사업의 결정절차에는 민주성과 투명성의 결여, 과학적인 환경영향평가수속
과 사업평가수속의 불철저, 게다가 시민의 쟁송(爭訟)수속의 결여 등 중대한 결함이 있다. 따라
서 공공사업에 대해서는 환경보전의 우선성을 전제로 하고, 정책결정에서 실시결정에 이르는 각
단계에서, 정보공개에 철저를 꾀함과 동시에 민주성, 투명성, 합리성, 공정을 확보하기 위한 종
합적인 법제도의 정비가 필요하다.
따라서 우리들은 국가와 지방공공단체에 대해, 다음 시책의 실시와 법제도의 창설과 관련법규
의 개정을 촉구하는 것이다.

1. 국가와 都道府縣(政令지정도시를 포함. 이하 동일)은 기존 공공사업을 재고하기 위해 독립․
중립의 ‘공공사업 재평가위원회(가칭)’을 설치하여 시민참가아래 사업의 중지를 포함한 발본적
인 재검토를 실시할 것.

2. 국가와 도도부현은 신규 공공사업의 적정화를 위해 다음 내용을 포함한 ‘공공사업개혁법․조
례(가칭)’ 의 제정과 관련법규 개정에 착수할 것.
(1)공공사업에 관련한 기본계획, 재정계획을 의회의 의결사항으로 할 것.
(2)上記 심의시 의회내에 설치된 전문가로 구성한 ‘공공사업기본계획검토위원회(가칭)’에 따른
과학적인 검토를 받을 것.
(3)행정에 따른 개별 공공사업의 실시결정 수속으로서 시민참가와 쟁송수속을 보장한 계획확정
수속을 정할 것.
(4)上記 계획확정 수속에는 독립․중립의 ‘공공사업평가위원회(가칭)’에 따른 사업의 필요성,
비용대 효과, 재정계획 등에 대한 과학적인 검토를 받을 것.
(5)기본계획이나 개별공공사업은 상기 수속에 근거해 5년마다 재고할 것.
3. ‘환경영향평가법․조례’를 개정하여 시민참가 기회를 확대함과 동시에 독립․중립의 ‘환경영
향평가위원회(가칭)’에 따른 심사제도를 도입할 것.
이상대로 결의한다.

1998년 9월 18일 / 일본변호사연합회

제안이유

들어가기
1. 먼저 공공재의 정비(공공사업)는 국민생활 향상과 산업의 진흥을 위해 필요불가결한 것이
다. 도로나 철도, 공항 등의 정비는 이동의 자유를 확대하고, 국민생활과 산업을 활성화시키
고, 상하수도, 도시공원, 주택 등의 정비는 시민생활에 최저한의 생활환경과 쾌적함을 제공하
고, 하천의 개수 따위도 방재면에서 불가결한 사회인프라의 정비다. 복지국가실현이라는 시점에
서 보면, 공공사업은 소득과 지역간 격차를 시정하는 기능도 가져왔다.
그런데 최근 공공사업은 간척과 매립, 댐건설 등에 따른 자연파괴와 간선도로 건설에 따른 도로
공해를 발생시킴과 동시에 거액의 재정적자 원인이 되어 정․관․재의 유착이라는 엄청난 문제
도 일으키고 있다. 바야흐로 공공사업은 환경보전과 진정한 풍요실현을 향해 그 자체의 발본적
인 검토가 촉구되고 있다.

2. 일본 공공사업의 특징과 문제점
일반적으로 공공사업이란 사회자본형성 속에서 국가 직할사업, 국가 보조금으로 지방공공단체
가 행하는 보조사업, 지방공공단체가 행하는 단독사업, 공단과 특수법인․제3섹터 등이 행하는
사업을 총칭하는 것으로 불리고 있다.
(1)특징
일본 공공사업의 첫 특징은 뭐라해도 투자액이 엄청난 거액이라는 것이다. 투자총액은 현재 국
가, 지자체를 포함해 연간 50조엔(용지대를 포함)이나 달하고 있다.
의료, 복지 등의 사회보장비가 연간 20조엔인 점을 보아도, 공공투자가 엄청나게 거액인 것을
알 수 있다. 하여간, 일본의 공공투자는 경제불황시 경기대책으로써 증대되어온 특징이 있다.
건설투자에 차지하는 공공투자 비율은 거품경제붕괴 후 급격하게 증가했다. 對GDP(국내총생산)
비의 국제비교로 살펴보아도 구미제국의 2~4배에 달해, 일본 공공투자의 거대함은 두드러지고
있다.
제2의 특징은 하수도와 도시공원, 주택 등 생활기반정비에 비해 간선도로와 항만, 공항 등의 산
업기반정비가 중점적으로 진행되어 온 점이다. 그렇기 때문에 고속도로와 간선도로 등의 정비
는 이미 구미제국과 거의 같은 수준에 도달하고 있는데, 하수도나 도시공원, 주택 등의 생활기
반정비는 크게 뒤떨어진 상태이다. 게다가 하수도 보급율은 구미제국에서는 약 90%이상이지만,
일본에서는 겨우 50%를 넘고 있고, 현재 하수도 투자액과 정비체제는 90% 이상의 보급율을 달성
하려면 수십년을 요한다고 한다. 이런 점에서 長年에 걸쳐 거액투자가 행해져옴에도 불구하고,
국민이 풍요를 실감하고 있지 않다.
제3의 특징은 복지와 교육 등의 세출과 달리 공공투자는 재정법에 따라 건설국채 발행이 용인되
어 왔기 때문에 많은 공공사업이 차관에 따라 행해져 온 점이다. 특히 거품경제 붕괴 후 차관
에 따른 공공사업은 증대하고, 건설특채는 1990년에 연간 6조엔 발행했는데, 거품경제 붕괴 후
인 1995년에는 16조엔이나 달하고 있다.
이 점은 지자체에도 마찬가지고, 지방채에 따른 공공사업은 거품경제붕괴 후 지자체 단독으로
행하는 공공사업의 약 40%나 달하고 있다.
(2)문제점
이같은 특징에서 진행되어온 일본의 공공사업은 지금, 갖가지 심각한 문제를 야기하고 있다.
첫째로 지적할 수 밖에 없는 점은 대규모 공공사업에 따른 자연파괴와 공해 발생이다. 일본에서
는 대형프로젝트 우선의 공공사업이 진행되어 왔기 때문에 필연적으로 대규모 자연파괴와 공해
발생 등, 지극히 심각한 환경파괴가 일어났다. 또 長年에 걸쳐 대규모 공공사업이 계속되어왔
기 때문에 공공사업은 점점 지금까지 손닿지 않은 산간부와 해안부에 들어가, 더한 자연파괴를
일으키고 있다. 이런 대규모 공공사업에 따른 환경파괴의 전형이 나가사끼현 이사하야만 등의
간척공사이다. 이사하야만 간척은 짱뚱어 등 저생생물의 보고임과 동시에 철새의 귀중한 도래지
이고, 그렇기 때문에 몇천년동안 주민에게 풍요로운 자연의 혜택을 계속 주어왔다. 이사하야만
간척은 이 귀중한 자연환경을 근저부터 파괴하게 되어, 그 문제성을 신랄하게 국민에게 제기하
게 되었다. 게다가 간척, 매립이나 항만정비 등에 따라 일본의 자연해안은 급속하게 감소해, 최
근 30년간 습지의 약 40%나 잃어버렸다. 이들 외에도 댐, 공항, 도로, 공장용지조성, 농도, 대
규모 임도 등, 공공사업에 따른 환경파괴 예는 전국 곳곳마다 존재하고 있다. 이제 공공사업은
환경보전의 최대위협이 되어 있다.
둘째로 재정적자 문제다. 현재 국가에서 지자체까지 심각한 재정적자에 직면하고 있는데, 그 최
대 원인인 것이 불황대책, 경기대책으로 행해 온 공공투자이다. 건설국채 발행잔고는 이미 170
조엔을 크게 웃돌고, 국가의 차관(장기채무) 총액의 50%나 달하고 있다.
셋째로 공공사업에 따른 방대한 댐의 발생이다. 그 전형이 이번에 중점적으로 조사한 홋까이도
토마고마끼 동부개발이다. 이 개발에는 항만정비나 도로정비, 용지조성 등에 3600억엔 이상의
자금이 투입되면서, 공업용지 5680ha의 중 약 15%밖에 매각이 안되어, 조성된 용지 대부분이 이
용의 전망도 없는채 들판으로 방치되어 있다.
그리고 이런 예는 별로 이용하지 않는 농도공항이나 낚시터로밖에 이용되지 않는 항만설비 등,
전국 곳곳에 존재한다.

3. 공공사업을 둘러싼 여러 문제의 원인
공공사업을 둘러싼 심각한 문제가 생기는 원인으로서는, 개발우선정책 아래 다수의 토목건설업
자가 대형프로젝트를 비롯한 공공사업에 과도하게 의존하고 있는 현상, 과대한 보조금과 재정투
융자가 투입되고 있는 행정/재정구조, 게다가 정․관․재의 유착구조 등이 지적되어, 지금 그
개혁이 진행되려하고 있다.
동시에 공공사업의 책정․실시과정을 법제도면에서 보면, 공공사업의 목적․요건이 불명확하
고, 또 그 수속에는 민주성, 투명성 결여, 과학적인 환경영향평가 수속과 사업평가 수속의 불철
저, 나아가 시민의 쟁송수속의 결여 등 중대한 결함이 있다.
(1)민주성, 투명성의 결여
무엇보다도 공공사업의 결정과정에 민주성, 투명성의 결여는 중대하다. 많은 공공사업이 전국종
합개발계획이나 각분야 장기정비계획 등에 근거해 행해지고 있는데, 이런 기본계획은 행정내부
의 판단만으로 결정되어 기본계획 중에서 어느 것을 우선하는가에 대해서도 의회의 의결수속조
차 필요로 하지 않는다. 더욱이 시민에게는 어떤 참가수속도 보장되지 않고, 기본계획의 내용이
나 재정계획, 환경 영향에 관련한 정보공개도 되고 있지 않다. 이 점은 개별사업계획의 실시결
정수속에도 마찬가지이고, 주민의견을 반영시키는 수속은 존재하지 않고, 개별사업 내용 등의
정보공개는 불충분하다.
또한 매년 공공사업에 다액의 세금이 투입되고 있는데도 불구하고, 예산심의 대상이 되는 예산
서에는 개개의 공공사업에 어느 만큼의 예산이 배분되었는가, 하는 구체적인 금액은 기재되어
있지 않고, 재정면에서도 개별 공공사업의 타당성 심의는 하기어려운 형태로 되어 있다.
이런 공공사업에 걸리는 결정수속의 민주성, 투명성의 결여는 국민주권, 재정민주주의 원칙에
서 볼 때 지극히 중대한 문제이다.
(2)사업의 과학적인 평가시스템의 불철저
개별공공사업의 실시결정에도 합리성을 확보하기 위해 사업의 필요성, 비용 대 효과, 재정계
획, 기술적 가능성 등을 과학적으로 조사, 예측, 평가하는 것이 불가결하다. 그런데 현상은 이
런 항목에 관해서 충분한 과학적인 조사, 예측, 평가가 행해지지 않고, 오히려 지역활성화 등
을 명목으로, 용이하게 사업결정이 행해져 온 것이 사실이다.
(3)환경보전시스템의 불철저
환경보전에 관해서도 환경기본법 제정에 이어 1997년 국가에서는 환경영향평가법이 제정되고,
각지방공공단체도 환경영향평가조례가 순차 제정되어오고 있다. 이미 아는 바와 같이 과거 각의
결정이나 요강에 따른 환경영향평가에도 주민참가수속은 극히 불충분하다. 이번 환경영향평가법
(조례)에는 대상행위의 확대, 스코핑수속의 도입, 평가효과의 인허가 반영 등 개선이 꾀해지고
있는 등, 정책이나 기본계획을 대상으로 한 환경영향평가수속은 연기되고, 주민참가수속도 불충
분한 채이다. 또 전문가 등의 독립․중립의 제3자기관에 따른 환경면의 심사수속도 미확정이다.
(4)시민쟁송수속의 결여
게다가 본래는 행정의 최종체크기관이어야할 사법도 개발/사업법에 환경배려규정의 불비나 행정
에 따르는 사법소소극주의로, 공공사업에 대한 충분한 체크기능도 다하지 못했다.
이런 흐름속에서 공공사업은 지금 국민의 기대와는 뚝 떨어진 존재가 계속되고 있다.
21세기를 향해 공공사업의 행방을 발본적으로 검토하는데는 환경보전의 철저, 참으로 풍요로운
국민생활의 실현은 물론 국민주권의 요청에도 중대한 과제가 되어 있다.

4. 공공사업 적정화를 향해
1992년 6월에 개최된 ‘환경과 개발에 관한 유엔회의’는 ‘인류는 자연과 조화를 이루면서 건강하
고 생산적인 생활을 영위할 권리를 가진다’고, 개발과 환경의 관계에는 ‘환경보호는 개발과정
의 불가분의 일부를 이루고, 거기서 분리해서는 생각할 수 없다’고, 그러니까 환경보전 없이는
영속가능한 발전은 불가능하다는 것, 또 환경보전을 위해서는 ‘각각의 수준으로 관심 있는 모
든 시민이 참가함에 따라 가장 적절하게 다루어진다’는 것을 확인하고(환경과 개발에 관한 리우
선언), 이것을 받아들여 제정한 환경기본법도 같은 원칙을 확인하고 있다.
따라서 공공사업을 포함한 모든 개발사업은 환경보전을 계속 도모하면서, 참으로 국민생활에 풍
요를 가져다줄 것을 목적으로하고, 그 책정/실시수속은 공개와 참가원칙아래 행해져야만 한다.
그리고 그 목적을 실현하기 위해서는 환경보전의 최우선을 전제로 하고, 정책결정에서 실시결정
에 이르는 각단계에도 정보공개에 철저를 꾀함과 동시에 민주성, 투명성, 합리성, 공정을 확보
하기 위한 목적/요건과 수속을 결정한 종합적인 법제도 정비가 필요하다.
당연합회는 1973년 2월에 ‘지역개발 책정에 관해 주민 등의 참가를 확보하는 법률안 요강’을 제
언한 것을 비롯, 그 후도 일관되게 공공사업을 포함한 온갖 개발에 관한 의사결정수속에 정보공
개와 주민참가수속을 보장하는 법제도 정비를 제언해 왔다.
현재 건설성과 지자체 등에서도 장기간에 걸쳐 사업이 집행되지 않은 공공사업을 대상으로
한 ‘時 어세스먼트’나 사업평가시스템의 재고 등이 진행되고 있는데, 모두 주민참가, 정보공
개, 독립․중립적인 제3자기관에 따른 과학적인 평가시스템 등이 불충분하여, 공공사업의 행방
을 발본적으로 적정화하게 되어 있지 않다.
그래서 우리는 현재 공공사업의 결여를 극복하고, 적정화하기 위해 국가와 지방공공단체에 아래
와 같은 시책의 실시와 법제도 창설과 관련법규의 개정을 촉구하는 바이다.
(1)국가와 도도부현에 기존 공공사업을 재고하기 위해 독립․중립적인 ‘공공사업 재평가위원회
(가칭)’를 설치하여 시민참가 아래 사업중지를 포함한 발본적인 재검토를 실시할 것.
무엇보다 현재 진행되고 있는 공공사업의 재검토와 재고가 긴급하게 필요하다. 현재 행정에 따
른 ‘時 어세스먼트’ 등의 재고작업이 진행되려하는데, 착수하고 있는 사업을 대상에서 제외하
는 등, 재고 대상이 되는 사업의 범위가 좁고, 주민참가의 제도적인 보장도 불충분하고, 환경보
전에 관한 재고도 불철저하다. 따라서 독립/중립적인 ‘공공사업 재평가위원회(가칭)’를 설치하
여 시민참가아래 필요성, 비용 대 효과, 재정계획, 환경보전 등 모든 측명에서 재평가하고, 사
업 중지를 포함한 재고를 행해야 마땅하다.
(2)국가와 도도부현은 신규 공공사업의 적정화를 위해 다음 내용을 포함한 ‘공공사업개혁법․조
례(가칭)’의 제정과 관련법규에 착수할 것.
①공공사업에 관련한 기본계획, 재정계획을 의회 의결사항으로 할 것.
매년 거액의 공공투자가 실시되고 있는데, 기본계획과 재정계획이 시민대표로 구성된 의회의 의
결사항으로 되어 있지 않는 점은, 국민주권, 재정민주주의 원칙에서 보아도 중대한 문제다. 이
런 기본계획, 재정계획 결정에 있어서도 어떠한 공공사업을 우선할지의 선택도 포함하여 의회
의 적극적인 관여가 필요하다.
②上記 심의에는 의회내 설치된 전문가로 구성한 ‘공공사업 기본계획 검토위원회(가칭)’에 따
른 과학적인 검토를 받기로 한다.
의회가 기본계획, 재정계획을 심의할 경우에는 사업에 따른 환경영향뿐만아니라, 사업의 합리성
을 확보하기 위해 사회적, 경제적 관점의 과학적인 검토가 실시될 필요가 있다. 의회 심의에서
는 시민의견의 반영과 정보공개를 보장함과 동시에 전문위원으로 구성되는 ‘공공사업 기본계획
검토위원회(가칭)’에 따른 과학적인 조사, 예측, 평가에 근거한 검토보고를 받아야 한다.
③행정에 따른 개별 공공사업의 실시결정수속으로, 시민참가와 쟁송수속을 보장한 계획확정 수
속을 정할 것.
현재 개별사업의 실시결정은 행정내부에서 불투명한 채 행해지고, 공개된 시민참가에 따른 계획
확정 수속이 존재하고 있지 않다. 구미제국의 여러 제도도 참고로 하여, 관련정보 공개아래 계
획안 작성단계부터 시민에 대한 청문, 의견제출, 결정이유의 개시 등 결정과정의 투명성과 공정
함을 확보하는 수속을 포함한 계획확정수속을 창설할 필요가 있다.
또 불필요한 공공사업과 환경파괴를 초래하는 사업을 사법심사 대상으로 할 것도 필요하다. 3권
분립 국가기구에도, 사법은 본래 행정에 대한 체크기능이 기대되고 있는데, 실상은 개발/사업법
에 환경배려규정을 갖추지 못한 것과 , 사법소극주의에 따라 원고적격과 소송의 이익 등이 좁
게 해석되어, 그 기능이 대폭 제한되어 있다. 사법에 따른 체크기능을 강화하기 위해 계획확정
수속 중에 시민의 이의신청 등의 쟁송수속을 규정하는 것이 필요하다. 또한 현재 지방자치법에
는 주민감사청구제도와 이에 따르는 주민소송제도가 존재하는데, 국가 제도로써는 이런 제도는
존재하지 않는다. 따라서 앞으로는 공공사업에 관한 재정지출의 적정함을 최종적으로 보장하기
위해 지방자치법 제도와 유사한 이른바 ‘납세자소송’제도의 검토도 필요하다.
④上記 계획확정 수속에는 독립/중립적인 ‘공공사업평가위원회(가칭)’에 따른 사업의 필요성,
비용 대 효과, 재정계획, 기술적 가능성 등에 대한 과학적인 검토를 받기로 한다.
상기 기본계획은 광역적이고도 중장기 개괄적인 계획을 책정하는 것이고, 거기엔 온갖 과학적
인 검토도 개괄적인 것이 되어야만 한다. 따라서 개별 공공사업의 필요성, 비용 대 효과, 재정
계획, 기술적 가능성 등을 더 구체적인 정보, 자료 등에 근거해, 과학적으로 조사, 예측, 평가
해야 마땅하다. 그러기 위한 시스템으로 ‘공공사업평가위원회(가칭)’ 시스템을 구축하고, 그 과
학적인 검토를 받아야 한다. 또한 상기위원회는 현재의 심의회와 달리 선임에도 중립성을 확보
하고, 또 조사, 예측, 평가에 필요한 인원이 확보되도록 해야 한다.
⑤기본계획과 개별공공사업은 상기 수속에 근거해 5년마다 재고하기로 한다.
사회정세는 변화한다. 계획결정이나 실시결정이 이뤄진 후에도 실시되지 않고, 또는 완료되지
않은 사업에 대해서는 5년마다 재고가 필요하다.
(3)’환경영향평가법․조례’를 개정하여 시민참가 기회를 확대함과 동시에 독립/중립적인 ‘환경
영향평가위원회(가칭)’에 따른 심사제도를 도입할 것.
1997년에 제정된 환경영향평가법이나 지자체의 환경영향평가조례에 주민참가 수속에는, 주민은
관련한 환경정보를 사업자에게 제공할 뿐인 약한 위치에 있고, 환경영향조사, 예측, 평가 수법
이나 그 내용 등에 대해 시민의견을 반영시키기 위한 수속은 보장되어 있지 않다. 또 사업자의
환경영향평가 결과를 독립/중립적인 제3자기관이 심사하는 수속도 정해져 있지 않다. 환경보전
을 철저히 하기 위해 이들 사항에 대해 환경영향평가법(조례) 개정이 필요하다.

따라서 우리는 ‘환경보전과 진정한 풍요로움의 실현을 향해 공공사업의 적정화를 촉구하는 결
의’를 제안하는 것이다.

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