(X) 습지 해양 자료

습지보전을 위한 한일법률워크샵 – 갯벌보전 및 관리: 습지보전법의 의의와 한계

I. 서론
우리나라는 세계적으로 갯벌이 국토의 많은 비율을 차지하고 있는 흔치 않은 나라로써, 갯벌의
면적은 2,393㎢에 이르고 있는데, 이는 전 국토의 2.4%에 해당한다. 한국해양연구소?한국해양수
산개발원, “해양환경보전 국가기본전략수립연구”, 1999. 12, 118면,
최근 우리나라의 갯벌은 세계적 관심의 대상이 되고 있다. 그러나 정작 우리나라에서는 이러한
갯벌의 보전 필요성에 대한 이론적 논의나 정책적?실천적 방안들이 미흡하였던 것이 사실이다.
수많은 서?남해안의 갯벌들이 대규모 간척 매립사업으로 개발되면서 계속적으로 발생한 ‘시화호
사건’ ‘새만금호 사건’ ‘화옹호 사건’ 등에서 국민적 공감대가 이루어지지 못하고 있는 것
이 이를 상징적으로 반증하고 있는 것이다.
오늘날 갯벌의 가치를 둘러싼 인식의 변화는 극적이다. 가치가 없던 곳으로만 여겨지던 갯벌이
최근들어서는 오히려 가치를 평가할 수 없을 정도로 가치가 많은 곳으로 인식되고 있는 것이
다. 현재까지 갯벌 생태계와 가치에 대한 완전한 이해는 이루어지 못하고 있는 실정이나 일반적
으로 갯벌은 수산자원의 보고 우리나라의 연근해에서 어획된 수산물 총생산량은 1995년을 기준
으로 약 242만 톤 정도이다. 박태윤?이동근, “연안습지의 보전 및 효율적 이용방안에 관한 연
구”, 한국환경정책?평가연구원, 1997. 12, 5면. 어패류등 상업적으로 어획되는 량의 95% 이상
이 일시적이든 영구적이든 습지와 관련이 있다. Lisa M. Schenck, Wetlands Protection:
Regulators Need to Give Credit to Mitigation Banking, 9 Dick. J. Env. L. Pol. 103, 112
(2000).
, 생물자원의 보고 양적, 질적으로 풍부한 수자원, 식량자원, 목재, 에너지자원, 야생동물자원
등을 보유하고 있다.
, 야생 동?식물의 서식처 습지는 수많은 어패류의 산란장, 철새의 서식지가 되고 있다.
, 오염물질의 정화 미환경보호처(EPA)는 1991년 사우스 캐롤라이나에 소재하는 Congaree
Bottomland Hardwood Swamp 습지지역에 습지의 수질 정화기능을 대체하는 정수처리장을 건설하
기 위하여는 5백만 달러(추가적인 운영비용은 제외)가 소요될 것이라고 추산한바 있다. EPA,
Wetlands Fact Sheet: Economic Benefits of Wetlands (2001)
. 우리나라 갯벌에서 분해되는 유기물 양
은 년간 21만 톤(BOD 22만 톤) 정도로 추산되는바, 우리나라 공장(약 2만 8천 개소)에서 방류되
는 생물학적 산소요구량(BOD) 부하량이 약 3만 6천 톤이라는 점을 고려할 때 그 정화능력은 대
단한 것이다. 고철환, “해양생태계 보전과 갯벌관리”, 해양 21세기, 나남출판, 1998. 10, 465
면. 미국 조지아 대학교 오덤(Odum)교수팀의 연구에 따르면 갯벌 1ha(0.01㎢)는 하루에 생물학
적 산소요구량 21.7㎏을 정화하는 것으로 분석되었는데, 이를 토대로 면적이 208㎢에 달하는 새
만금 갯벌의 하수처리능력을 계산해보면 10만 톤 규모의 하수종말처리장 40개와 맞먹는다. 10
만 톤 규모의 전주 하수종말처리장의 건설비용이 172억인 점을 감안할 때 새만금 갯벌은 하수정
화능력만으로도 7,247억원 상당의 가치가 있는 것이다. 김원, 새 세기의 환경 이야기, 열화당,
2001, 195면.
, 침식의 저감, 지하수 충전, 홍수 및 폭풍피해 저감 연안습지의 경우 홍수로 인한 빗물을 저장
하여 단기간의 홍수량을 조절하여 홍수의 피해를 줄인다. 또한 태풍의 격렬한 에너지를 흡수하
여 태풍의 영향을 감소시키는 역할을 한다. 미네소타 자연자원국(Department of Natural
Resources)은 홍수 저장기능을 갖는 1 에이커 상당의 습지를 대체하기 위하여 평균 300달러가
소요될 것으로 추산한 바 있다. EPA(각주 5).
, 심미적?관광적 기능 습지는 휴양 및 관광, 교육, 연구 등의 기회를 제공하고 있는데, 1991년
사냥, 낚시, 탐조, 사진촬영 등 습지지역에서의 레크리에이션 활동은 미국 국가 경제에 상당히
(5,950만 달러) 이바지 한 것으로 보고되고 있다. EPA(각주 5).
등을 가지고 있으며, 그 경제적 가치는 무궁무진한 것으로 알려지고 있다. 습지의 기능과 가치
에 대한 상세는 박태윤?이동근(각주 2), 3면 이하 참조.
이러한 갯벌의 가치에 대한 재평가는 그 동안 개발의 논리에 밀려 마구잡이식으로 매립이 이루
어지고 오염이 가속되면서 갯벌이 심하게 훼손되었던 터라 우리나라의 경우 갯벌의 주된 훼손
은 매립과 간척에 의해 이루어졌는데, 지난 40여년간 간척으로 약 700㎢가 상실되었으며, 특히
지난 10년간 갯벌의 10% 정도가 사라졌다. 한국해양연구소?한국해양수산개발원(각주 1), 123
면. 지난 10년간 상실된 갯벌 면적은 810㎢ 정도로 전체 갯벌 면적의 33.8%에 이르고 있다. 해
양수산부, “연안통합관리계획”, 2000. 8, 8면.
반가울 수밖에 없다. 갯벌의 가치에 대한 재인식을 토대
로 환경관련 시민단체 및 학계가 갯벌의 매립, 훼손과 관련하여 꾸준히 문제를 제기하고 있는
것도 뒤늦은 감이 없지 않지만 여간 다행한 것이 아니다. 2000. 5. 4. ‘미래세대’인 미성년
자 177명이 원고로서, 환경권, 미래세대의 다양한 동?식물계에 대한 권리, 풍요로운 자연에서
생활할 권리, 자연유산을 향유할 권리 등을 근거로 새만금 간척사업 중단을 요구하는 행정소송
(공유수면매립면허처분취소 등)을 제기하였는바, 법원은 이들의 원고적격을 부인하였다. 서울행
정법원 2001. 7. 25. 선고 2000구12811 판결 참조.

1997년 물새의 서식처로서의 습지를 보전하기 위한 국제조약인 람사르(Ramsar)협약 Ramsar
Convention on Wetlands of International Importance, Especially as Waterfowl Habitat, 11
I.L.M. 963(1972). 동 협약은 1982년 12월 3일 파리의정서 및 1987년 5월 28일 Regina 수정에
의해 부분적으로 개정되었다.
에 회원국으로 가입하고, 1998년에는 습지보전법이 제정됨으로써, 갯벌보전과 관련한 정책은 많
은 변화가 예상된다. 그러나 여전히 우리나라의 갯벌보전정책은 많은 문제점을 가지고 있는 것
이 사실이다. 이러한 문제점들은 갯벌을 개발함으로써 얻어지는 이익과 갯벌을 보전함으로서 얻
어지는 이익을 어떻게 이익형량 하여 어디에 우선할 것인가라는 근본적인 갈등구조에 기인하고
있다. 보전이익이 개발이익보다 많다는 연구결과 갯벌의 수산물 생산, 서식지, 정화, 심미적 기
능 등을 합한 갯벌의 가치는 에이커 당 820만원으로써, 이는 농업적 이용을 통한 미곡의 에이
커 당 생산성인 247만원보다 3.3배 높은 것으로 보고되었다. 한국해양연구소, “갯벌보전과 이
용의 경제성 평가”, 1996.
가 나오고 있는 시점에서 지금부터라도 갯벌의 가치를 인정하고 갯벌을 보전하는 정책을 행동으
로 보일 때이다. 이 글에서는 우리나라의 습지보전법제를 살펴보고 그 문제점 및 개선방안을 모
색해 보기로 한다.

Ⅱ. 습지란?
람사르협약에서는 습지에 대해서 “자연적이거나 인공적이거나 영구적이거나 일시적이거나, 또
는 물이 정체하고 있든 흐르고 있거나, 담수이거나 기수이거나 함수이거나 관계없이 소택지
(marsh), 늪지대(fen), 이탄지역(peatland) 또는 수역(water)을 말하고 이에는 간조시에 수심
이 6미터를 넘지 않는 해역을 포함한다.” 고 정의하고 있다(제1조 제1항, 제2항). 습지보전법
은 ‘습지’를 담수(淡水)?기수(汽水) 또는 염수(鹽水)가 영구적 또는 일시적으로 표면을 덮고
있는 지역이라고 정의하고, 습지를 내륙습지와 연안습지로 구분하고 있다. ‘내륙습지’란 육
지 또는 섬 안에 있는 호(湖) 또는 소(沼)와 하구(河口) 등의 지역을, ‘연안습지’란 만조시
에 수위선과 지면이 인접하는 경계선으로부터 간조시에 수위선과 지면이 접하는 경계선까지의
지역을 의미한다. 이러한 습지보전법상의 개념정의에 따르면 특히 연안습지와 관련하여 해안 조
간대가 연안습지가 되는데, 갯벌 주변부의 염습지와 사구는 제외되게 된다.
이러한 형태의 습지의 범위에 대한 정의에 대해서는 습지 형태의 다양성을 반영하지 못하는 것
으로, 습지는 유동적이며 일정 기간에 걸쳐 변화될 수 있다는 사실 및 그로 인해 습지의 경계
를 명확하게 획정하는 것이 곤란하다는 사실을 간과한 것이라는 비판이 제기될 수 있다.
Philippe Sands, Principles of international environmental law Ⅰ: Frameworks, Standards
and Implementation, Manchester University Press, 1994, 404면.
얼핏보아 습지보전법상의 습지에 대한 정의는 람사르 협약상의 정의와 크게 다르지 않다. 그러
나 동협약이 습지목록에 포함시키기 위하여 당사국이 습지를 지정할 때 물새서식처로서 중요한
경우에는 습지에 인접한 강기슭(riparian) 및 연안지대(costal zones adjacent to the
wetlands), 습지내에 있는 간조시에 수심이 6미터를 넘는 섬 또는 해역이 습지의 경계에 포함
될 수 있다고 규정(제2조 제1항)하고 있는 점을 고려할 때 연안습지에 대한 동법상의 정의는 람
사르 협약상 보호되는 습지보다 협소한 것으로 이해될 수 있다.
우리나라 습지의 대부분은 연안습지이고, 우리나라 습지의 99%는 바다 갯벌이다. 김원(각주
5), 189면.
연안습지 중에는 갯벌이 상당부분을 차지하고 있으며, 연안습지는 전국토의 3%정도(3,073㎢)를
차지하고 있으며, 전체 연안 습지중 갯벌은 80% 이상(2,393㎢)을 차지하고 있다. 한국해양연구
소?한국해양수산개발원(각주 1), 118면, 123면.
서해안에 집중적으로 분포되어 있다. 서해안에는 전체 갯벌 중 약 83%(1,986㎢)가 위치하고 있
으며, 나머지(407㎢)가 남해안에 산재되어 있다. 한국해양연구소?한국해양수산개발원(앞의
글), 118면. 서해안 갯벌은 캐나다의 동부해안, 미국의 동부해안, 북해연안 및 아마존 유역 등
과 함께 세계 5대 갯벌의 하나로 알려지고 있다. 김호철, “독일의 갯벌국립공원법”, 환경문제
연구총서 VIII, 대한변호사협회, 1999. 11, 28면.
우리나라의 중요한 습지로는 낙동강하구, 주남저수지, 경남 우포늪, 강화도, 천수만, 아산만,
한강하구, 철원평야, 금강, 만경강, 동진강 등 습지가 있는데, 국제적으로 중요한 물새 서식처
로 확인되고 있다. 우리나라 갯벌 중 람사르협약 기준을 충족시키는 곳은 낙동강하구, 순천만,
강화도 갯벌 등 17곳에 이른다. 공경자, “우리나라 습지보전법상 연안습지 보전의 문제점에 관
한 연구”, 해사법연구 제12권 제2호, 한국해사법학회, 2000. 12, 192면.

한편 동법은 ‘습지의 훼손’을 배수(排水)?매립 또는 준설(浚渫) 등의 방법으로 습지 원래의
형질을 변경하거나 습지에 시설 또는 구조물을 설치하는 등의 방법으로 습지를 보전 이외의 목
적으로 사용하는 것으로 정의하고 있다(법 제2조).

Ⅲ. 람사르협약
1. 채택 배경
습지의 파괴를 저지하기 위해 1960년대에 국제수금류?습지조사국(IWRB: International
Waterfowl and Wetlands Research Bureau) 주최로 일련의 국제회의 및 실무자회의가 개최되었는
데, 그 협의 결과 1971년 2월 이란의 람사르에서 동?식물의 기본적 서식지이자 생태적?경제적
가치가 높은 습지의 보호를 위해 람사르 협약이 채택되기에 이르렀다. 동협약은 1975년 12월 21
일 발효되었는데, 습지의 기능 및 가치를 존중하여야 한다는 인식을 토대로 그 보전?개선을 목
표로 하고 있으며, 당사국은 인간과 환경의 상호의존성을 인정하고, 수계의 조절자로서 또한 습
지 동식물, 특히 물새의 서식지로서 습지의 기본적인 생태학적 기능을 고려하며, 습지가 경제
적?문화적?과학적 및 여가적으로 고도의 가치를 가진 자원의 일부를 구성하며 그 손실은 회복
될 수 없는 것임을 확신하고, 현재와 미래에 있어서 점진적 침식과 손실을 저지시키고자 하며,
계절에 따라 이동하는 물새는 국경을 넘을 수 있으므로 국제적 자원으로 간주되어야 함을 인정
하고, 습지와 그 동식물의 보전은 장기적 국가정책과 통합적?국제적 조치의 통합을 통해 보장
될 수 있음을 확신한다(동 협약 전문).
습지자원의 보전 및 현명한 이용을 위한 기본 방향을 제시하고 있다.
람사르협약은 1980년대까지는 그 역할이 미미하였는데, 최근들어 생물다양성의 원천으로서 습지
의 중요성이 부각됨에 따라 세계적으로 주요한 협약으로 대두되었다. 1990년대에 들어서면서 가
입국의 수가 급증하였는데, 1990년에는 60개국에 불과했던 것이 현재 131개국으로 증가하였다.
The Ramsar C. Bureau, The Ramsar Convention Wetlands (2002) .
우리나라는 1997년 3월 28일 101번째로 가입국이 되어 습지보호를 위한 국제적 노력과 활동을
전개해가고 있다. 우리나라에는 1997년 7월 28일부터 발효되었다. 환경외교편람, 외교통상부 국
제경제국, 1998, 155면.

2. 내용
람사르협약은 습지의 보호를 위해 의무적인 보호대상 지정과 정책수립, 그리고 그 정책의 실효
성 확보를 의무화하고 있다.
가. 습지목록
당사국은 협약 가입시 자국 영역 내에 1곳 이상의 적절한 습지를 지정하여, 국제적으로 중요한
습지 목록(List of Wetlands of International Importance, Ramsar List라고도 함)에 의무적으
로 등록해야 하며 우리나라는 협약가입시 원시생태계의 보고로 대표적 고층습지인 강원도 양구
군의 대암산 용늪(1.06㎢)을 람사르습지로 지정했고, 1979년 12월에 경상남도 창녕 우포지역이
추가로 지정되었다.
, 이에는 정확한 구획 및 지도상의 경계가 표시되어야 한다(제2조 제1항, 제4항). 그 선정에 있
어서 생태학적, 식물학적, 동물학적, 호소학적(湖沼學的), 수문학적(水文學的) 차원에서 그 습
지의 국제적 중요성을 고려하여야 한다(제2조 제2항). 세계문화유산 및 자연유산의 보호에 관
한 협약 1972 UNESCO Convention on the Protection of the World Cultural and Natural
Heritage 11 I.L.M. 1359 (1972). 동 협약상 세계유산목록(List of World Heritage)으로 지정되
기 위해서 세계유산위원회(World Heritage Commission)의 심사가 있어야 하며, 당사국 또는 관
계 당사국의 동의가 있어야 한다.
과 달리 람사르협약은 국제적으로 중요한 습지를 지정할 때, 당사국이 지정한 장소에 대한 심
사 없이 그대로 인정된다.
또한 당사국은 그 영역 내의 습지를 목록에 추가하거나 이미 목록에 포함된 습지의 구획을 확장
하거나 긴급한 국가 이익으로 인해 이미 목록에 포함된 습지의 구획을 삭제 또는 축소할 권리
를 가지는데, 이 경우 가능한 한 조속히 사무국에 그 변경을 통지해야 하며(제2조 제5항), 물새
의 보전?관리 및 현명한 이용에 대한 국제적 책임을 고려해야 한다(제2조 제6항).

나. 국가계획의 수립?시행
당사국은 습지목록에 포함된 습지를 보호하고 기타 습지에 대해서도 현명한 이용(wise use)을
촉진하기 위하여 국가차원의 계획을 수립하고 이행하여야 한다(제3조 제1항). ‘현명한 이용’
이 무엇을 의미하는지 그 해석을 둘러싸고 완전한 의견일치는 없으나 “생태계의 자연적 특성
을 유지하는 동시에 인류에게 이익을 줄 수 있는 지속가능한 이용” 박태윤?이동근(각주 2), 26
면.
, “현세대의 혜택을 극대화하는 동시에 미래세대의 필요를 충족시키기 위한 잠재력의 극대화
를 위한 지속가능한 이용(sustainable utilization)” 이는 1987년 당사국총회의 권고에 의한
정의이다. 환경외교편람(각주 20), 155 내지 156면.
등으로 이해되고 있다.
또한 당사국은 목록에 기재된 습지가 기술개발, 오염 기타 인위적 간섭의 결과로 그 생태학적
특성이 변하였거나, 변하고 있거나 또는 변하게 될 우려가 있는 경우 가능한 한 조속히 이에 관
한 정보를 입수토록 조치를 취하고 그 정보를 사무국에 통보해야 한다(제3조 제2항).

다. 자연보호구설치
당사국은 습지목록에의 포함여부에 관계없이 국내습지에 자연보호구(nature reserves)를 설치함
으로써 습지 및 물새의 보전을 증진해야 한다(제4조 제1항). 당사국이 긴급한 국가이익을 위해
목록에 포함된 습지의 구획을 삭제 또는 축소하는 경우에는 가능한 한 습지자원의 손실을 보상
하고, 특히 동일지역 또는 다른 지역에 종전 서식지에 상당하는 부분을 보호하기 위해 새로운
자연보호구를 설치해야 한다(제4조 제2항).

라. 정보교환 등
당사국은 특히 습지가 둘 이상의 당사국 영역에 걸쳐 있는 경우 또는 수계가 당사국에 의해 공
유되고 있는 경우, 협약 상 의무의 이행에 관하여 상호협의하는 동시에, 습지 및 그 동식물의
보전에 관한 현재 및 미래의 정책 및 규제를 조정하고 지원하기 위해 노력해야 한다(제5조). 그
밖에도 동협약은 습지 및 그 동식물에 관한 연구?정보교환, 물새 개체군의 증가 노력, 전문인
력 양성 등에 관해 규정하고 있다(제4조 제3항, 제4항, 제5항).

3. 평가
람사르협약은 특정 종보다는 서식지(습지)를 보호하려는 새로운 국제법적 노력을 반영하고 있
다. 그 결과 현재 전 세계적으로 1149개소에 걸친 9천6백만여 ㏊의 습지가 습지목록에 등록되
어 동협약의 보호를 받고 있다. The Ramsar C. Bureau(각주 19).
습지의 기능 및 가치에 대한 재평가가 이루어지면서 동협약의 중요성이 강조되고 있으나 동협약
에는 강제력이 약하다는 일반 협약이 갖는 한계외에도 동협약만이 가지고 있는 문제점이 많이
발견되고 있다.
즉, 협약 가입시 당사국이 습지목록에 등록하는 습지가 당사국의 경계내로 한정하고, 습지등록
시 별도의 심사없이 당사국의 판단에 전적으로 의존하기 때문에 전세계적 차원에서 정작 중요
한 습지가 누락될 가능성이 있으며, 각국의 습지보전을 감시하기 위한 구체적인 기준 및 국가시
행조치에 대한 지침이 마련되어 있지 않아 습지보호를 촉구하는 수준에 그칠 가능성이 많다. 생
태학적 변화가 있을 경우 사무국으로서의 역할을 수행하는 세계자연보전연맹(The
International Union for the Conservation of Nature and Natural Resource: IUCN)에 보고토
록 한 규정도 보고요건을 갖추고 있지 않아 실효성을 약화시키고 있으며, 보고를 할 정도로 생
태계 변화가 알려진 경우에는 이미 손을 쓸 수 없을 정도로 환경파괴가 진행된 경우가 많다는
점에서 보고의무는 뒷북치기의 일환이 될 우려가 있다. 박태윤?이동근(각주 2), 27면.
또한 동협약은 ‘긴급한 국가이익’을 이유로 습지목록에 등록된 습지의 경계를 삭제 또는 축소
할 수 있는바, ‘긴급한 국가이익’이라는 주관적이고 자의적인 판단에 의해 습지목록이 관리
될 소지가 있으며, 삭제, 축소에 따른 대체습지의 조성 등 안전장치를 갖추지 못함으로써, 습지
상실 내지 파괴를 묵인할 가능성이 있게 된다. 분쟁해결절차를 갖추고 있지 아니하며, 재원이
튼튼한 사무국이 결여되어 있다는 점도 협약이 갖는 한계로 지적될 수 있을 것이다. 노명준, 국
제환경법, 박영사, 1997, 165면.
당사국이 습지목록에 등록된 모든 당사국의 습지에 대한 보전의무를 갖는 것인지 아니면 자국
의 습지에 대해서만 의무를 부담하는지가 분명하지 않다는 비판도 제기되고 있다. 신현덕, 국제
환경법론, 도서출판 동화기술, 1998, 541 내지 542면.

당사국에 대하여 법적으로 구속력 있는 보전의무 규정을 제대로 갖추고 있지 아니한 상태에서
는 무엇보다도 당사국의 자발적 보전 노력이 동협약의 성공을 위해 중요한 요소가 된다. 습지목
록에 지정된 습지의 수의 많고 적음은 당사국의 습지 보전 노력을 가늠할 수 있을 것이다. 습지
목록에 등록된 습지가 수십개에 이르고 있는 외국 덴마크의 경우 27곳의 습지를 습지목록에 등
록하고 있다. Veit Koester, The Ramsar Convention on the Conservation of Wetlands, 1989, 6
면.
에 비해 습지가 국토의 많은 비율을 차지하는 우리나라의 경우 아직까지 2개의 습지만을 습지목
록에 등록하고 있다는 것은 우리나라의 습지보전 노력이 미흡하다고 의심할 수 밖에 없는 것이
다. 우리나라의 경우, 대암산 용늪, 창녕 우포늪 등 비교적 소규모의 내륙습지만이 습지목록에
등록되어 있을 뿐 정작 생태적으로 중요한 서?남해안의 대규모 갯벌에 대해서는 등록된 바가 없
어 새만금 간척 사업 등으로 인해 파괴, 상실되고 있는 실정이다.

IⅤ. 현행법체제하에서의 습지의 보전, 관리
습지는 기본적으로 습지보전법이라는 단일법에 의하여 보전, 관리되고 있으나 자연환경보전법,
자연공원법, 환경?교통?재해등에관한영향평가법 등과 직?간접적으로 관련을 갖게 된다. 특히,
습지 중 연안습지는 법적으로 연안을 구성하고, 공유수면에도 속할 수 있기 때문에 복잡한 법률
문제를 야기할 수 있게 된다. 경우에 따라서는 연안관리법 및 공유수면관리법, 공유수면매립법
등이 적용될 수 있는 것이다.

1. 습지보전법
가. 제정배경 및 목적
습지의 효율적 보전?관리에 필요한 사항을 규정하여 습지와 그 생물다양성의 보전을 도모하고,
람사르협약의 취지를 반영함으로써 국제 협력의 증진에 이바지하기 위하여 1998년 습지보전법
이 제정되어 동년 8월 9일부터 시행되어 오고 있다(제1조)

나. 내용
1) 국가?지방자치단체의 책무
국가는 습지를 보전할 책무를 지는데, 환경부장관은 습지조사 및 습지보전기본계획의 수립에 관
한 사항을 총괄하고(제3조 제1항, 제2항), 내륙습지에 관한 습지보호지역?습지주변관리지역 또
는 습지개선지역의 지정 및 보전에 관한 시책을 수립?시행하며, 해양수산부장관은 연안습지에
관한 습지보호지역 등의 지정 및 보전에 관한 시책을 수립?시행한다(동조 제3항). 한편, 특별시
장?광역시장 또는 도지사는(시?도지사) 위 국가 시책의 시행에 협력하여야 한다(동조 제4항).
2) 습지조사
동법은 습지조사의 유형을 3 가지(기초, 정밀, 보완조사)로 구분하고, 그중 기초조사만을 의무
적으로 강제하는 규정을 두고 있다. 즉 환경부장관 또는 해양수산부장관은 5년마다 습지의 생태
계현황 및 오염현황과 습지주변영향지역의 토지이용실태 등 습지의 사회?경제적 현황에 관한 기
초조사를 실시하여야 한다(제4조 제1항). 또한, 환경부장관 또는 해양수산부장관은 습지의 보
전?개선이나 람사르협약의 이행을 위하여 필요하다고 인정되는 경우 당해 습지에 대하여 정밀조
사를 실시할 수 있으며(동조 제2항), 습지상태의 변화가 뚜렷하다고 인정하는 경우 당해 습지
에 대하여 기초조사에 대한 보완조사를 실시할 수 있다(동조 제3항).
환경부장관 또는 해양수산부장관은 습지조사를 실시하기 위하여 필요한 경우 관계공무원 또는
습지조사원으로 하여금 타인의 토지에 출입하거나 그 지상의 입목?토석 기타 장애물을 변경 또
는 제거하게 할 수 있다(제7조 제1항). 타인의 토지에 출입하거나 장애물을 변경 또는 제거하고
자 하는 관계공무원 또는 습지조사원은 소유자 등에게 미리 그 뜻을 통지하여야 하고(법 제7조
제2항), 일출전?일몰후에는 해당 토지의 소유자 등의 승낙없이는 담장이나 울로 둘러싸인 타인
의 토지를 출입할 수 없는(동조 제3항) 등 일정한 제한이 부과된다. 한편, 국가는 습지조사로
인하여 손실을 입은 자에 대하여 그 손실을 보상하여야 한다(제20조 제1항).
3) 습지보전계획
환경부장관 또는 해양수산부장관은 습지조사의 결과를 토대로 5年마다 습지보전기초계획(기초계
획)을 각각 수립하여야 하며, 환경부장관은 해양수산부장관과 협의하여 기초계획을 토대로 습지
보전기본계획(기본계획)을 수립하여야 하는데, 이 경우 다른 법률에 의하여 수립된 습지보전에
관련된 계획은 최대한 존중되어야 한다(제5조 제1항). 기본계획에는 습지보전에 관한 시책방
향, 습지조사에 관한 사항, 습지의 분포 및 면적과 생물다양성의 현황에 관한 사항, 습지와 관
련된 기타 국가기본계획과의 조정에 관한 사항, 습지의 훼손원인 분석 및 훼손된 습지의 보전,
습지보전에 관한 관계중앙행정기관 및 지방자치단체의 협조사항, 습지보전을 위한 전문인력 및
전문기관의 육성, 습지보전을 위한 교육 및 홍보, 기본계획의 시행을 위한 소요재원 및 재원의
조달방안 등의 사항이 포함되어야 한다(동조 제2항 및 시행령 제2조).
4) 습지지역
동법은 용도지역제(zoning)를 채택하여 습지를 습지보호지역, 습지주변관리지역, 습지개선지역
등으로 구분?지정하여 그에 따라 상이한 제한을 가함으로써, 습지보호의 효율성을 도모하고 있
다.
가) 구분
환경부장관 또는 해양수산부장관은 습지중 일정 지역을 다음 구분과 같이 습지지역으로 지정할
수 있다:
① 습지보호지역
환경부장관 또는 해양수산부장관은 습지 중 자연상태가 원시성을 유지하고 있거나 생물다양성
이 풍부한 지역, 또는 휘귀하거나 멸종위기에 처한 야생동?식물이 서식?도래하는 지역, 또는 특
이한 경관적?지형적 또는 지질학적 가치를 지닌 지역에 해당하는 지역을 습지보호지역으로 지정
할 수 있다(제8조 제1항). 현재까지 습지보호지역으로 지정된 지역은 낙동강 하구, 대암산 용
늪, 창녕 우포늪, 울산 무제치늪, 물영아리 오름 등 5개 지역이며, 이중 4개 지역은 자연환경보
전법에 의한 생태계보전지역으로 지정되어 있다. 환경부, 환경백서, 2001, 273면.

② 습지주변관리지역
환경부장관 또는 해양수산부장관은 습지보호지역의 주변지역을 습지주변관리지역으로 지정할
수 있는데(동조 동항), 그 면적을 당해 습지보호지역 면적의 1/2 이내로 하여야 한다(시행령 제
4조).
③ 습지개선지역
환경부장관 또는 해양수산부장관은 습지보호지역 중 습지의 훼손이 심화되었거나 심화될 우려
가 있는 지역, 또는 습지생태계의 보전상태가 불량한 지역 중 인위적인 관리 등을 통하여 개선
할 가치가 있는 지역에 해당하는 지역을 습지개선지역으로 지정할 수 있다(법 제8조 제2항).

나) 지정과 해제
환경부장관 또는 해양수산부장관은 위와 같이 습지보호지역, 습지주변관리지역 및 습지개선지
역 등을 지정할 수 있는데, 이 경우 시?도지사 및 지역주민의 의견을 들은 후 관계중앙행정기관
의 장과 협의하여야 하며 지역주민의 의견을 듣기 위하여 필요한 경우 시?도지사에게 공청회를
개최하여 줄 것을 요청할 수 있다(제8조 제3항 및 동법 시행령 제5조). 또한 습지지역을 지정
한 때에는 해당지역의 명칭?위치 및 면적 기타 사항을 고시하여야 한다(법 제8조 제4항).
한편, 환경부장관 또는 해양수산부장관은 습지지역으로서 대통령령이 정하는 공익상 또는 군사
상 불가피한 경우 “대통령령이 정하는 공익상 또는 군사상 불가피한 경우”라 함은 국가경제
에 중대한 영향을 미치는 사업의 시행 또는 자원개발을 위하여 불가피한 경우, 홍수예방 등 인
명?재산의 피해방지를 위하여 불가피한 경우, 국방부장관이 군작전이나 군사시설의 설치?보호
또는 군사기밀의 보호를 위하여 불가피하다고 인정하는 경우를 말한다(시행령 제6조).
에 해당하는 지역과 천재?지변 기타의 사유로 인하여 습지지역으로서의 가치를 상실하거나 보전
할 필요가 없게 된 지역에 대하여는 그 지정을 해제하거나 그 지역을 축소변경할 수 있다(법 제
10조 제1항).

5) 습지지역에서의 행위제한
가) 습지보호지역 내에서의 행위제한
누구든지 습지보호지역안에서 다음에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다: ① 건축물 기타 공작
물의 신축 또는 증축(증축으로 인하여 당해 건축물 기타 공작물의 연면적이 기존 연면적의 2배
이상이 되는 경우에 한한다) 및 토지의 형질변경; ② 습지의 수위 또는 수량에 증감을 가져오
는 행위; ③ 흙?모래?자갈 또는 돌 등의 채취; ④ 광물의 채굴; ⑤ 동?식물의 인위적 도입, 경
작, 포획 또는 채취(해당 지역주민이 공동부령이 정하는 기간이상 생계수단 또는 여가활동 등
의 목적으로 지속하여 온 경작?포획 또는 채취의 경우를 제외한다)(제13조 제1항). 다만, 농어
촌정비법 제2조 제4호의 규정에 의한 농업생산기반시설의 유지?관리를 위하여 필요한 경우와 당
해 시설을 농업목적으로 사용하기 위하여 ① 내지 ③에 해당하는 행위를 하는 경우 또는 자연재
해대책법 제36조의 규정에 의한 재해응급대책을 위하여 ② 또는 ③에 해당하는 행위를 하는 경
우에는 예외적으로 인정된다(동항 단서).
나) 습지주변관리지역 및 습지개선지역 내에서의 행위제한
누구든지 습지주변관리지역 또는 습지개선지역 내에서는 자연환경보전법 제2조 제18호의 규정
에 의하여 지정?고시한 생태계위해외래동?식물을 풀어놓거나 식재하는 행위를 하여서는 아니된
다(동조 제2항). 습지주변관리지역에서 일정규모 이상의 간척사업, 공유수면매립사업 기타 습지
보호에 위해를 줄 수 있는 행위를 하고자 하는 자는 환경부장관 또는 해양수산부장관의 승인을
얻어야 하며, 관계중앙행정기관의 장의 경우에는 환경부장관 또는 해양수산부장관과 협의해야
한다(동조 제3항). 승인 또는 협의의 대상행위는 공유수면매립법 제2조 제3호의 규정에 의한 매
립, 동법 제5조 제1항의 규정에 의한 점?사용허가대상 행위, 농지법 제36조의 규정에 의한 농지
의 전용허가 및 협의대상 행위, 하천법 제33조 제1항의 규정에 의한 허가대상 점용, 골재채취
법 제22조 제1항의 규정에 의한 골재채취의 허가대상 행위, 초지법 제23조의 규정에 의한 초지
의 전용 허가?신고 및 협의대상 전용, 산림법 제10조의4의 규정에 의한 임도의 설치, 동법 제90
조의 규정에 의한 입목벌채 등의 허가 및 신고대상 행위 등을 말한다(시행령 제11조 제1항).

다) 출입제한
환경부장관 또는 해양수산부장관은 습지보호지역의 보호?관리를 위하여 특히 필요하다고 인정하
는 경우에는 해당 지역의 전부 또는 일부에 대하여 일정한 기간을 정하여 그 지역에의 출입을
제한하거나 금지할 수 있는데(제15조 제1항), 이 경우 해당 지역의 위치?면적, 출입의 제한 또
는 금지기간 기타 공동부령이 정하는 사항을 고시해야 하고, 출입의 제한 또는 금지사유가 소멸
되었다고 인정되는 경우에는 지체없이 그 출입의 제한 또는 금지를 해제하고 그 사실을 고시하
여야 한다(동조 제2항 및 제3항).
다만 해당 지역주민이 일상적 농림수산업의 영위 등 생활영위를 위하여 출입하는 경우, 습지보
전을 위한 사업을 위하여 출입하는 경우, 군사상 목적을 위하여 출입하는 경우, 자연재해대책
법 제2조의 규정에 의한 재해의 예방?응급대책 및 복구 등을 위한 활동 및 구호 등에 필요한 조
치를 위하여 출입하는 경우, 기타 습지보호지역의 보전?관리에 지장이 없는 행위로서 대통령령
이 정하는 행위 “기타 습지보호지역의 보전?관리에 지장이 없는 행위로서 대통령령이 정하는
행위”라 함은 환경부장관 또는 해양수산부장관이 인정하는 학술조사?연구, 환경부장관 또는 해
양수산부장관이 인정하는 생태계의 보전?복원을 위한 행위, 문화재보호법에 의한 문화재의 조
사 및 보호조치를 위한 행위, 산림법에 의한 산림자원의 조사, 조수보호및수렵에관한법률에 의
한 조수의 서식상황 조사, 기타 환경부장관 또는 해양수산부장관이 습지보전을 위하여 공익상
필요하다고 인정하여 고시하는 행위 등을 말한다(시행령 제12조).
를 하기 위하여 출입하는 경우에는 출입을 제한하거나 금지하지 못한다(제15조 제1항 단서).
위 규정에 위반하여 출입이 제한 또는 금지된 지역을 출입한 자에 대하여는 200만원 이하의 과
태료에 처한다(법 제27조).
라) 이행확보수단
(1) 중지명령, 원상회복명령 또는 조치명령
습지보호지역 내에서의 행위제한 규정을 위반한 자에 대하여 환경부장관 또는 해양수산부장관
은 그 행위의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있으며 원상회복이 곤
란한 경우에는 이에 상응한 조치를 할 것을 명할 수 있다(법 제14조).
(2) 포상금
습지보호지역, 습지주변관리지역 및 습지개선지역 내에서의 행위제한 규정에 위반한 자를 관계
행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자에 대하여 당해 사건으로 인하여 선고된 벌금액
의 10/100 이내의 포상금을 지급할 수 있다(제19조 및 동법 시행령 제15조).
(3) 벌칙
습지보호지역으로 지정?고시된 습지를 공유수면매립법에 의한 면허없이 매립한 자에 대하여는 3
년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하며(법 제23조), 제13조 제1항 및 제2항의 규정
에 의한 습지보호지역?습지주변관리지역?습지개선지역 내에서의 행위제한 규정에 위반한 자, 제
13조 제3항의 규정에 의한 습지주변관리지역 내에서 승인을 얻지 아니하고 간척사업, 공유수면
매립사업 또는 위해행위를 한 자, 제14조의 규정에 의한 중지명령?원상회복명령 또는 조치명령
에 위반한 자에 대하여는 2년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다(법 제24조).
한편, 습지보전법 제13조 제1항의 규정에 위반하여 습지보호지역 내에서 토지를 300 제곱미터
이상 형질변경한 자는 2년 이상의 유기징역에 처하며, 이로 인해 습지보호지역을 그 지정의 목
적을 상실하게 할 정도에 이르게 한 자는 5년 이상의 유기징역에 처한다(환경범죄의단속에관한
특별조치법 제4조 제2항 및 제3항).

6) 람사르협약의 이행
정부가 협약의 이행을 위하여 협약사무국에 협약등록습지를 통보하고자 하는 경우에는 환경부장
관 또는 해양수산부장관은 습지보호지역 또는 습지보호지역으로 지정되지는 아니하였으나 이에
상당하는 가치가 있는 습지중에서 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 통보대상 습지를 정하여
야 한다(제9조 제1항). 또한, 정부는 통보한 협약등록습지를 철회하거나 그 면적을 축소하는 경
우에는 그에 상응하는 습지보전대책의 마련에 노력하여야 하며, 협약등록습지에 대한 보전?관리
와 다른 가입국과의 공동연구 및 자료교환 등 협약에 규정된 사항을 성실히 이행하여야 한다(동
조 제2항, 제3항).

7) 습지보전시설
환경부장관, 해양수산부장관, 관계중앙행정기관의 장 또는 시?도지사는 습지를 보호하기 위한
보호시설, 습지를 연구하기 위한 연구시설, 나무로 만든 다리, 교육?홍보시설 및 안내시설 등으
로서 습지보전에 지장을 초래하지 아니하는 시설, 습지오염을 방지하기 위한 시설, 습지생태를
관찰하기 위한 시설 등을 설치할 수 있으며(제12조 제1항 및 동법 시행령 제9조), 설치자는 당
해 시설의 이용 및 운영?관리를 위하여 관리자를 두어야 한다(시행령 제10조). 이러한 시설의
설치는 습지보호지역 내에서의 행위제한의 규정의 적용을 받지 않는다.
시?도지사가 위 습지보전시설을 설치하고자 하는 경우에는 공동부령에 의하여 미리 환경부장관
또는 해양수산부장관의 승인을 얻어야 하는데, 다른 법령에 의한 사업계획에 따라 위 시설을 설
치하는 경우에는 그러하지 아니하다(법 제12조 제2항).

8) 훼손된 습지의 관리
정부는 국가?지방자치단체 또는 사업자가 습지보호지역중 대통령령이 정하는 비율이상에 해당하
는 면적의 습지를 훼손하게 되는 경우에는 당해 습지보호지역중 공동부령이 정하는 비율에 해당
하는 면적의 습지가 존치되도록 하여야 하며(제17조 제1항), 이 규정에 의하여 존치된 습지의
생태계변화상황을 공동부령이 정하는 기간동안 관찰한 후 그 결과를 훼손지역 주변의 생태계보
전에 활용할 수 있도록 하여야 한다(동조 제2항).

9) 인공습지의 조성?관리장려
환경부장관 또는 해양수산부장관은 생태계보전?습지환경개선 등을 위하여 관계중앙행정기관의
장 또는 지방자치단체의 장으로 하여금 인공적인 습지를 조성하도록 권장하고, 훼손된 습지의
주변에 해류?사구 등의 변화로 인하여 자연적으로 조성되는 습지를 가능한 한 유지 또는 보전하
도록 하여야 한다(제18조).

다. 평가
습지보전법은 시행된지가 얼마되지 않아 그 공과를 섣불리 판단할 수 없으나 어느 정도 습지
및 그 생물다양성의 보전에 이바지할 것으로 보인다. 그러나 다음과 같은 문제점들을 내포함으
로써, 그 실효성에는 일정한 한계를 갖고 있다.

1) 협소한 보호범위
연안습지가 갯벌 주변부의 염습지와 사구와 밀접하게 연결되어 있고 동일한 생태계를 구성하고
있으므로 이들 지역을 연안습지에 포함하여 관리할 필요가 있다. 그러나 동법은 이들 지역을 연
안습지의 범위에 포함시키지 않는 등 습지의 범위를 좁게 한정하고 있다. 공경자(각주 17), 187
면.
특히 동법은 습지 중 ‘특별히 보전할 가치가 있는 지역’을 습지보호지역으로 지정할 수 있다
고 규정하고 있는데, 이에 따르면 ‘특별히 보전할 가치가 있는 지역’외의 지역이 보호받지 못
할 가능성이 있게 된다. 공경자(앞의 글), 189면.
생태계는 당해 지역 전체로 유기적, 역동적 상호작용을 하기 때문에 보호되는 습지지역이 좁을
수록 그 기능 및 가치는 충분히 보호받지 않게 된다. 결국 보호범위를 가능한한 넓게 하는 것
이 습지의 효율적 관리?보전을 위해 바람직하다.

2) 관할권의 2원화
동법상 연안습지는 해양수산부장관의, 내륙습지는 환경부장관의 관리, 관할권하에 있다. 양 습
지의 생태적 특성은 다를 수밖에 없고, 그 결과 관리방법도 다를 수밖에 없는 것인데, 동일 법
에서 이를 다룬다는 것은 효율성 차원에서 문제가 될 수 있다. 관할권의 2원화에 따른 업무의
중복과 책임전가 가능성 등을 고려할 때 동법상의 관할권 행사를 일원화할 필요가 있을 것이
다. 이때 해양수산부장관 및 시?도지사는 상대적으로 개발위주적 성격을 띨 우려가 있으므로,
연안?내륙습지를 불문하고 환경부장관에 그 관할권을 부여하는 것을 생각해 볼 수 있을 것이다.

3) 비강제성
동법의 권고적 성격은 그 실효성을 약화시키고 있다. 예컨대, 습지보호지역을 비롯한 습지지역
의 지정에 있어 ‘지정할 수 있다’라고만 규정하고 있는 것이 대표적이다. 습지보전법의 목적
즉, 습지 및 그 생물다양성의 보전을 달성하기 위하여는 일정 요건을 정하여 그 요건이 충족되
는 지역을 반드시 습지지역으로 정하도록 강제하는 방안이 모색되어야 할 것이다. 동법에는 이
밖에도 ‘노력하여야 한다’라는 식의 규정이 다수 발견되는데, 국가의 습지보전 책무(제3조 제
1항), 습지보전대책의 마련(제9조 제2항), 인공습지의 조성?관리 장려(제18조) 규정 등이 그것
이다. 이러한 권고적 성격의 규정은 그 실효성이 의문시 될 수밖에 없다.

4) 행위제한의 예외
습지보전법은 주로 습지보호지역에 대해서만 행위제한(제13조 제1항), 출입제한(제15조) 등 규
제를 하고 있고 습지주변관리지역 또는 습지개선지역안에서는 생태계위해외래동?식물을 풀어놓
거나 식재하는 행위(제13조 제2항)만을 규제하고 있을 뿐이다. 습지의 효율적 관리를 위해서는
가능한한 광범위한 영역에 걸쳐 습지관리가 이루어져야 한다는 관점에서 습지주변관리지역 또
는 습지개선지역에서의 행위 규제를 강화할 필요성이 제기되는 것이다.
한편, 습지주변관리지역에서는 환경부장관 또는 해양수산부장관의 승인을 조건으로 일정규모 이
상의 간척사업, 공유수면매립사업 기타 습지보호에 위해를 줄 수 있는 행위가 허용되는데(제13
조 제3항), 이와 같이 비록 제한적이지만 개발을 허용하는 규정은 자칫 매립, 간척 등 개발의
면죄부로 작용할 가능성이 있다. 또한, 동법이 습지지역내에서의 행위 제한에 대한 예외 사유
로 들고 있는 ‘기타 공익상?군사상 부득이한 경우’(동조 제5항 제3호)는 그 개념 자체가 모호
할 뿐만 아니라 자칫 행정편의나 지역개발 등의 이유로 남용될 가능성이 있다.

5) 재산권침해와 손실보상
습지지역내의 행위제한은 습지보전이라는 공익을 위해 어느 정도 불가피한 규제라 할 것이나 제
한을 받는 구체적인 개인에게는 당해 지역의 소유권 자체의 의미를 상실케 할 정도의 특별한 희
생이 될 수 있다. 습지보전법상 손실보상이 인정되는 경우는 습지조사로 인하여 손실을 입은 경
우(제20조)뿐이다.
습지보전법이 습지지역(특히 습지보호지역)내의 행위제한으로 인한 손실보상을 염두에 두고있
지 아니한 것은 헌법 제23조 재산권보장 규정과 관련하여 위헌의 소지가 있다. “(습지지역)지
정으로 말미암아 당해 토지의 이용가능성이 배제되거나 또는 토지소유자가 토지를 종래 허용된
용도대로도 사용할 수 없기 때문에 이로 말미암아 현저한 재산적 손실이 발생하는 경우에는 원
칙적으로 사회적 제약의 범위를 넘는 수용적 효과를 인정하여 국가나 지방자치단체는 이에 대
한 보상을 하여야 한다.” 헌재 1999. 10. 21 선고 97헌바26 결정; 헌재 1998. 12. 24 선고 89
헌마214 결정.

습지지역으로 지정되어 불이익을 입고 있는 토지소유자에 대하여 사회가 무신경한 것은 사회정
의에 반하는 것이다. 재산권을 침해받고 있는 소유자에 대한 국가, 사회의 적극적 배려는 해당
주민과의 갈등해소를 위해서도 중요한 것으로써, “입법자는 매수청구권이나 수용신청권의 부
여, 지정의 해제, 금전적 보상 등 다양한 보상가능성을 통하여 재산권에 대한 가혹한 침해를 보
상하여야 한다.” 위 헌재 1999. 10. 21 선고 97헌바26 결정.

6) 이행확보수단의 미흡
동법은 국가?지방자치단체 또는 사업자가 습지보호지역중 대통령령이 정하는 비율이상에 해당하
는 면적의 습지를 훼손하게 되는 경우에는 당해 습지보호지역중 공동부령이 정하는 비율에 해당
하는 면적의 습지가 존치하도록 하고 있는데(제17조 제1항), 이를 위반한 경우에 벌칙 등 제재
수단이 마련되어 있지 아니함으로써, 그 이행확보가 사실상 곤란하다. 공경자(각주 17), 189면.

7) 재정문제
습지조사에 따른 손실보상, 습지 존치를 위한 사업수행, 포상금 지급 등에 있어 재원이 마련되
어야 할 것인데도 불구하고 동법은 그 재원마련에 관한 규정을 일체 두고 있지 않다. 이러한 재
정적 문제는 동법의 실효성을 약화시킬 것이다.

8) 공유수면매립법 등과의 관계
동법은 제16조에서 습지보호지역으로 지정된 습지에 대하여는 중대한 공익상?군사상 필요가 있
는 경우로서 대통령이 정하는 경우 “중대한 공익상?군사상 필요가 있는 경우로서 대통령령이 정
하는 경우”라 함은 제6조 각호의 1에 해당하는 경우로서 공유수면매립법 제4조의 규정에 의한
매립기본계획을 수립하는 자, 동법 제9조의 규정에 의한 공유수면매립면허 또는 골재채취법 제
22조의 규정에 의한 골재채취허가를 하고자 하는 자가 환경부장관 또는 해양수산부장관과 협의
한 경우를 말한다(동법 시행령 제13조).
를 제외하고는 공유수면매립법에 의한 면허, 골재채취법에 의한 허가를 할 수 없도록 규정하고
있다. 이에 따르면 습지보호지역으로 지정되지 못한 습지의 경우에는 이 규정자체가 적용되지
않으므로 여전히 공유수면매립법에 의한 매립 등이 가능하게 되어 매립, 간척 등으로부터 습지
훼손을 막을 수 없는 본질적 한계를 갖게 된다.

9) 지방자치단체에의 위임
동법은 환경부장관 또는 해양수산부장관이 그의 권한을 시?도지사에게 위임할 수 있도록 하고
있는바(제21조), 자칫 지방자치화에 따라 개발 압력을 심하게 받고 있는 지방자치단체가 위임받
은 권한을 남용할 가능성이 있게 된다. 위임의 회수조치, 재정적 제재 등 그 남용을 견제하는
장치가 마련되어야 할 것이다.

2. 공유수면관리법 및 공유수면매립법
공유수면관리법에 따르면 ‘공유수면’ 이란 바다?바닷가, 하천?호소?구거 기타 공공용으로 사용
되는 수면 또는 수류로서 국유인 것을 말한다(동법 제2조). 이에 따르면, 연안습지 중 만조수위
선과 간조수위선 사이에 일반적으로 존재하는 갯벌은 ‘공유수면’에 해당되어, 공유수면관리법
및 공유수면매립법의 적용을 받게 된다.

가. 공유수면관리법
공유수면관리기본법은 습지관리와 관련한 기본적인 사항을 규율하고 있다. 동법에 따르면 공유
수면에서 다음에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 해양수산부
장관 또는 시장?군수?구청장으로부터 점용 또는 사용의 허가를 받아야 한다: ① 공유수면에 부
두?방파제?교량?수문?건축물 기타 공작물을 신축?개축?증축 또는 변경하거나 이를 제거하는 행
위, ② 공유수면에 접속한 토지를 수면이하로 굴착하는 행위, ③ 공유수면을 준설 또는 굴착하
는 행위, ④ 대통령령으로 정하는 포락지 또는 개인의 소유권이 인정되는 간석지를 토지로 조성
하는 행위, ⑤ 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면에 물을 내보내는 행위, ⑥ 공유수
면에서 토석?모래 또는 자갈을 채취하거나 식물을 재배 또는 채벌하는 행위, ⑦ 공유수면에 다
량의 토석을 버리는 등 공유수면의 수심에 영향을 미치는 행위, ⑧ 부두?방파제 등 공유수면에
설치된 시설물로서 국가 또는 지방자치단체의 소유에 속하는 시설물을 점용 또는 사용하는 행
위, ⑨ ① 내지 ⑧외에 공유수면을 점용하는 행위(제5조).
공유수면에서 다음의 행위는 금지된다: ① 공유수면에 폐기물?폐유?폐수?오수?분뇨?축산폐수?유
독물 또는 동물의 사체류 기타 오염물질을 버리거나 흘러가게 하는 행위, ② 수문 기타 공유수
면의 관리를 위한 시설물을 개폐 또는 훼손하는 행위, ③ 공유수면에 선박을 버리거나 방치하
는 행위(제15조)
동법에 대하여는 갯벌을 포함한 연안의 보전?이용에 관한 사항을 종합적으로 조정하거나 손상
된 연안을 적극적으로 개선할 수 있는 제도적 장치를 갖추고 있지 아니하고, 연안육역의 토지이
용에 대한 통제관리수단을 결하고 있으며, 이지현, “우리의 갯벌정책과 그 문제점”, 한국의
갯벌, 서울대학교 출판부, 2001. 7, 1000면.
용도지역제나 연안보전사업을 시행할 제도적 장치를 마련하고 있지 않다는 등 비판이 제기되고
있다. 박태윤?이동근(각주 2), 52면.

나. 공유수면매립법
공유수면매립법은 습지의 간척, 매립사업의 절차 등에 관하여 규율하고 있다. 동법에 따르면 해
양수산부장관은 국토의 전체적인 기능 및 용도에 맞고 환경과 조화되도록 공유수면을 이용·관
리하기 위하여 10년마다 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의하고 관계 시·도지사의 의견을 들
어 연안관리법 제22조의 규정에 의한 중앙연안관리심의회의 심의를 거쳐 공유수면매립기본계획
(매립기본계획)을 수립하여야 한다(제4조).
동법에 의하여 공유수면을 매립하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 매립목적을 명시
하여 해양수산부장관의 면허를 받아야 하는데, 해양수산부장관은 미리 관계 중앙행정기관의 장
과 협의하고 관계 시·도지사의 의견을 들어 매립기본계획에 적합한 범위안에서 면허를 하여야
한다(제9조 제1항 내지 제3항). 도시계획구역안의 공유수면과 항만법 규정에 의한 지정항만의
항만구역안의 공유수면의 매립은 국가·지방자치단체 또는 정부투자기관관리기본법 제2조의 규
정에 의한 정부투자기관중 대통령령이 정하는 정부투자기관(농어촌진흥공사, 한국수자원공사,
한국토지공사, 한국전력공사, 한국석유공사, 한국관광공사 등)이 매립하되, 다만, 매립목적·규
모 또는 입지여건 등을 감안하여 대통령령이 정하는 경우에는 개인 등이 매립할 수 있다(제9조
제4항).
국가?지방자치단체 또는 매립면허를 받은 자는 준공인가를 받은 날에 다음의 구분에 따라 매립
지의 소유권을 각각 취득한다: ① 대통령령으로 정하는 공용 또는 공공의 용에 사용하기 위하
여 필요한 매립지는 국가 또는 지방자치단체, ② 매립된 바닷가에 상당하는 면적(매립된 바닷가
중 매립공사의 시행으로 인하여 새로이 설치된 공용시설 또는 공공시설의 용지에 포함된 바닷가
를 제외한다)을 집합구획한 매립지는 국가, ③ ① 및 ②에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 소
유권을 취득한 매립지를 제외한 매립지중 대통령령이 정하는 당해매립공사에 소요된 총사업비
(조사비?설계비?순공사비?보상비 기타 비용을 합산한 금액으로 한다)에 상당하는 매립지는 매립
면허를 받은 자, ④ ① 내지 ③ 규정에 의하여 국가?지방자치단체 또는 매립면허를 받은 자가
소유권을 취득한 매립지를 제외한 잔여매립지는 국가(제26조 제1항).
동법은 위와 같이 매립면허자에게 소유권을 취득할 수 있도록 하는 외에도 아래와 같은 여러 특
례를 인정하고 있다. 즉, 동법은 매립면허를 받은 자로 하여금 준공인가를 받은 날부터 1년이내
에 국가가 소유권을 취득한 잔여매립지의 매수를 청구할 수 있도록 하고, 그 청구자가 실수요자
인 경우에는 국가는 정당한 이유없이 이를 거절하지 못하도록 하고 있다(제27조 제1항 전단).
잔여매립지의 매수청구자가 산업입지및개발에관한법률에 의한 산업단지개발사업의 시행자인 때
에는 국유재산법 제34조의 규정에 불구하고 당해잔여매립지의 매각가격을 국유재산법시행령 제
37조제1항의 규정에 의한 당해잔여매립지의 예정가격의 100분의 75에 상당하는 금액으로 하도
록 함으로써(동항 후단, 동법 시행령 제22조 제1항), 매립면허자로 하여금 저렴하게 매수할 수
있도록 하고 있다. 국가가 소유권을 취득한 매립지 및 잔여매립지를 임대하는 경우에도 매립지
및 잔여매립지의 임대방법?임대기간 및 임대료에 관한 특례를 인정하고 있다(제27조 제3항).
매립면허를 받은 자, 매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인은 매립면허를 받은 매립예정지
와 매립지 또는 준공인가를 받은 매립지에 대하여 준공인가전의 기간 및 준공인가일부터 20년이
내에는 매립목적을 변경하여 사용할 수 없다(제28조).
동법은 다음과 같은 이유로 폐지 또는 관련조항의 개선이 요망된다. 먼저, 매립면허자는 매립공
사의 시행만으로도 충분한 기업이윤을 취득하였다고 볼 수 있으므로 매립지와 관련하여 특례규
정을 두고 있는 것은 매립면허자에 특혜를 주는 것으로 판단할 수밖에 없다. 조진상, “공유수
면매립 관련법 및 갯벌보전 정책수단”, 한국의 갯벌, 서울대학교 출판부, 2001. 7, 981면; 전
재경, “갯벌보전의 법리”, 한국의 갯벌, 서울대학교 출판부, 2001. 7, 970면.
동법은 해양수산부장관으로 하여금 매립기본계획을 수립하도록 하고, 공유수면을 매립하고자 하
는 자로 하여금 해양수산부장관의 면허를 받도록 하고 있는데, 이 과정에서, 지역주민의 의견수
렴절차를 마련하지 아니함으로써, 의사결정과정의 비민주성, 불투명성, 지역주민과의 갈등 등
의 문제를 제기하고 있다. 또한 동법은 매립면허를 받은 자가 실시계획의 인가를 받은 경우에
는 다른 법률에 의한 인?허가 등을 받은 것으로 의제함으로써(제16조), 개발사업에 대한 규제
를 완화하고 있다. 특히 생태계의 보고 중의 보고라고 할 수 있는 자연공원을 보전하기 위하여
자연공원법이 규정하고 있는 공원의 점?사용의 허가, 공원보호구역에서의 행위허가, 공원관리청
과의 협의 등을 의제하는 것은 자칫 자연공원법의 핵심적인 내용을 형해화 할 가능성이 있는 것
이다. 의제조항은 절차의 용이화 차원에서 의미가 있으나 습지의 보전차원에서는 심각한 문제
를 제기하고 있는데, 대규모 매립사업의 대부분이 공유수면매립법이 아닌 위 의제조항에 근거하
여 시행되고 있다는 사실이 이를 반증하고 있다. 조진상(앞의 글), 986 내지 987면.

3. 연안관리법
그 동안의 연안관리는 연안을 통합관리하기 위한 단일법의 제정이 이루어지지 않은 상태에서
각 소관분야별 사항에 대하여 규정하고 있는 40여개의 개별법에 의하여 단편적으로 이루어져 왔
다. 우리나라의 연안은 보전적 측면을 가지고 있는 환경정책기본법, 환경영향평가법, 해양오염
방지법, 수산업법, 수산진흥법, 어항법, 자연공원법, 개발적 측면을 가지고 있는 공유수면매립
법, 국토이용관리법, 산업입지및개발에관한법률, 하천법, 항만법, 공업배치및공장설립에관한법
률 등에 의해 단편적?간접적으로 관리되어 왔다. 박태윤?이동근(각주 2), 48면, 102면.
이와 같이 여러 개별법에 의해 연안이 관리됨으로써, 그 관리주체와 적용범위의 차이로 인하여
연안의 통합적 관리가 어려운 실정이었고, 연안이용에 따른 상충된 이해관계을 해결하는데 어려
움이 많았다. 이러한 문제점을 해결하고, 연안역을 통합적으로 관리함으로써 좀더 효율적인 연
안의 보전?이용을 도모하고자 1999년 2월 8일 연안관리법이 제정되기에 이르렀다.
동법상 ‘연안’은 연안해역과 연안육역으로 구분되는데, ‘연안해역’이라 함은 바닷가(만조수
위선으로부터 지적공부에 등록된 지역까지의 사이), 만조수위선으로부터 영해의 외측한계까지
의 바다를 말하며, ‘연안육역’이라 함은 무인도서, 연안해역의 육지쪽 경계선으로부터 500m
범위안의 육지지역으로서 연안통합관리계획에서 정한 지역을 말한다(법 제2조).
동법은 해양수산부장관이 연안을 종합적으로 보전?이용?개발하기 위하여 중앙연안관리심의회와
환경보전위원회의 심의를 거쳐 연안통합관리계획(통합계획)을 수립하도록 하고 있는데, 그 수
립 이전에 미리 시?도지사, 시장?군수?구청장 및 관계 전문가의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관
의 장과 협의하여야 한다(법 제5조). 이 국가차원에서 이루어지는 통합계획에는 ① 연안육역의
범위, ② 계획수립대상 지역, ③ 연안관리에 관한 기본정책방향, ④ 연안환경의 보전, 연안의
지속가능한 개발등 연안의 바람직한 보전?이용 및 개발에 관한 사항, ⑤ 다른 법령에 의한 인?
허가등 연안에서의 행위제한 또는 지원등에 관한 사항, ⑥ 관계행정기관간에 연안의 보전?이용
및 개발에 관한 정책등이 상충될 경우 그 조정에 관한 사항, ⑦ 연안정비사업의 기본방향, ⑧
기타 해양수산부장관이 필요하다고 인정하는 사항 등이 포함되어야 한다(제6조). 해양수산부장
관은 통합계획을 수립한 때에는 지체없이 이를 관보에 고시하고, 관계중앙행정기관의 장 및 시?
도지사에게 통보하여야 하며, 통보를 받은 시?도지사는 지체없이 시장?군수?구청장으로 하여금
관할구역에 대한 통합계획을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다(제7조).
지방자치단체의 장은 필요에 따라 자체적으로 지역차원의 연안관리지역계획(지역계획)을 수립
할 수 있는데, 즉, 시장?군수?구청장은 관할 연안의 효율적인 보전?이용 및 개발을 위하여 필요
하다고 인정하는 지역에 대하여 통합계획의 범위안에서 지역계획을 수립할 수 있다(제8조 제1
항). 이 지역계획에는 통합계획에서 보다 구체적인 성격을 갖는 관할 연안의 관리에 관한 정책
방향, 통합계획의 시행에 관하여 필요한 사항, 관할연안의 연안정비사업의 방향, 기타 시?도지
사 또는 시장?군수?구청장이 필요하다고 인정하는 사항 등이 포함되어야 한다(동조 제2항)
해양수산부장관, 시?도지사 또는 시장?군수?구청장은 통합계획 또는 지역계획을 수립?변경함에
있어서 다른 법령의 규정에 의하여 계획이 수립되어 있거나 용도지역등이 지정되어 있는 연안육
역(환경보전관련 계획이 수립되어 있거나 용도지역등이 지정되어 있는 지역에 있어서는 연안해
역을 포함한다)에 대하여는 당해계획 또는 용도지역등의 범위안에서 이를 수립?변경하여야 한
다. 다만, 연안환경을 보전하고 연안의 지속가능한 개발을 위하여 필요한 경우에는 다른 법령
의 규정에 의하여 수립된 계획이나 지정된 용도지역등의 변경을 요구할 수 있다(제11조). 여기
서의 용도지역에는 습지보전법상의 습지지역도 포함된다고 할 것이다. 그 결과 습지보전법상의
습지지역도 경우에 따라서는 연안관리법의 규제대상이 될 수 있을 것이다. 습지보전법은 제5조
에서 습지보전기초계획 및 습지보전기본계획을 수립하는 경우 다른 법률에 의하여 수립된 습지
보전에 관련된 계획을 최대한 존중되어야 한다고 규정하고 있다.
한편, 해양수산부장관은 효율적인 연안정비사업 “연안정비사업”이라 함은 연안에서 시행하는 다
음사업으로서 제17조 제1항의 규정에 의한 연안정비사업실시계획에 따라 시행하는 사업을 말한
다: ① 해일, 파랑, 해수 또는 지반의 침식등으로부터 해안을 보호하고 훼손된 해안을 정비하
는 사업, ② 연안해역의 정화, 폐선의 제거등 연안해역을 보전 또는 개선하는 사업, ③ 휴식공
간을 조성하는 등 연안을 쾌적하게 이용할 수 있도록 하는 사업(제2조 제4호).
을 위하여 10년 단위로 연안정비사업의 기본방향, 연안정비사업의 중?장기 계획, 연안정비사업
의 년도별 내용 및 추진계획, 기타 해양수산부장관이 필요하다고 인정하는 사항 등이 포함된 연
안정비계획(정비계획)을 수립한다(제13조 제1항, 제14조). 이때 해양수산부장관은 미리 시?도지
사로부터의 의견청취, 관계중앙행정기관의 장과의 협의, 중앙연안관리심의회의 심의 등 절차를
거쳐야 한다(제13조 제2항).
연안정비사업의 시행자는 항만법에 의한 지정

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