생활환경 관련자료

합성수지 포장재의 효율적 수거 및 재활용방안 연구

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2844_1777_1-2장.pdf

2003년 생산자책임재활용제도가 처음으로 시행되었다. 이전의 예치금 품목과 달리 플라스틱 포장
재(PET, EPS 제외)는 생산자책임재활용제도를 통하여 처음으로 관리되기 시작한 품목이다. 생산
자책임재활용제도를 통하여 플라스틱 포장재가 관리됨으로써 다른 품목에 비해 상대적으로 재활
용이 저조한 플라스틱의 재활용이 보다 활성화되고, 사회적 기여에 비해 보상이 제대로 되고 있
지 않은 재활용 참가자들에게 보다 많은 보상이 주어짐으로써 보다 적극적으로 재활용에 참여할
수 있는 동기를 제공해 줄 수 있을 것이라는 기대가 커지게 되었다.
2003년 생산자책임재활용제도를 통하여 이전에 단순처리되는 폐플라스틱을 재활용할 수 있는 기
반의 구축이 가속화되기 시작하였다는 긍정적인 면이 나타나기도 하였으나, 동시에 구체적인 제
도운영과정상에서 예상치 못했던 많은 문제점들이 노출되기 시작하였다. 생산자책임재활용제도
로 관리하는 폐플라스틱 포장재는 실제 생활계에서 발생하는 폐플라스틱에 비해 일부분에 불과하
고, 비EPR 대상 폐플라스틱이 EPR 대상 플라스틱과 혼합되어 선별․재활용되고 있어 의무재활용
량 이행실적관리의 비효율을 초래하고, 재원운용의 어려움을 초래하고 있다.
현재 나타나고 있는 여러 가지 문제점들은 제도시행 초기이므로 나타나는 것이라고 할 수 있으
나, 제도설계 시에 제도시행과 관련한 인프라의 구축 및 관련 주체들간의 합의와 명확한 역할분
담을 하지 않은 상태에서 제도를 추진하고, 제도시행 초기에 발생하는 예상치 못한 여러 가지 문
제에 대해 제도운영 및 관리자들이 초기에 능숙하게 대응하지 못함으로써 발생하는 측면이 크
다.
하지만 현재 시행초기에 발생하는 여러 가지 문제에 대하여 어떻게 대응할 것인가에 대한 논의
가 공론의 장에서 활발하게 이루어지지 않고 있다. 만약 문제가 제대로 해결되지 않고 이대로 계
속 간다면 우리나라의 폐플라스틱 재활용의 큰 기회를 가져다 줄 수도 있는 생산자책임재활용제
도가 마비되거나 붕괴되어 버릴 위험도 가지고 있다.
따라서 본 연구에서는 폐플라스틱과 관련한 제도현황과 폐플라스틱 재활용과 관련한 전체 흐름에
서 플라스틱 포장재에 대한 생산자책임재활용제도의 문제점을 파악하고 이에 대한 적절한 개선방
향을 도출하기 위하여, 제도분석, 배출, 수거․운반, 선별과정에 대한 현장조사와 설문조사를 실
시하였으며, 그 결과를 바탕으로 제도개선방향을 도출하고자 하였다.

2장에서는 국내의 폐플라스틱 관리와 관련된 제도를 생산자책임재활용제도, 폐기물부담금제도,
일회용 봉투 쇼핑보증금 제도로 나누어 살펴보았다.
현행 생산자책임재활용제도에서는 음식료품류, 세제류, 화장품류, 의약품류에 사용하는 포장재
만 생산자책임재활용제도 대상품목으로 지정되어 있어, 생활계에서 배출되는 폐플라스틱 관리에
한계를 보이고 있고, 비EPR 플라스틱이 혼입비율이 높아 제도관리의 효율성을 떨어뜨리는 요인
이 되고 있다. 필름류 포장재 재활용과 관련하여, 플라스틱 포장재에 대한 의무량 산정 및 재활
용 실적 인정은 재질별로 이루어져 있는데, 실제 재활용은 단일재질과 복합재질이 혼합되어 재활
용되기 때문에 실적인정을 둘러싼 문제가 올해 발생하리라 예상된다. 폐플라스틱 고형연료화제품
의 품질기준․사용처 등에 관한 기준(이하 고형연료화 기준)에 대해서도 실적관리등 개선해야
될 부분이 있으며, 앞으로 이러한 제반문제를 논의할 수 있는 모임이 필요하다.

3장에서는 폐플라스틱의 재활용 흐름단계별 현황파악을 위하여 플라스틱 포장재 재질조사, 시민
의식 설문조사, 컵라면용기 배출실태 조사, 종량제봉투 쓰레기 성상조사, 지자체 선별장 운영실
태를 조사하였다.

분리배출표시제도에 대한 조사에서 분리배출표시율이 72%에 불과하였으며, 분리배출표시는 되어
있었으나 뚜껑 등의 재질에 대한 표시가 누락된 경우가 많았다. 플라스틱 포장재의 재질구성은
복합재질이 41%로 가장 많았으며, PE, PET, PP가 각각 20%, 19%, 16%였다. PVC 재질은 1%였다.
분리배출표시율이 떨어지는 것은 2003년 유예기간 중에 출시된 제품이 포함되었기 때문이라고
할 수 있지만, 고의적으로 혹은 정보의 부족으로 분리배출 표시를 하지 않았을 가능성도 있어 지
도점검의 강화가 필요하다. 재질표시에서 실제 재질과 다르게 표시된 사례도 눈에 띄었다는 사례
가 보고되고 있으며, 특히 PVC 계열인 PVDC가 복합재질로 표시되어 있기 때문에 이에 대한 개선
이 필요하다.

전국의 시민 1,000명을 대상으로 한 설문조사 결과 시민들은 생산자들에게 재활용에 관한 일정
한 역할을 부여하는 생산자책임재활용제도의 취지에 대해서는 압도적인 지지를 나타내고 있으
나, 생산자책임재활용제도에 대한 인지도는 낮은 수준이었다. 특히 비닐 포장재의 경우 올해부
터 생산자책임재활용제도 대상품목으로 지정된 것에 대하여 시민 10명 중 3명만이 알고 있는 것
으로 나타났다. 폐플라스틱을 포함한 재활용가능자원의 분리배출 행태에 대한 조사결과 일괄 혼
합하여 배출하거나 2-3종류로 세분하여 배출하는 경우가 74.2%에 달하고 있는 것으로 나타났다.
주택유형별로 살펴볼 경우 아파트의 경우 재질별로 분리배출하는 경우가 24.8%로 연립주택과 단
독주택에 비해 약 2배 이상 높은 비율을 나타내었다. 종이팩, 유리병, 금속캔, 부탄가스통, 폐
지, 플라스틱 용기와 같이 기존의 지자체 5종분리수거 품목에 들어가 있는 품목의 경우에는 88%
이상의 높은 분리배출율을 보였으나, 폐형광등, 폐건전지, 플라스틱 및 스티로폼 접시, 컵라면
용기 등 최근에 분리수거 품목으로 편입된 것들의 경우 49%-56%의 저조한 분리배출율을 보이고
있으며, 1회용 봉투를 포함한 필름류의 경우에는 30% 미만의 매우 낮은 분리배출율을 보였다.
과자봉지 등 비닐로 된 포장재를 분리배출하고 있는지 여부에 대한 질문에 유효응답자의 26%만
이 분리배출하고 있다고 응답하여, 다른 품목에 비해 매우 낮은 분리배출율을 나타내었다. 일회
용 비닐봉투의 분리배출 여부에 대한 질문에 유효응답자의 30%만이 분리배출하고 있다고 응답하
여, 필름류 포장재에 비해서는 약간 높았으나, 다른 품목에 비해 매우 낮은 비율을 보였다. 일회
용 비닐봉투를 분리배출하는 사람들 중에 비닐로 된 포장재의 경우에는 어떻게 분리배출하는 지
를 질문한 결과 유효응답자의 69%가 일회용 비닐봉투 등 비닐로 된 것들은 모두 함께 섞어서 배
출한다고 응답하였으며, 31%만이 분리배출표시 비닐포장재만 모아서 배출한다고 응답하였다.
설문조사결과 필름류 포장재의 분리배출 여부에 대한 시민들의 인식도가 낮으므로 앞으로 홍보
를 강화할 필요가 있다. 현재 시민들의 대다수가 일괄 혹은 2-3종류로 재활용가능자원을 분류하
여 배출하고 있으며, 비닐류의 경우에도 일회용 비닐과 비닐 포장재를 혼합하여 배출하는 비율
이 70%로 대단히 높기 때문에 앞으로 비닐류 포장재만 별도로 분리배출하도록 시민들의 분리배
출 행태를 조정하는 것은 매우 긴 시간과 많은 노력이 필요하다고 생각되지만, 공동주택 지역의
경우 일회용 비닐류와 비닐포장재 분리수거함을 별도로 만들어 주민들에 대한 홍보를 강화한다
면 일회용 비닐류와 비닐포장재 분리수거도 빠른 시일 안에 정착이 가능할 것이다.

컵라면 용기에 대한 조사결과 대량배출원 중 실질적으로 분리되어 재활용되는 곳은 21.9%에 불과
한 것으로 나타났다. 분리배출율이 40%로 저조할 뿐만 아니라, 분리배출한 것들도 수거체계가 갖
추어지지 않아 다시 종량제 봉투에 넣어져 처리되고 있었다. 컵라면 용기의 경우에는 부피가 크
기 때문에 대량발생원인 대형학원 매점이나, 컴퓨터 게임방, 편의점 등에서는 종량제로 처리하
는 데에 많은 비용(개당 10원 이상)부담이 들기 때문에 재활용 수거만 적절하게 이루어지고, 수
거에 대한 홍보만 확실하게 이루어진다면 많은 업소가 분리배출에 동참할 것으로 예상된다. 실
제 발포스티렌재활용협회의 지원으로 재활용수거가 실시중인 양천구 일원에서는 편의점이나 학원
매점의 주인이 컵라면용기를 물로 한번 세척하여 분리배출하는 등 적극 동참하는 모습이 나타나
고 있었다. 따라서 대량발생원을 중심으로 한 수거체계의 구축이 필요할 것이며, 이러한 전문수
거체계의 구축방안에 대한 연구가 앞으로 더 필요할 것이다.

전국 7대 광역시를 중심으로 한 65개 지자체의 일반주택과 아파트, 상가 및 영업용빌딩에서 배출
되는 종량제 봉투의 폐기물 성상을 분석해 본 결과 재활용가능자원의 혼입비율이 여전히 높았
다. EPR 대상품목과 기존의 분리수거 품목, 그리고 현재의 재활용 기술수준을 고려한 우선재활용
가능자원의 혼입비율이 59%에 달하였다. 이 중에서 특히 종이류, 음식물류, 플라스틱류의 비율
이 70% 이상이었다. 음식물류의 경우 당장 내년부터 직매립이 금지되는 실정임에도 불구하고 여
전히 종량제 봉투에 혼입되는 비율이 높아 대책마련이 시급하다. 종량제 봉투에 혼입되어 소각․
매립되는 재활용가능자원의 비율을 낮추기 위해서는 배출단계에서의 철저한 분리노력이 필요하
며, 처리시설에 반입되어 처리되기 이전에 다시 한 번 전처리를 하는 시스템의 확립이 필요하
다.
플라스틱류의 경우 비닐봉투류와 필름류 포장재의 비율이 압도적으로 높았다. 비닐봉투류는 전
체 폐기물의 8.3%, 플라스틱류 가운데 40%를 차지했으며, 필름류 포장재는 전체 폐기물의
5.85%, 플라스틱류 가운데 28%를 차지했다. 하지만 비닐류의 비중이 적은 점을 감안하면 종량제
봉투 속에서 차지하는 부피는 훨씬 클 것으로 생각된다. 종량제 봉투 속에 들어가 있는 비닐봉투
류는 필름류 포장재에 비해 약 1.4배 정도 많았는데, 이는 비닐봉투류의 사용량이 많은 점도 있
겠지만, 쓰레기를 종량제 봉투에 넣을 때 비닐봉투에 넣어서 배출하는 관행도 영향을 미치고 있
는 것으로 판단된다. 앞으로 정책적으로 플라스틱류 분리수거를 적극적으로 추진했을 때, 20% 가
량의 종량제 봉투 내 쓰레기 감소효과가 발생할 것이며, 비닐류만을 대상으로 했을 때, 약 10%
이상의 쓰레기 감소효과가 발생할 것이다. 성상조사 결과만으로 판단했을 때 향후 비닐류 분리수
거 정책 추진시 비닐봉투와 필름류 포장재에 대한 분리배출을 독려하지 않고 혼합배출을 용인할
때 비닐봉투와 필름류 포장재의 혼입비율은 최소 1:1 정도로 추정된다.

선별장 시설 설치현황에 대한 설문결과 답변한 32개 지자체의 내용을 분석한 결과 재활용가능자
원 선별에 필요한 시설이 갖추어지지 않은 선별장이 많아 시설보완이 시급한 것으로 나타났다.
폐플라스틱 압축시설을 전혀 갖추지 않은 선별장이 7곳으로 전체의 20%에 달했으며, 계량대를 갖
추지 않은 선별장도 25%에 달했다. 폐플라스틱 압축결속기의 경우 PET병의 경우 66%로 비교적 높
았으나, 기타 플라스틱 압축결속기의 경우는 매우 저조하여, 비닐류 분리선별을 위해서는 선별장
별로 시설보완이 시급이 필요할 것으로 보인다. 선별장에 근무하는 선별인력의 고용형태를 보면
정규직이 39%에 불과하여 선별인력의 고용형태가 매우 불안함을 알 수 있다. 특히 공공근로인력
이 24%에 달하고 있어 만약 공공근로 사업규모가 축소된다면 선별장 운영에 큰 타격을 입힐 것으
로 보인다.
지자체 담당자들을 대상으로 한 EPR 인식조사에서는 대부분의 담당자들이 EPR 실시 및 필름류 포
장재의 EPR 포함 사실에 대해 잘 알고 있는 것으로 나타났다.
비닐류 분리수거 및 일회용 봉투와 필름류 포장재의 분리선별 및 압축여부에 대해 48곳의 지자체
를 대상으로 조사한 결과 22개 지자체가 일회용 비닐봉투와 필름류 포장재를 분리․선별하였으
나, 압축포장단계에서는 5개 지자체가 혼합압축을 하고 있어, 17개 지자체가 일회용 비닐봉투와
필름류 포장재를 완전히 분리수거․선별하고 있었다.
일회용 비닐봉투의 톤당 선별비용은 인건비, 운반비, 압축비, 부대경비, 이윤을 더하여 16만원정
도 소요되는 것으로 나타났다. 일회용 비닐봉투를 재생업체에게 판매한 수익은 미펠렛상태일 경
우 4만원, 펠렛상태일 경우 35만원이었다. 펠렛상태로 가공하는데 소요되는 비용은 25만원이었
다. 따라서 일회용 비닐봉투를 별도로 선별하여 물질재활용하고자 할 경우에 압축판매시에는 12
만원의 보조가 필요하며, 선별, 펠렛공정까지 일괄적으로 가지고 있을 경우에는 1만원의 보조가
필요한 것으로 나타났다.

4장에서는 플라스틱 포장재 생산자책임재활용 제도 개선방향과 비닐류 재활용 활성화 방안을 모
색하였다.

플라스틱 재활용 활성화를 위해서 첫째, 생산자책임재활용제도 대상품목이 생활계 플라스틱 전반
으로 확대되어야 한다. 플라스틱 포장재 일부에 대해서만 생산자책임재활용제도를 적용시키는 것
은 플라스틱 폐기로 인한 문제를 관리하기에는 한계가 많다. 따라서 생산자책임재활용 제도의 적
용을 현재의 포장재 중심에서 가정용 생활용품까지 확대하는 것이 생활계의 폐플라스틱의 효율
적 관리를 위한 방안이 될 수 있을 것이다.
둘째, 플라스틱 폐기물 부담금이 플라스틱 재활용 활성화를 위하여 지원되어야 한다. 자원절약
법 제20조에 의하면 폐기물부담금은 환경개선특별회계로 편입되어 1) 폐기물의 재활용을 위한 사
업 및 폐기물처리시설의 설치 지원, 2) 폐기물의 효율적 재활용 및 줄이기를 위한 연구 및 기술
개발, 3) 지방자치단체에 대한 폐기물의 회수․재활용 및 처리지원, 4) 재활용가능자원의 구입
및 비축, 5) 자원재활용을 촉진하기 위한 사업의 지원 등에 사용하여야 한다고 되어 있다.
비EPR 생활계 플라스틱 재활용에 대한 지원은 자원절약법 제20조 3호 지방자치단체에 대한 폐기
물의 회수․재활용 및 처리지원 항목에 의해 직접적으로 법적 근거를 가질 수 있으므로, 비EPR
생활계 플라스틱 재활용을 실시하는 지자체에 대하여 지원금을 지급한다면, 생활계 플라스틱 재
활용이 보다 활성화될 수 있을 것이다.
셋째, 재활용의무부과방식이 바뀌어야 한다. 현재와 같이 재질별로 의무재활용양을 고시하는 방
법에서 벗어나, 자원절약법상에 명시되어 있는 포장형태(용기류, 필름․시트류, 트레이류 등)와
재활용 현장에서의 재활용방법을 고려한 새로운 기준을 만들 필요가 있고, 이와 연관하여 재활
용 방법 및 기준, 재활용 기준비용 등을 새롭게 정비해야 할 것이다.
넷째, 폐플라스틱 전문 수거업체의 육성 및 시설개선이 필요하다. 재활용가능자원을 복합적으로
선별하고, 공공근로 인력을 투입하는 경우 선별품목이 지나치게 많아지고, 인력의 전문성이 떨어
지게 되므로 효율성이 떨어질 수 밖에 없다. 또한 폐플라스틱 수거를 비용으로만 인식하는 영리
추구가 최우선인 민간 1차 수거업체의 경우에는 폐플라스틱 수거 및 선별에 대한 열의가 떨어지
므로 가능한 한 폐플라스틱 수거를 기피하려 할 것이다. 비효율적인 선별라인, 폐플라스틱 전용
압축기 및 파쇄기의 부족 등 폐플라스틱 선별시설의 낙후도 폐플라스틱 선별의 생산성을 떨어뜨
리므로 이에 대한 시설투자도 필요할 것이다.
다섯째, 생활계 플라스틱 제품의 재활용 활성화를 위해서는 PVC 재질의 퇴출이 필요하다. PVC 재
질의 플라스틱 제품의 사용규제 정책은 우선 EPR이 적용되는 포장재에 대해서는 사용을 금지시켜
야 하며, 문구류, 완구류 등의 경우 PVC 재질에 대해서 아주 높은 요율의 폐기물부담금을 부과시
켜 시장에서 자동적으로 퇴출될 수 있도록 해야 한다.
여섯째, 생산자책임재활용 제도 운영의 투명성과 신뢰성을 높일 수 있도록 해야 한다. 이를 위해
서 의무재활용 관련 자료공개의 폭이 넓어져야 하며, 공제조합 운영과 관련한 지원금 산정근거,
의무재활용량 달성정도와 방법 등이 주기적으로 홈페이지를 통하여 공개되어야 한다. 또한 환경
부는 재활용현장의 정보를 전달받을 수 있는 정보전달의 흐름을 넓힐 필요가 있다. 물론 이에 선
행하여 자원재생공사의 통계관리능력이 조속히 사회적 신뢰성을 확보할 수 있을만큼 안정화되어
야 한다.
일곱째, 분리배출 방법에 대한 시민홍보 강화가 필요하다. 재활용가능자원 분리배출에 대한 홍보
는 정부와 지자체 차원에서도 적극적으로 해야 하지만, 생산자책임재활용제도 하에서 생산자들
의 홍보노력도 필요하다.

비닐류 재활용 활성화를 위해서 첫째, 일회용 비닐봉투는 별도선별하여 물질재활용하는 방안을
적극적으로 강구할 필요가 있다. 비닐류 재활용과 관련하여 혼합수거된 비닐류 중에서 별도로 일
회용 비닐봉투를 선별하는 작업이 아니라면(재활용가능자원이 모두 혼합된 상태에서 일회용 비닐
봉투와 필름류를 각각 선별하는 경우) 일회용 비닐봉투를 별도로 선별하여 물질재활용하는 것이
비용이 저렴하고, 그것이 사회적으로 정당하다.
둘째, 일회용 비닐봉투를 필름류 포장재와 혼합하여 재활용할 경우 생산자와 지자체간에 재활용
비용을 공동부담의 방안이 적용되는 것이 타당하다. 지자체와 생산자가 각각 얼마만큼의 비용을
분담하여야 하는지에 대해서는 협의가 필요할 것이지만, 선별․운반비용의 50%를 생산자가 부담
하는 것을 기준으로 삼는 것이 적절할 것이다. 선별․운반비용의 50%의 의미는 지자체의 자체노
력을 통하여 비닐류만의 분리배출을 활성화하여 비닐류 선별에 투여되는 노력을 대폭 줄여 선별
단가를 낮추도록 유도한다는 의미이다. 이것을 기준으로 지자체가 일회용비닐류를 별도선별하여
필름류에 혼입되는 비율을 줄이려고 노력하는 지자체와 그렇지 않은 지자체에 대하여 차등적인
지원책을 하는 것이 필요할 것이다.
그리고 환경부도 모든 책임을 지자체에게 부여할 것이 아니라, 플라스틱 제품에 대한 폐기물 부
담금을 지자체에 긴급지원하는 방안을 마련하여 지자체로 하여금 비닐류 분리수거 및 선별에 동
참하도록 유도하는 한편, 지자체의 느끼는 부담을 경감시켜 나갈 수 있도록 해야 한다.

연구책임자 : 김미화(쓰레기 문제해결을 위한 시민운동협의회 사무처장)

자료출처 : 쓰레기 문제해결을 위한 시민운동협의회

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