생태보전 활동소식

[토론회 후기] “도시공원을 대하는 정부 부처의 안일한 대응”

 

지난 3월 26일 국회도서관 소회의실에서 [도시공원일몰제 대응 평가와 대안로드맵] 토론회가  민홍철, 전현희, 이원욱, 김현권, 김영진 국회의원과 2020 도시공원일몰제 대응 전국시민행동 공동주최, 환경운동연합 주관, 서울특별시의 후원으로 개최되었다.

이 날 행사에는 기재위 이원욱 의원, 농해수위 김현권 의원, 국토위 김영진 의원, 국토위 임종성 의원, 과학기술위원회 위원장 노웅래 의원이 참석해서 국회의 뜨거운 관심을 보여주었다.

이원욱 의원은 인사말에서 ‘도시공원일몰제가 2000년도에 나온 이후 지금까지 실효성 있는 대책이 나오지 않고 있어 이런 자리를 마련하게 되었다.‘ 라며 2018년 정부 대책을 언급하며 ‘그 이후로도 서울시만 하더라도 전부 매입하려하면 16조원 이상의 예산이 든다고 하는데 전국적으로 이 문제를 해결하지 못하면 미세먼지 대책으로도 실패하는 것이고 미래 세대에게도 면이 서지 않는다’는 점을 강조하였다.

김현권 의원은 ‘내가 나를 만나는 시간은 언제인가?’ 라는 화두를 던지며 사람이 자연, 숲속으로 가서 홀로 있는 시간에 자신과 대화를 하기 시작하며 인간 삶의 질을 담보하는 데 숲, 녹지의 중요성을 피력하였다. 김 의원도 미세먼지의 대책으로 도시 숲을 통한 도시 내에 바람길을 구축하여 미세먼지가 공기 대류를 통해 빠져 나갈 수 있게 하는 방법을 고민해보아야 한다고 하였다.

김영진 의원은 오늘 토론회를 다양한 상임위에서 같이 공동 주최한 것은 그만큼 도시공원의 문제가 환경부나, 국토부 어느 한 부처만의 문제가 아니라 우리 모두의 문제라는 것을 인식하고 있는 부분이라고 발언하였다.

노웅래 의원은 도시공원이 비단 한 개의 산림 만을 다루는 이슈가 아니어서 모든 이들이 이렇게 노력하고 있다며 정부의 지방채 발행 대책만으로는 너무나도 부족하고 특히 미세먼지 흡수에 있어 도시공원의 역할이 지대하다며, 유익한 자리가 될 수 있도록 도와주십사 발언하였다.

임종성 의원은 경기도의원을 할 때부터 도시공원일몰제에 대해 깊은 관심을 가지고 지자체와의 회의 자리를 통해서 많은 대안을 강구했었다며 이 공원 문제는 국가차원에서 조금만 의지를 가지고 움직이면 해결 될 수 있는 것임을 강조했다. 임 의원은 가을에 도시공원일몰제에 대해 3차 토론회를 준비하고 있으므로 함께 해주기를 요청하였다.


기조발제 섹션에서 전 서울시립대 도시과학연구원 박문호 교수는 ‘도시공원의 미래, 위기의 공원’이라는 주제로 토론회의 시작을 열었다.  박문호 교수는 경성부시대 도시공원 면적 기준이 인구 1인당 20㎡였으나, 현재 11㎡로 오히려 줄어들었으며 만일 미집행공원이 실효될 시 1인당 3㎡, 세계보건기구(WHO)의 1인당 9㎡기준에 택도 없이 못 미친다는 부분을 지적하였다. 공원은 도시인을 치유하는 그린 인프라로서 1. 우선관리지역에 적극적인 공공 재정 투입 2. 중앙정부의 긴급 지원 3. 임차공원 4. 도시자연공원구역 지정 등의 전략을 적극 추진하는 자세를 정부에 요구하였다.

이어서 국토부의 안경호 녹색도시과장은 ‘도시공원 일몰제 정부대응 방향’에 대해 이야기하기에 앞서 정부의 대책이 미흡하다는 것은 시인하며, 2018년 4월에 발표한 정부 대책을 소개했다.

마지막 기조발제자였던 건축도시공간연구소의 이상민 박사는 해외 공원 녹지 정책 현황 및 최근 동향을 소개하며, 한국과 비슷한 정책 노선을 가진 일본과 문화로서의 공원이 자리 잡은 영국을 예시로 들었다.

일본의 경우 도시공원법과 도시녹지법으로 공원과 녹지를 종합 관리하고 있으며 국가차원과 개별 시도차원의 공원관리 계획이 공원녹지 지표를 통해 관리되고 있다는 것이다. 영국의 경우 공원녹지와 관련된 정책실행과 직접적으로 관련된 법제도 대신 중앙이나 지방정부가 방향을 제시하는 정책기준을 발표하고, 이에 따라 관리하는 시스템이라고 소개했다. 또한 공원녹지 지표도 정량적인 지표보다는 방침이나 가이드라인을 제시하고 면적 기준뿐만 아니라 접근성, 공원의 질적수준, 운영 관리 등을 종합적으로 고려할 수 있는 그린 플래그 어워드 평가기준을 적용하고 있었다. 아울러 공원녹지의 기준이 포괄적으로 이용가능하고 시각적으로 인식하는 녹지공간 모두를 정책 대상으로 고려하고 있다.


기조발제에 이어 첫 번째 세션도시공원일몰제에 대한 지자체의 대응 사례 발표서울시, 부산시, 인천시, 수원시, 성남시에서 발표자로 나섰다. 지자체들이 공통적으로 지적한 부분은 1. 국공유지 도시공원일몰제 대상에서 제외와 2. 국비 지원 확대 요청이었다.

서울특별시 공원조성과 최현실 과장은 서울의 실효 대상 공원은 총 116개소인데 그중 51.2%가 국공유지이며,  국공유지 및 사유지 실효대상이 모두 실효되면 서울시 인구 1인당 도시공원면적이 현 11㎡에서 3.8㎡로 급감한다는 현황 진단으로 발표를 시작했다. 서울시는 그동한 꾸준한 예산 투입 및 정부에 국비지원과 지속적인 제도개선 요구를 해왔으며, 2011년부터 전국 시도 공원녹지협의회를 구성하여 운영하며 공동대응을 하고 있다고 밝혔다. 하지만, 보상재원이 막대하고 국공유지의 일괄 실효 및 국비 지원이 전혀 되지 않는 등의 여러 장애요인이 있어 해결이 쉽지는 않다는 것이다. 서울시는 사유지 단계별 보상과 공원시설 및 공원구역의 통합 관리, 시민과의 거버넌스, 꾸준한 제도 개선 건의를 통해 현재 공원으로 지정되어있는 면적을 전부 조성하겠다는 의지를 피력했다.

부산광역시 이동흡 그린부산지원관은 부산의 경우 일제강점기과 한국 전쟁 기간에 급격히 성장한 도시로, 시가지 내에 산지가 위치하고 있는 점이 다른 도시들과 차이점이라고 하였다. 2011년에 도시자연공원구역 제도를 통해 일몰문제를 해결하고자 주민열람공고를 올렸지만, 반대여론으로 취하한 적이 있다며 어려움을 토로했다. 부산의 공원은 도심 내의 산지 지역뿐만 아니라 해안 절경지와 주요 관광지가 포함되므로 난개발을 억제하는데 최선을 다할 예정이며, 민관 거버넌스를 통해 민간공원 대상 23개소 중 최종적으로 5곳만 개발하기로 했던 경험을 십분 살려 국공유지를 공원으로 유지하는 것과 재정 투자를 확대하여 사유지도 최대한 공원으로 지키겠다고 하였다. 이러한 노력이 빛을 발하기 위해서는 국공유지는 일몰제 실효대상에서 제외 및 토지 보상비의 국비는 도로, 철도 개설 수준으로 현실화 되어야 한다고 강조했다.

이어서 인천광역시의 최태식 공원녹지과장은 인천시의 경우 시 정부 부채에 대한 부담이 다른 어떤 시도보다 커서 부채 비율을 좀 더 보수적으로 가져가고 있다고 설명했다. 보통 부채비율 25%를 이야기하지만 인천시는  20%를 넘기면 안되는 내부 규정이 있어 예산 확보가 쉽지는 않지만 미세먼지 차단 숲 및 도시바람길 숲 구축 등으로 최대한 도시 공원을 유지하려하며, 특히 원도심에 우선 공원을 조성하여 도시의 균형발전을 도모하겠다는 의지를 밝혔다.

수원시의 허의행 생태공원과 과장은 수원시는 전체 공원 중 미조성 공원은 73개소로 약 45.3%이며 시민 1인당 도시공원면적은 결정면적 기준 13.58㎡, 조성면적 기준으로 6.8㎡이며, 공원별 물리적, 환경적 특성 등을 고려하여 재정적, 비재정적 집행계획 수립을 통해 실효문제 해결을 위해 노력하고 있다고 밝혔다. 그럼에도 불구하고 재정적 어려움 등으로 인해 조속한 국비 지원 및 지방채 발행 확대, 도시자연공원구역 재산세 감면 및 지방세 면제 적용 등의 세제 개선 및 국공유지 원칙적 배제 및 국유지 무상양여를 요청하였다.

성남시의 황희택 공원조성과 과장은 성남시의 경우 전국 최초로 2009년에 공원 녹지 조성기금 설치 및 운용 조례 제정을 통해 약 468억원의 기금을 조성하였음에도 2개의 공원이 폐지되는 등 총 5,675,341㎡의 공원 부지가 감소 될 예정이며 이를 반영하더라도 2020. 7. 1. 일몰제 대상 공원에서 토지매입만 추진하는데만도 3,358억원이 소요 될 예정으로 이는 시 재정여건에 큰 부담이 된다는 점을 강조하였다. 이를 위해 지방채 이자지원을 현 5년간 50%에서 10년간 100%로의 확대 및 도시공원법 제 44조(비용보조)를 근거로 국비지원을 요청하였다.


두 번째 세션에서는 양병이 서울대학교 명예교수를 좌장으로  국방부 시설기획과의 권대일 과장, 산림청 도시숲 경관과의 김주열 과장, 2020 도시공원일몰제 대응 전국시민행동을 대표하여 맹지연 환경운동연합 국장, 한국환경정책·평가연구원의 최희선박사가 종합 토론에 나섰다.

국방부의 권대일 시설기획과 과장은  ‘국방부는 현재 소유 토지 중에 장기 미집행 대상이 얼마나 되는 지 파악을 못하였다.’라며 토론을 시작하였다. 이어서 권과장은 ‘현재 공원 부지로 지정되어있는 것을 다시 공원으로 활용하는 것에 반대하지는 않으나 군 시설은 일정 부분 보장해주길 바란다.’라고 이어갔다.  ‘다만 현재의 공원 용지가 해제가 되면 일반재산으로 분류가 되므로, 각 지자체에서 수의 계약 등으로 매입하는 방법이 있다.’라며 토론을 마쳤다.

산림청의 김주열 도시숲경관과 과장은 산림청의 사업 방향과 이 토론회 자리의 목적이 같다면서 “도시의 열섬현상을 완화시키고 미세먼지 저감에 공원과 도시숲이 지대한 영향을 끼치고 있는 것은 부인할 수 없다.  1ha(10,000㎥)의 숲은 연간 총 168kg의 오염물질을 흡수한다.”고 설명했다. 또한
림청에서는 전년도에 제 2차 도시림 기본 계획을 수립하여 시행중이며, 도시공원일몰제에서 장기미집행으로 풀리는 국유지 40,000ha 중 산림청 소유는 약 4,000ha인데 이 것이 유지가 되거나, 해제가 되거나, 해제 후 재지정이 되든 어떤 방법으로든지 현재의 숲을 잘 보전하고 사람들이 이용하기 편하게 관리하자는 것이 산림청의 입장이다.’라고 강조했다.

한국환경정책평가연구원의 최희선 박사는  ‘환경부에서는 그동안 비도시 지역에서의 생태복원에 집중해왔었으나, 2017년에 자연환경보전법이 개정이 되면서 도시생태복원 중 도시공원이 포함되어 이때부터 관심을 가지기 시작하였다,  장기미집행 공원을 가보면 특히 주택지구와 맞닿아 있는 곳들은 훼손이 심각에 생태복원이 반드시 같이 이루어져야 한다. 하지만, 토지보상법에서 토지보상할 방안이 없으므로 이 부분이 같이 수정되어야 한다.’고 지적했다. 아울러 ‘민간공원특례사업의 경우 평가기준에 대규모 시설, 건물이 반영되는 부분이 수정되어야 난개발을 조금이나마 억제할 수 있으므로 수정했으면 좋겠다는 것과 사후 관리 역시도 중요한 평가 기준으로 반영되어야 한다’고 밝혔다. 일례로 환경영향평가 단계에서 “미기후” 항목을 추가 하여 검토하는 방법을 추천하였다.  도시공원일몰과 관련해서 가장 많이 언급되는 재원 마련과 관련하여서는  지자체에서 ‘재난관리기금’을 활용할 것을 제안했다. 미세먼지가 특별법에 의해 사회 재난으로 분류되고, 그 대응책으로 공원 조성 및 수목 식재 등이 있다는 주장이다.

맹지연 환경운동연합 국장은 ‘정부 소유의 미집행 국공유대지가 과반수인 상황에서 정부가 아무런 대책도 없이 개인 토지 소유주들 뒤에 숨어있다. 공원을 그린 인프라, 사회적 자본으로 보지 않고 땅을 팔아먹을 생각만 하고 있다’며 비판했다. 우선관리지역 매입 비용이 14조이면 국공유지 매입비용도 13.6조 정도 되는 절대 적은 돈이 아님에도 공원 이용객보다 토지 소유자들의 편을 들고 있다며 날선 비판을 이어갔다. 이러한 도시공원을 해결하기 위한 제안으로 맹지연 국장은 1. 국공유지 도시공원 일몰제 적용 제외, 2. 도시공원 매입을 위한 지방채 발행 시 원금 80% 국고 지원, 3. 도시자연공원구역에 대한 재산세/상속세 감면 추진, 4. 도시자연공원구역지정 및 장기 지방채 발행계획 수립 시 실효시점을 3년 유예 등의 입법 과제를 제시하였다. 또한 교통에너지 환경세 세율 조정, 자연자원총량제 도입, 발전소 주변지역 지원사업 등을 통해 도시공원일몰 대응 예산을 확보해야한다고 강조했다.


이어진 질의 응답 시간에도 열띤 토론회는 이어졌다.

첫번째 질문은 토론회를 참석한 일반 참석자가 국토부 안경호 과장에게 “공원 존치 목적은 녹지 보전과 도시의 무분별한 확대 방지에 있는데 최근 발표한 공공택지사업은 공원 존치보다 주변 녹지 훼손과 파괴가 동반되는 부동산 개발사업으로 판단된다. 국토부의 의견이 궁금하다.”라고 질문했다.

안경호 과장은 ‘LH에 공공택지를 조성하도록 한 목적은 공원들이 실효되는 내년 7월까지 1년 3개월 가량 남아있다. 민간공원특례사업을 도입한 것은 지자체의 재정 여건이 열악하니 민간 자본을 투입해서라도 조금의 공원이라도 살려보자는 취지에서 시행한 것이었으나, 운영하는 과정에서 시간이 많이 걸리고 절차가 복잡한데다 몇차례 언론 보도도 되었다시피 특혜시비 등의 우려가 있어 민간에 맡겨두면 제대로 된 공원 확보가 쉽지 않겠다는 판단이 들어 그래도 국가 출연기관인 LH가 맡으면 기간도 단축시킬 수 있고 특혜시비에서도 자유로울 수 있을것이라는 판단에 협의단계에 있다. 이 역시도 공원 한개라도 더 살릴려는 목표인 것을 알아주었으면 좋겠다’라고 답하였다.

이어서 부산환경운동연합의 민은주 사무처장은 “일차적으로 국공유지를 일몰 대상에서 제외하는 것이 중요하다고 판단되는데, 국토부의 게획이 무엇인가”라고 질의했다.

안경호 과장은 “국공유지는 전체 실효대상지 369㎢ 중 약 25%정도로 파악하고 있다. 전월까지 광역별로 지자체 간담회를 다녀보니 지자체의 요구사항이 보상비의 50%는 국가가 보전해줄 것과 국공유지는 해제 제외해달라는 요구가 가장 주된 요구였다. 국토부는 공원을 관리하는 부처이므로 보상비의 50%를 얼마든지 지원해주고 싶으나 재정당국과의 협의에서 원활하지 않은 부분이 있으며, 국공유지 제외 문제 역시도 협의중이며 조금씩 진척을 보이고 있다는 정도로만 말씀드릴 수 있을 것 같다.” 라고 답하였다.

이어서 참가자 박완희님이 수원시 허의행 생태공원과장에게 ‘영화공원, 지지대공원의 도시자연공원구역 지정 추진형황과 도시기본계획 포함여부, 2020년 7월 일몰 실효전까지 가능한지’를, 국토부 안경호 과장에게 ‘도시자연공원과 관련해서 위헌성여부’, 서울시 최현실 공원조성과장에게 ‘도시자연공원 지정 및 추정 현황’을 물어보았다.

답변으로 수원시 전현진 공원조성팀장은 “영화공원은 2020년, 지지대 공원은 20203년 실효대상이다. 영화공원은 실시관리계획 협의중이고 올 하반기에 실시 계획 공고할 예정이다. 지지대 공원은 개발제한구역에 대해서는 도시자연공원으로 지정할 것이고 그 외에는 매입을 추진하고 있다.” 라고 밝혔다.
국토부의 안경호 과장은 “도시자연공원의 위헌성은 도시공원일몰제의 시효가 된 99년 헌법 불합치 결정 시, 사유재사권에 대한 지나친 제한, 매수청구제도가 없어서 된 것으로 파악하여 공원녹지법에 도시자연공원제도를 신설하면서 매수청구권을 도입하면 매수청구권을 통해 보상받을 수 으므로 위헌 요소가 제거된다는 자문을 받았었다.”라고 답하였다.
서울시의 최현실 공원조성과장은 “자연공원구역지정은 현재 용역 진행 중이며 시의회를 거치는 등 여러절차가 남아있다. 내년 7월 이전에는 결정될 예정”이라고 답하였고 “공원녹지기본계획과 공원조성계획에 관해서는 정확성을 최대한 담보하기 위해 운영 부서 간에 협의 중이며,  우선보상대상지는 기존에 공원시설이 있던 지역 중 소송에서 패소한 지역, 시설이 설치되어 계속 유지되어야 하거나, 공원이 해지가 되면 개발이 극심해질 곳 등을 서울연구원에서 2014년에 연구한 용역 결과를 바탕으로 진행하고 있다고 답하였다.

익명의 참가자국토부에 ‘도시공원일몰제 관련해서 범정부 차원 대응기구가 있는가?’ 와 ‘선해제 후재지정의 근거는 무엇인가?’를 물었다.  안경호 과장은 ‘범정부 차원의 기구는 없고 국토부에서 공원일몰제를 담당하고 있다. 지자체간의 협의체 구상을 하고는 있다.’라고 답하였고 “‘선해제 후 재지정’ 근거는 해제가 되고 나면 국공유지에 대해서는 재지정 할 수 있다.”라고 답하였고 이에 대해 동일한 질문자가 ‘해제 후 재지정 시 비용은 누가 부담하는가?’라고 재차 질문한 것에 대해서는 ‘재지정을 할 수 있느냐고 물어보셨으니 법적으로는 가능하다.’라고 답하는 데에 그쳤다.

청주시의회의 박완희 의원이 “청주시에서 작년 12월에서 올 3월초까지 민관거버넌스를 통해 도시공원일몰 해결에 대한 논의를 해보았으나 a. 도시자연공원을 지정하자하니 ‘2030 도시기본계획’을 변경해야하는 기간 때문에 안되고  b. 매입을 하고자 하니 예산이 약 2천억원 가까이 드는 경우 예비타당성검토를 거쳐야하는 것과, 지방채 발행 시 중앙투자심사도 거쳐야하는데 이와 관련된 행정소요 시간 문제가있으며, 그러면 우선 매입지역만 구입하고자 하니 나머지 면적은 해제되고 나서 협의매수를 거쳐야 하는데 이에 대한 비용과 시간 문제, 민간공원특례사업을 도입하고자 해도 사업자들도 시간적 여유가 없어 고사’하는 지역 현실을 공유하면서  ‘2030 도시기본계획’의 수정 및 시에서 예산을 만들어서 공원문제를 해결하겠다고 하면 이것이야 말로 예타 면제 대상으로 해주어야 하는 것이 아닌지 국토부에서 전향적으로 검토해주었으면 좋겠다.’라고 질문하였다.

인천시 정병록 공원조성팀장은 ‘장기미집행공원을 해결하고자 땅을 구입하고나면 공원조성법 상 설치할 수 있는 시설의 종류가 너무 많아서 타 부서에서 서로 소유권을 주장한다. 원인자 부담행위등을 통해 이를 억제할 수 있는 등의 개선책이 필요하지 않은가?’라며 국토부에 문의하였고 한국환경정책평가연구원에 ‘도심공원이 도심에 있다보니 도시 계획시설은 공원이고 소유자는 산림청 등인데 생태경관 보전지구로 묶어버리는 방법은 어떠한지?’를 물어보았다.

한국환경정책평가연구원의 최희선 박사는 ‘생태경관보전지구로 묶는 것은 큰 문제가 없지만 도시공원일몰제에서 문제가 되는 소유권 문제가 해결되는 것은 아니어서 대안은 될 수 있으나 소유권의 문제가  여전하기는 하다. 검토해볼 만한 것 같기는 하다.’는 의견을 주었다.

좌장을 맡았던 양병이 서울대학교 명예교수는 “오늘의 토론회를 전체적으로 종합해보면 1. 중앙 부처에서의 지자체로의 재정지원 및 2. 국공유지는 일몰제에서 제외시켜야 한다. 3. 지방채를 발행할때는 지방채 이자를 중앙정부에서 현행보다 훨씬 더 많이 지원해야한다, 등 재정적 부분이 많이 언급되었는데 기재부의 과장이 불참하여 시원한 답을 못들었다. 오래전부터 제시된 문제인데 난제 중에 하나이다. 정말 정책적으로 결단이 있지 않으면 어려운 상황. 여론이 비등해지면 정책 결정도 하지 않을까 하는 희망을 가져본다. “며  토론회를 마무리 하였다.

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맹지연

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