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지속가능한 물 이용을 위한 심포지엄 – 우리나라 홍수방재의 문제점과 극복 방향

<물의 해 기념 국제 심포지움/ 2003. 4. 24>

우리나라 홍수방재의 문제점과 극복 방향

The Problems of Flood Disaster in Korea
and Future Options

이 종 태 (경기대학교 / jtlee@kyonggi.ac.kr)
Lee, Jong-tae (Kyonggi University)
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<요 약>
최근 10여년간 한반도에는 계획 강우의 규모를 훨씬 초과하는 호우가 빈번하게 발생하여 막대
한 인명과 재산의 피해를 겪었으며 정부에서는 다양한 방법으로 홍수재해의 경감을 위하여 노력
을 해오고 있으나 그 피해는 증가되고 있는 추세이다. 특히 작년(’02년)에는 집중호우와 태
풍 ‘루사’로 인하여 낙동강 유역일원과 강원 영동지역에서의 홍수피해가 극심함으로써 정부에서
는 이들 지역에 대한 신속한 피해복구, 보상과 더불어 근원적인 수해방지 대책을 강구하고 있는
바 지금까지 어느 때 보다도 홍수재해에 대비하는 슬기로운 노력이 집중적으로 필요한 시기이다.
본 고에서는 그 동안에 발생한 홍수재해의 경험을 돌이켜 보면서 우리에게 당면한 과제들을 확
인하고 그 극복을 위한 접근 방향을 간단히 기술하였다.

(1) 홍수량의 증가 추세와 처리능력 한계
최근의 빈번한 홍수재해에 대응하기 위하여 새로운 기상여건을 고려한 하천, 댐에 대한 계획홍
수량이 상향조정되고 있으며 그 결과로 하도단면의 증대 및 지체, 저류공간의 확대가 불가피하
다. 그러나 하천 하류부, 합류부 연안의 광범위한 지역이 도시화되고, 제방도로 등으로 활용되
고 있으며 하천 연변의 사유화 토지, 건물들을 다시 하천으로 편입시키는 문제 등은 현실적으로
어려움이 많다. 특히 홍수조절을 위한 가장 효과적인 방법중의 하나인 댐의 저류용량 증대 및 신
규 댐의 건설은 자연, 생태, 친수환경의 문제로 그 조율에 어려움을 겪고 있는 실정으로서, 제한
된 하폭으로 인하여 불가피하게 하도를 깊게 굴착하고 제방만 지속적으로 높이는 등의 하천의 자
연성을 크게 왜곡시키는 경우가 불가피하게 자주 발생하게 되었다.

(2) 과도한 하천 공간의 잠식과 피해요인의 증가
`70년대 이후의 급속한 산업화 과정에서 하천은 단순히 우수와 하수를 배출하는 공간으로 간주
되었으며 `90년 중반까지도 정부에서 수행하는 대규모의 도시계획 및 단지조성사업 등에 이러한
관점은 그대로 지속되었다. 이 과정에서 수많은 하천에서 하폭이 축소되거나 직강화 또는 복개되
었으며 교통난 해소의 명목으로 하천 제방도로와 복개도로가 보편화되었다. 또한 하천을 종단하
여 도로와 교량이 개설되기도 하였으며 이러한 경향은 아직도 지속되고 있는 추세이다.
이와 같이 마땅한 하천정비와 내배수시설이 채 준비되지 못한 상태에서 지난 30여년간 하천연
안 저지대에서 이루어진 급속한 도시화와 산업화는 홍수재해를 증가시키는 큰 요인이 되고 있으
며 그 대책마련에 어려움이 많다. 또한 농경지들도 소득 증대를 위하여 최근에는 하우스, 축사
등으로 영농 방법을 달리하는 곳이 많아 우기시 농경지의 저류범위와 체류기간을 단축시키며 침
수시 피해액을 증가시키는 경향을 보이고 있다.

(3) 하천 관리 소홀과 국민 권리의식의 향상
국민의 안전과 생활환경에 직결되는 하천의 관리는 그동안 도로 등의 다른 기반시설에 대한 투
자에 비하여 그 중요성이 인식되지 못하였으며 하천 관리 조직의 구축과 투자가 부족하였으며 현
재의 조직과 예산으로서는 당면한 어려움들을 극복하는 데는 한계가 예상된다.
특히 홍수재해로부터의 안전의 보장을 요구하는 국민들의 기대는 고조되고 있으며, 홍수재해
에 대한 복구와 보상에 대한 국민들의 권리의식은 `84년 서울시 망원동 침수사고와 `90년 일산
제 붕괴침수피해 등을 겪으면서 강화되었다. 즉, 홍수재해라 하더라도 그 원인이 정부에게 있다
면 그 책임을 져야 한다는 주장이 강하게 되었다. 실제로 `98년 중랑천의 범람으로 인한 노원,
공릉동 지역의 피해보상문제와 `02년 낙동강 제방(백산제, 광암제, 가현제 등) 붕괴로 인한 침수
피해 보상에 따른 정부와 피해주민들과의 갈등 등의 사례가 허다하다.
그러나 피해지역의 주민 및 자치단체들의 복구 및 보상에 대한 주장 중에는 과도한 개인 및 지
역의 배타적이고 이기적인 면도 적지 않아 하천의 상·하류를 고려한 효율적인 복구와 적정한 보
상범위 및 규모의 결정에 어려운 요인이 되는 경우도 많다. 특히 농촌과 도시를 막론하고 최근
의 침수피해지역을 중심으로 높은 제방과 크고 작은 빗물펌프장이 곳곳에 지속적으로 건설되고
있는 것과, `02년 홍수피해 발생지역의 대부분의 지역을 ‘재난지역’으로 지정하고 막대한 복구비
와 보상비를 국가에서 부담한 것 등은 되짚어 그 적정성을 평가하고 앞으로의 보다 효율적인 방
재, 피해 복구체제 및 지원방식의 구축에 교훈으로 삼아야 할 것이다.

(4) 하천 환경에 대한 의식과 하천 기능의 복원
`80년대 이르러 국민들의 하천에 대한 인식이 크게 달라지면서 하천의 기능을 치수, 이수 뿐
만 아니라 자연생태와 친수공간으로서도 합당하게 계획하고 관리해야 한다는 공감대가 형성되기
시작하였으며 `90년대에는 직, 간접의 다양한 경로로 하천계획 및 관리에 지역주민 및 관련 단체
들이 참여하는 기회를 늘려나가고 있다. 이와 같이 하천 및 댐의 계획과정에 치수, 이수, 수질뿐
만 아니라 생태, 친수환경 등을 포함하는 다원적인 요소들이 고려되게 됨으로 인하여 각종 설계
기법이 새롭게 도입, 개발되었다. 또한 사업을 추진하는 초기단계에서부터 다양한 입장과 전문성
을 갖는 사람들과 조직간의 효율적인 협의가 전제되게 되었다.
이러한 범국민적인 하천환경에 대한 관심은 과거의 치수일변도의 하천정비계획에서 친환경적 요
소의 적극적 도입이 명시되었고, 하천 복개의 병폐가 사라지는 등의 큰 성과를 얻어낼 수 있었
다. 그러나 또 한 편으로는 과도한 인위적 조경과 하천공원화는 오히려 하천의 자연성을 왜곡시
키며 홍수시 재해를 가중시키는 경우까지도 발생하게 되었다.

(5) 여론 수렴기술의 부족과 기술행정의 한계
그동안 정부에서는 각종 관심 지역과 단체를 포함하는 토론회와 협의체를 통하여 다양하고 창
의적이며, 또는 비판적인 의견들을 청취하고 이를 효율적으로 수렴하기 위하여 노력해오고 있으
나 그 경험이 부족하고 의사결정과정이 명확하지 못하는 등의 이유로 생산성이 낮은 것이 현실이

하천의 바람직한 모든 기능(치수, 이수, 생태, 문화환경)을 조화롭게 충족시키는 것이 가장 바
람직하겠으나 현실적으로 불가능한 여건의 하천과 유역이 많다. 이러한 경우에는 그 우선 순위
에 순응하여 차선의 방안을 강구하여야 함에도 불구하고 모든 가치들이 수평적인 위치에서 흑백
논리로 논의됨으로 인하여 실효성 있는 결론을 얻어내지 못하고 표류하는 예도 많아지고 있다.
또한, 하천계획에 관여하거나 관심을 갖는 각종 기관 및 단체, 언론 등의 모든 의견들을 합치
시키는 것은 불가능한 경우가 많으므로 적절히 타협하고 조화로운 결론에 기여하려고 노력하려
는 자세가 중요하나 실제로는 각 조직의 시야를 고수하고 배타적인 경향이 강한 것은 극복하여
야 할 또 다른 문제이다. 더구나 해당 지역 및 관련 단체들간의 이해관계로 인하여 전문성이 없
는 인사들까지 정부의 의사결정과정에 개입하거나 영향력을 행사하여 당초의 여론 수렴을 통한
마땅한 결론으로의 접근노력이 다시 표류를 거듭하는 등의 혼란을 야기시킴으로써 결국은 전체
국민들에게 도움을 주지 못하는 결과로 나타나게 되며 신뢰를 잃게되는 요인을 제공하기도 한다.
그 한 예로서 홍수위 저감과 용수의 안정적 확보를 위하여 중요한 수단인 댐의 증설 문제는 하
천 환경에 대한 국민의 관심도가 높게됨으로 인하여 그 건설의 타당성에 충분한 검증의 절차를
필요로 하게 되었는바 이러한 과정에서 용수의 확보와 남한강 하류부의 홍수조절을 위한 영월댐
의 건설은 장기간(1996∼2002)의 소모적인 논란의 대상으로 나타났다. 또한, 한탄강 댐 등의 신
규댐 건설을 놓고도 토론이 장기간의 갈등으로 지속되고 있어, 경우에 따라서는 적기에 홍수와
용수수요에 대응해야 하는 사업이 늦어짐으로 인하여 또다시 홍수, 가뭄재해의 부담이 다시 국민
의 몫으로 돌아가게 될 우려가 크다.
여론이 창조적으로 수렴되지 못하고 갈등으로 증폭되는 주된 요인 중에는 관계당국의 전문성과
소신이 충분하지 못한 것도 한 원인으로 볼 수 있다. 즉, 여러 토론과정에서 제시된 서로 다른
의견들을 정리하고 무리 없는 최상의 판단을 위하여서는 전문적인 소견과 책임감을 갖고 사업의
추진 여부 및 방향에 대한 탄력적이고 대승적인 결정할 수 있는 의지와 철학이 있어야 하나, 이
를 뒷받침할 수 있는 하천관련 기술 부서의 인력과 조직이 약하고 유관 조직간의 협력과 타협이
부족하며 공무원들이 스스로 소신있게 판단하고 추진할 수 있는 여건이 배양되지 못하고 있는 실
정이다.

(6) 극복 방향
– 이상으로 언급한 바와 같이 우리나라의 하천은 기존의 비교적 단순한 치수, 이수 개념으로부
터 생태, 친수, 문화, 환경을 고려한 복합적이고 총체적인 계획으로 전환되기를 요구받고 있으
며, 인구의 집중과 산업화 및 농업환경의 변화로 인한 피해요인이 증가되고 있다. 이러한 어려움
을 극복하기 위해서는 유역전반에 걸친 저수, 저류 및 지체공간의 확보와 생태환경를 고려한 하
천 상·하류에 일관된 유역단위의 계획과 관리가 필요가 절실한 시점에 와 있다고 볼 수 있으며
이를 위한 하천 관리 조직의 강화와 체계적이고 지속적인 투자가 필요하다.
– 그리고, 폭넓은 여론의 수렴과 국민과 국토보전에 유익한 최선의 해답을 적기에 능률적으로
수렴해나가는 의사결정과정의 개발과 이를 위한 관련 단체 및 조직간의 성숙된 대화와 타협의 노
력이 절실하다고 본다. 그리고 무엇보다 정부의 전문 인력과 조직의 확보를 통하여 여론을 수렴
하고 합리적 결론을 유도할 수 있는 전문성과 가치들의 우선 순위와 완급의 기준을 갖고 추진하
는 것이 중요하다.
– 또한 홍수재해에 대비한 긴급 대응체계의 구축이 필요하며 피해 복구는 신속하고 능률적으로
이루어 질 수 있도록 복구체계를 보강해 나가야 할 것이며, 구조물의 복구에 있어서는 졸속의 피
해 원상복구로부터 조화로운 하천 및 하천공간의 창출을 염두에 둔 유역차원의 중장기적인 계획
하에 이루어져야 할 것이다. 또한 상습 침수지역에 대한 재개발, 홍수보험 등을 고려하는 근본적
인 대책의 강구와 국가에만 전적으로 의존하는 국민들의 자연재해에 인식을 국가와 국민이 같이
참여하여 재해에 대응하는 개념으로 전환하는 것이 필요하다.

자료출처 : 유네스코 한국위원회

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