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[토론문]바람직한 국토ㆍ환경관리체계 구축방향 공청회

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바람직한 국토ㆍ환경관리체계 구축방향 공청회

○ 일 시 : 2007. 4. 26(목) 13:00 ∼ 18:00
○ 장 소 : 서울프레스센터 기자회의장 19층
○ 주 최 : 한국행정학회, 한국환경정책학회
대한국토ㆍ도시계획학회
○ 후 원 : 정부혁신지방분권위원회, 지속가능발전위원회

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2. 지정토론
정정화 (강원대 행정학과 교수)
이창우 (서울시정개발연구원 기획조정실장)
강현수 (중부대 도시학부 교수)
윤순철 (경실련 도시개혁센터 국장)
염형철 (환경운동연합 국토생태본부처장)
강찬수 (중앙일보 환경전문기자)
정연만 (환경부 홍보관리관)
류영창 (건설교통부 국장)

바람직한 국토․환경관리체계 구축방향

정 정 화 (강원대 행정학과 교수)

1. 개발과 보전을 둘러싼 갈등의 원인과 구조

최근 우리 사회에 불거진 다양한 유형의 환경갈등의 원인과 구조에 대한 분석은 갈등해결 방안을 도출하기 위한 시금석이 된다는 점에서 매우 중요하다. 이 점에서 김창수 교수는 발제문을 통해 개발과 보전을 둘러싼 갈등의 근본적인 원인으로 정부부처 내부의 갈등을 지목하고 있다. 이에 비해 정부와 시민사회의 갈등은 표면적 증상일 뿐이라는 지적은 사회적 이목을 집중시킨 대형 갈등 사례의 대부분이 정부기관이 원인제공자였다는 측면에서 적절한 통찰이라고 판단된다. 이같은 전제하에 김 교수는 환경갈등의 핵심주체로 부각되고 있는 건설교통부와 환경부간의 갈등을 구조․시간․프레임이라는 세가지 차원에서 종합적으로 분석하여 양 부처의 물리적 통합보다는 공식적인 갈등조정기제 및 법적․제도적 장치의 활용, 인사교류를 비롯한 문화전략 등을 우선적으로 시행할 것을 제안하였다. 이같은 방안은 지금까지의 정부개혁의 문제점과 환경갈등의 특성을 반영한 것으로 볼 수 있다.

그러나 최근의 환경갈등은 분권화된 정부관료제하에서 정책지향이 상이한 정부부처간 갈등으로 야기된 측면 외에도 정부와 주민, 정부와 환경단체, 주민과 주민, 그리고 정부와 기업 등 다양한 유형으로 복잡하게 전개되고 있기 때문에 정부간 갈등만으로 설명하기 어려운 측면이 있다. 특히 정부와 환경단체간의 갈등은 정부 내부의 의사결정과정이나 조정메카니즘의 참여정부의 환경철학과 이념에 대한 저항과 대립으로 점철되는 양상을 따고 있다. 외견상으로는 대규모 개발사업을 추진하는 정부와 이를 반대하는 주민 또는 환경단체간의 대립으로 표상되고 있으나 개발과 보전가치를 둘러싼 이념적, 권력적 요소가 매우 강하게 작용하고 있다. 여기에다 문제해결의 방법을 둘러싼 전문가집단의 견해도 첨예하게 대립하는 경우가 많아 사회적 합의도출을 통한 갈등해결이 더욱 어려워지고 있다. 환경문제에 대한 국민들의 인식에 제고되고, 갈등양상이 이익갈등(interest conflict) 보다는 가치갈등(value conflict)이 두드러지면서 정부의 개발정책에 대한 환경단체의 저항과 대립은 국가와 시민사회간의 대립구도를 형성하고 있다. 따라서 개발부처와 보전부처간의 갈등이 해소된다고 해서 환경갈등이 사라지지 않을 것이며, 환경문제에 접근하는 국민적 공감대와 사회적 합의가 필요한 시점이 되었다고 하겠다.

김 교수의 지적대로 개발과 보전 갈등의 핵심이 양 부처간의 갈등이 아닌 시민사회와의 인식과 이해관계의 차이에서 비롯된 경우가 적지 않기 때문에 환경갈등이 정책결정시스템의 변화나 공식적인 갈등조정기제의 작동만으로 해결되기 어려운 상황을 맞고 있다. 최근의 환경갈등 사례들도 정부내부의 갈등이 주요 원인이었는가에 대해서는 관점의 차이가 클 수 있다. 새만금간척사업에서 갯벌의 가치에 대한 논쟁이나 부안 방폐장 사태에서 핵에 대한 불안과 안전성 문제 등은 정부 내부의 갈등해소가 아닌 사회적 공감대와 국민적 합의가 필요한 가치의 문제이기 때문이다. 따라서 개발과 보전을 둘러싼 갈등은 정부부처 뿐만 아니라 정책과정에 참여하는 다양한 이해당사자들의 상이한 인식과 가치관의 차이에서 비롯되고 있다는 점을 강조하고 싶다. 건설교통부나 환경부를 비롯한 개발부처와 보전부처간의 상이한 목표지향의 차이에서 비롯된 정책갈등 뿐만 아니라, 이해당사자들의 정책 투입기능이 활발해지고, 정책과정의 개방성과 민주성이 증대하면서 정책혼선과 갈등은 불가피한 측면을 내포하고 있다는 점이다.

2. 기존의 공식적인 갈등조정기제와 문화전략의 한계

건교부와 환경부간의 정책갈등을 정책효과의 시차이론을 적용해 두 부처의 위상과 진화과정을 분석한 것은 구조나 기능의 조정시점을 이해하는데 큰 도움이 된다고 판단된다. 시간적 차원에서 보면 1994년 건설부와 교통부가 통합된 건설교통부는 성숙기에 접어들었으나 환경부는 1994년 부처 승격이후 여전히 빈약한 구조와 기능으로 인해 성장기에 머물고 있다는 것이다. 시간적 차원에 두 부처의 진화과정의 상이성은 조만간 환경부가 성숙단계에 도달하면 지금의 갈등양상이 크게 완화될 수 있을 것이라는 점을 암시하고 있다. 성장단계에 있는 환경부가 지금은 비록 성숙기의 건교부에 비해 조직위상이 미약하지만 일부 기능의 보완을 통해 건교부와 힘의 균형을 통한 견제의 역할을 할 수 있게 되면 정책결정과정에서 개발정책에 비판적 역할을 수행할 수 있을 것이라는 점을 강조하고 있다. 따라서 단기적인 물리적 통합보다는 중장기적인 차원에서 공식적인 갈등조정기제와 지속가능위의 기능 강화 등을 통한 갈등조정방안을 제시한 것은 심사숙고한 결론이라고 평가된다. 그러나 기존의 공식적인 갈등조정기제와 문화전략은 이미 상당한 한계에 직면하고 있어 현실적으로 새로운 대안이 필요한 시점이다.

첫째, 부처간 국과장회의나 국무조정실에 의한 조정, 차관회의, 국무회의를 활용하는 공식 라인은 새만금간척사업의 경우에서 보듯이 부처간 정책지향이 판이한 상황에서는 갈등해소에 도움이 되지 못하고 있다. 대통령이 권위적인 조정역할도 미약해진 상황에서는 부처간 역학관계에 따른 관료정치의 양상이 두드러지고 있다. 박광국 교수도 이점에 대해 실무적으로 합의가 이루어지지 않는 경우 차관회의나 국무회의에 상정되지 못하는 것이 관례이며, 사안에 따라서는 지속가능위에서 조정안을 검토하고 있으나 공식적인 조정권한이 없는 자문위원회로서의 한계가 있다고 지적하고 있다.

둘째, 사전환경성검토제도와 환경영향평가제도 등 법적․제도적 장치의 문제점을 보완하는 것은 반드시 필요한 작업이다. 환경부는 2006년 6월부터 전략환경영향평가도 시행하고 있으나 효과는 아직 미지수다. 이점에 대해 문태훈 교수는 전략환경영향평가 또한 건교부와 환경부간의 조정과 통합이 원활하지 못할 가능성이 높아 실효성에 의문을 제기하고 있다. 현행 국토관련법과 환경관련법 하에서는 국토계획과 환경계획간의 연계가 취약할 수밖에 없어 환경갈등이 언제든지 심화될 수 있는 소지를 안고 있기 때문에 법․제도적 개선방안이 필요하다는 점에 대해서도 전적으로 공감한다.

셋째, 인적교류와 교차훈련을 통해 건교부와 환경부가 상이한 조직문화를 공유하고 이해하는 문화전략은 장기적인 차원에서 지속적으로 추진되어야 할 것이다. 자연과 환경에 대한 의미구성과 해석의 차이로 발생하는 프레임 갈등을 해소하기 위해서는 이같은 방안이 필요하다고 판단된다. 이미 환경부와 건교부는 2003년 4월 정부부처로는 처음으로 과장급 파견근무제를 도입하였으며 2004년 1월에는 핵심 국장급을 대상으로 인사교류를 단행하였다. 실시결과 역지사지(易地思之)의 입장에서 상이한 조직문화와 관행을 이해하는데 도움이 되었다는 평가가 있었으나 이러한 인사교류가 정책지향의 차이가 뚜렷한 두 부처간의 갈등해소에 얼마나 기여할 수 있을 지는 미지수다. 2006년 7월부터 고위공무원단제도가 실시되면서 이같은 인사교류는 장기적인 차원에서는 부처간 갈등해소에 기여할 것으로 생각된다.

3. 국토․환경관리의 구조와 기능 조정방안

바람직한 국토․환경관리체계의 구축방향으로 우선적으로 고려할 수 있는 방안은 양 부처로 이원화되어 있는 물 관리체계(수량과 수질관리)를 일원화하는 것이다. 현재 건교부의 수자원관리기능을 환경부로 이관하는 방안에 대해서는 큰 이견이 없어 보이며 적극적으로 추진할 때가 되었다는 판단이다. 문제는 국토관리와 환경관리기능의 통합방안이다. 이 점에 대해서는 두가지 측면에서 건교부의 국토관리기능을 환경부로 이관하여 환경부가 통합관리하는 것이 바람직한 것으로 판단한다. 첫째, 개발과 보전의 조화를 통한 지속가능한 발전을 실현하기 위해서는 국토계획과 환경계획이 유기적으로 검토되어야 하기 때문이다. 둘째, 구조적인 측면에서 건교부와 환경부가 힘의 균형상태에서 상호견제와 비판기능을 수행하기 위해서는 환경부의 기능이 대폭 강화될 필요성이 크기 때문이다. 지금까지 중요한 환경갈등 사안마다 환경부가 제 목소리를 내지 못했다는 점을 감안하면, 앞으로는 정책결정과정에서 환경부가 개발담론에 맞설 수 있도록 위상을 강화해야 한다.

이같은 방안에 대해서는 학계에서도 상당한 공감을 얻고 있다는 인상을 받고 있다. 김창수 교수도 건교부의 국토관리와 수자원기능을 환경부와 통합하는 방안을 제안하고 있다. 이 경우 건교부의 도로․주택건설 등 SOC 기능과 교통․물류 기능은 건교부에 존치하게 된다. 문태훈 교수도 국토계획과 환경계획을 통합할 수 있는 제도적 연결장치의 필요성을 주장하고 있으며, 이창수 교수도 지속가능한 국토관리를 위해 공간계획과 환경계획의 연계성 강화를 강조하고 있다. 박광국 교수도 건교부의 국토관리(수자원포함) 기능을 환경부와 통합하는 방안을 유력하게 제시하고 있다.

한편, 정책지향이 상이한 부처의 전면적인 통합은 거래비용의 증가뿐만 아니라 부처간 견제와 균형의 논리에도 부합되지 않기 때문에 부적절하며 건설․주택․교통기능을 환경관리기능과 통합하는 방안도 현실적으로 상당한 저항과 문제가 있을 것으로 예상된다. 따라서 앞으로도 양 부처간의 정책지향의 차이로 인한 갈등은 지속가능위의 기능을 강화하고 공식적인 갈등조정기제를 활용하는 방안이 적극적으로 강구되어야 할 것이다.

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바람직한 국토․환경관리체계 구축방향에 대한 토론문

강 현수 (중부대 교수)

1. 논의의 필요성

○ 보존과 개발이 서로 조화되는 지속가능한 발전에 대한 관심이 높아짐에도 불구하고, 우리 사회에서 여전히 보전과 개발간의 사회적 갈등이 존재하며 오히려 갈등이 증폭되고 있음. (새만금, 천성산 등)

○ 특히 중앙정부 내에서 개발 관련 부서인 건설교통부와 보전 관련 부서인 환경부 사이의 기능 상충에 따른 비효율성 문제가 제기됨 (물관리 체계 이원화, 토지이용규제 이원화 등)

2. 문제의 진단

가. 현 제도의 문제 : 조직, 법규 및 행정 체계의 문제

○ 현재 정부 조직 및 관련 법규, 그리고 그 법규에 의한 계획 체계가 서로 중복되거나 상충되는 문제
– 수량은 건교부, 수질은 환경부가 각기 이원적 관리
– 건교부의 용도지역 지구 지정을 통한 토지이용규제와, 환경부의 국토환경관리를 위한 토지이용 규제 (상수원 보호구역, 생태경관보전 지역 등)
– 우리나라의 경우 각 부처별로 관련 법을 가지고 있고, 관련 법 별로 관련 계획 및 사업이 이루어짐 (역으로 이야기 하면 관련 법마다 소관 부처가 있음)

나. 제도를 넘어선 문제 : 대형 국책사업 추진과 개발지상주의

○ 실제 우리나라에서 사회적 갈등이 증폭된 사안들의 대부분은 그 원인이 현재의 법규나 행정 체계가 제대로 작동하지 않아서 생긴 문제라기보다는 오히려 현재의 법규나 행정체계를 초월하여 급하게 사업을 추진하기 때문에 생기는 문제라고 보아야 함.

– 대규모 개발과 관련된 국책사업 혹은 대통령 선거 공약 사업 추진 (새만금, 경부고속철도, 신행정수도, 경부운하 등)
– 시급한 국가적 과제 해결을 위해 사업 추진 (주택문제 해결을 위한 신도시 건설, 임대주택 건설을 위한 그린벨트 해제 등)

○ 이 경우 사업들을 빠르고 효율적으로 추진하기 위해 기존의 법규나 행정체계를 뛰어 넘는 특별법의 제정을 통해, 절차나 합의를 무시한 신속한 문제 해결 시도

○ 지역 발전이 지체된 낙후 지역의 경우, 개발에 대한 그동안의 소외감이 무조건적 개발지상주의로 발현될 소지가 많고, 일부 정치인들이 이를 악용.
– 남해안 특별법, 동해안 특별법, 서남해안 특별법 등 요구
– 중앙정부보다 일선 지자체가 더 많은 개발을 선호, 요구하는 경향이 있어서, 환경 보전 측면에서는 지방분권에 대한 우려를 낳고 있음.

3. 대안의 방향

○ 우선 정치인들의 과도한 개발 공약이나 특별법 제정 등을 통한, 기존의 제도나 체계를 초월하는 방식의 개발 추진을 억제할 수 있는 정치적, 사회문화적 환경이 갖추어져야 함.

○ 무엇보다도 현재 계획의 실효성과 권위를 높여나갈 필요가 있음. 즉 계획에도 없는 개발이 갑자기 이루어지지 못하도록 하는 제도적 장치가 필요.

○ 또한 정부 부처 내에서는 환경에 대한 고려가 환경부 만의 관심사항이 아니라, 건교부 및 전 중앙부처 (특히 경제 관련 부처), 그리고 지자체로 확산되어야 함.

○ 제도적으로는, 물관리 체계의 통합, 환경계획/관리업무와 국토계획/관리업무 사이의 긴밀한 연계 체제 확립 (장기적으로는 통합) 이 필요.

4. 대안별 검토

○ 대통령 산하 행정위원회 설립 같은 제 3 의 조정기구 설치 대안은 지금까지의 관례로 볼 때, 발제자들이 지적하신 대로 옥상옥의 중복적 기구 설치로 갈등의 양상만 복잡하게 만들 뿐 갈등 해결에 큰 도움이 될 것 같지 않음.
– 지금 발생하고 있는 문제들은 조정기구가 없어서가 아니라, 조정기구가 제 역할을 제대로 하지 못하고 있기 때문이고, 그 이유는 조정기구에게 실질적인 조정 권한 및 권위를 부여하고 있지 않기 때문.

○ 환경부와 건교부의 1대 1 부처통합의 경우도 발제자들이 지적하신대로, 서로 상이한 업무 내용을 가진 비대 부처의 출현 문제 및 지금 환경부의 기능이 오히려 건설교통부의 기능 아래 종속될 위험성, 부처간 갈등 양상이 부처내 실국간 갈등 양상으로 전화될 가능성 등 상당한 부작용이 우려됨. 또한 현실적으로 실현 가능성도 낮아서 별로 바람직한 대안은 아니라고 판단됨.

○ 건교부의 교통 물류 부문은 빼고, 주택 부문과 도로건설 부문 등 SOC 관련 부문을 떼어서 환경부와 통합하는 방안도 1대 1 부처통합보다 부작용은 상대적으로 줄어들겠지만, 위와 비슷한 이유로 별로 바람직한 대안은 아니라고 판단됨

○ 이미 OECD에서 권유하였고, 여러 발제자들께서도 언급하신 것처럼, 건교부의 물관리 기능은 환경부에 통합하여 일원화하는 것이 바람직하다고 여겨짐.

○ 결국 SOC 부문을 제외한 건설교통부의 국토계획 및 관리 업무기능을 환경부의 환경계획 및 관리 업무와 어떤 방식으로 연계 혹은 통합할 것인가가, 효과성과 실현가능성이 높은 의미 있는 토론사항이라고 여겨짐.

5. 국토계획/관리 업무와 환경계획/관리 업무의 연계 통합 방안

○ 현재 건설교통부의 국토계획 및 관리 업무를 곧바로 환경부의 환경계획 및 관리 업무와 통합하는 것은 쉽지 않음.

– 국토계획에서 다루는 범위가 단순한 기능의 공간적 배치, 즉 토지이용계획보다 더 광범위함.
– 건설교통부의 국토계획 및 관리의 내용 속에 환경적 요소 뿐만 아니라, 경제적 요소 (수도권 대책, 지역 산업 발전, 낙후 지역 발전, 주택, SOC 구축 등), 사회문화적 요소 등도 함께 포함되어 있기 때문에, 국토계획과 환경계획이 서로 쉽게 통합될 수가 없음.

○ 그렇지만 국토계획의 공간이용적 측면, 즉 산업이나 기능의 공간적 배치 (토지이용) 와 관련된 부문만 떼어서 생각한다면, 환경계획과 통합될 수 있는 여지가 많이 있음.

○ 건설교통부의 국토계획 및 관리 업무 중 토지이용 부문을 환경부의 환경계획 및 관리 업무와 연계 통합하는데 있어서 가장 실현가능성이 높고 손쉬운 방안부터 열거해 보면 다음과 같음

○ 첫째, 국토 도시 계획의 환경성 강화 및 국토계획과 환경계획의 연계 강화

– 국토 및 도시 계획 수립이나 운영 과정에서 지금보다 환경에 대한 고려를 강화.
– 국토계획의 계획단계인 「국토종합계획-도종합계획-도시기본계획-도시관리계획-지구단위계획」과 환경계획의 계획단계인 「국가환경보전계획-도환경보전계획-경관생태기본계획-경관생태계획-녹지계획」를 서로 공간 단위별로, 또 내용적으로 연계토록 함.
– 내용적 연계를 위하여 계획 수립 주체와 계획 수립 시기의 조율도 필요.
– 또한 계획 수립 이전 단계인 사전 조사 공동작업 등을 통한 인식 공유가 필요
(예) 개발 가능지와 보존 필요지에 대한 인식의 공유
– 국토계획과 환경계획의 연계를 위해서는, 담당 공무원 혹은 계획 관여자들의 상호 인적 교류도 필요

○ 둘째, 선(先) 환경계획, 후(後) 국토계획 체계 확립

– 발제자께서 지적하신 것처럼, 선 환경계획 후 공간계획 체계를 정립하여, 환경수용용량이나 절대보전의 필요성 등을 고려한 환경계획을 먼저 수립하고, 국토계획에서 이를 반드시 수용하도록 함. 즉 환경계획이 일종의 상위계획으로서 우선시되고, 환경계획의 내용을 반영하여 국토계획을 수립하도록 함.
– 이를 위해서는 환경계획의 내용이 국토계획에 구체적으로 반영될 수 있는 수준으로 변화되어야 함. 즉 환경계획의 공간적 성격을 강화하여야 함.

○ 셋째, 환경계획과 국토계획의 통합

– 장기적으로 환경계획과 국토계획을 하나로 통합하여 통합 국토환경계획을 수립하고, 관련 토지이용규제, 용도지역 지구제도 하나로 통합해 나갈 수 있을 것임.

– 이 단계가 되면, 자연히 건설교통부의 국토계획 및 관리 기능과 환경부의 환경계획 및 관리 기능의 조직적 통합도 자연히 실현될 수가 있을 것임.

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정부 조직 개편은 수요가 적은 부서 조정부터

염형철 (환경운동연합 국토생태본부 처장)

Ⅰ. 발표 자료에 대한 의견

발표자님들의 폭넓은 자료와 깊이 있는 연구 덕분에 국토 환경 관리체계의 개혁 방향에 대해 인식을 높일 수 있었음에 감사드리며, 발표에 대한 짧은 의견입니다.

첫째 이창수교수님의 발표와 관련하여, “지난 40년간 공간계획부문은 경제개발의 첨병으로의 역할을 수행했으며, 그 결과 국토 난개발과 환경훼손, 그리고 지역격차 계층격차 등 형평성의 문제가 대두됐다(14쪽).”는 진단에 공감합니다. 마찬가지로 “도시공간과 국토공간의 질적 수준은 경제수준이나 개인생활수준에 훨씬 미치지 못한다(2쪽).”는 지적과 “공간계획은 더 이상 경제와 효율만의 첨병이거나 토건사업의 합리화수단이 되어서는 안 된다.”는 주장에 동의합니다.

그리고 “지방자치단체에 도시의 계획 및 관리에 대한 상당한 권한의 위임이 이루어 질 것으로 기대된다(1쪽).”, “이제 대규모 개발사업을 단기간에 수행해야할 시기는 이제 끝났다. 국토관리에 입각한 공간계획의 위상이 강화되어야 한다(26쪽).”는 전망에도 같은 생각입니다. 향후 “공간계획과 환경계획 간의 연계성을 강화해야한다(25쪽).”는 것에도 인식을 같이합니다. 그 외에도 정부조직의 변천과정과 공간계획과의 연관성에 대해서도 잘 봤습니다.

둘째 문태훈 교수님의 발표와 관련해, 여러 선진국들의 사례 소개는 우리의 현황을 돌아보는데 좋은 자료가 됐습니다. 특히, ‘다양한 형태로 환경계획을 국토계획에 반영하는 독일의 제도(14쪽)’, ‘국토계획이나 각종 개발계획을 지속가능한 국토이용이라는 관점에서 환경부가 최종적으로 검토하거나’, ‘각 부처에 녹색각료를 두어 부처 정책의 지속가능성을 제고는 영국의 제도(15쪽)’ 등은 큰 영감을 주는 사례였습니다. 또한 지속가능발전위원회에서 국토관리와 환경관리의 조정 및 통합기능을 부여하는 방안도 수긍이 갑니다. 특히 환경계획과 공간계획의 소통과 통합의 부재를 여러 차례 지적하고, 법제도의 개선을 통해 국토계획이 환경계획을 반영할 수 있도록 하자는 주장에 공감합니다.

셋째 김창수교수님의 발표와 관련해, “개발과 보전 갈등의 근본적인 원인은 정부부처 내부의 갈등 때문이며 정부와 시민사회의 갈등은 표면적인 증상일 가능성이 높다(1쪽).”는 평가와 “정책결정과정에서 환경부가 수행해야할 비판기능을 환경단체가 정책집행 이후에 수행하면서 갈등비용을 초래했으며, 앞으로는 환경부가 정책결정 단계에서 개발정책의 비판자 역할을 수행해야 할 것이다(11쪽)”라는 말씀에 인식을 같이합니다. 또한 “부처의 통합은 효율성만이 아니라 오류를 걸러 줄 가외성의 장치가 사라지는 것이어서 개발부서와 보전부서를 통합하는 것이 위험하다(4쪽).”는 지적도 타당하다고 봅니다. 그리고 정부 조직들의 생애주기를 분석해 정부조직 개편의 근거로 삼은 것과, ‘공정거래위원회와 같은 상설행정위원회를 설립하여 공간계획과 환경계획 간의 갈등을 합리적으로 조정하는 방안(20쪽)’을 제시한 것은 많은 생각거리를 주었습니다.

마지막으로 박광국교수님은 위 발표들을 합리적으로 정리해 주셔서 논의를 이해하는데 도움을 주었습니다. 따라서 제 의견을 아래에 밝히는 과정에서는 박광국 교수님의 개편안을 기본으로 삼아 논의하겠습니다.

Ⅱ. 정부 개편의 필요성을 보여주는 몇 가지 사례

1) 쇠퇴기의 수자원공사
김창수교수님은 수자원공사가 쇠퇴기에 접어든 이유를 “수자원시설 건설, 관리와 상하수도 건설 관리라는 고유한 기능을 넘어서 산업단지 및 신도시 조성 사업에 이르기까지 사업을 확장하고 있다.”는 것으로 설명하고 있습니다. 하지만 수자원공사가 수자원개발공사로 출발(1972년)한 후 곧바로 ‘산업기지개발공사’로 명칭을 바꾸고 산업단지와 간척 등에 집중했던 시기(19740-1988)가 있었음을 고려하면, 다소 오해가 있는 것 같습니다.

도리어 수자원공사의 쇠퇴 징후는 ‘주력 사업인 댐 건설 운영과 상수도 사업분야에서 과잉 투자, 비효율 운영, 환경파괴, 적자 누적 등의 어려움에 빠져있기 때문’입니다. 치수나 용수공급에 효과를 가진 댐 적지가 없고, 광역상수도의 가동율이 50%를 밑돌고, 막대한 정부재원의 투입에도 불구하고 적자폭이 줄어들지 않는 것들이 더 심각합니다. 또한 정부가 공사들에 대한 역할조정 과정에서 수자원공사에 단지사업의 정리를 지시했음에도, 이에 대한 미련을 버리지 못하고 있는 것도 징후입니다. 나아가 자신들의 목적 달성에 별로 관계가 없는 하천 환경 관리, 해외 물 시장 진출 등에 조직의 비전을 마련하는 것은 수자원공사의 전면적인 개편이 필요함을 증명하는 것입니다. 본래의 존재 목적을 달성하지 못한 채, 정부의 막대한 재부를 끌어들여 불필요한 사업을 벌이고 있는 수자원공사에 대한 평가가 필요합니다.
2) 퇴행적인 건교부 수자원국
수자원국은 홍수를 방어하고 용수를 공급하는 소임을 맡고 있습니다. 그런데 수자원국은 치수정책의 대부분을 댐건설, 제방 축조에만 의존하는 경직된 정책으로 일관해 왔고, 그 과정에서 관련 산업과 밀접한 관계를 유지해 왔습니다. 때문에 건교부 수자원국의 정책은 심각한 환경훼손을 초래했고, 홍수피해액은 도리어 매 10년 단위로 3배씩 늘어나는 기형적인 결과를 초래했습니다. 이미 댐과 제방이 충분히 지어져서, 이제 산간과 농촌, 도시 지역에 어울리는 다양하고 섬세한 맞춤형의 홍수대책에 집중해야함에도, 건교부는 대형 시설 중심의 대책만을 남발하면서 정책의 발전을 가로막았습니다. 2003년, 2004년, 2006년 발생한 수해를 복구하기 위해 편성한 추경예산만도 각각 7조, 9조, 4조에 달하는 것은 수자원국의 정책실패가 얼마나 심각한지를 잘 웅변하고 있습니다. 특히 수해복구사업은 긴급재난복구사업으로 분류되어, 환경영향에 대한 검토도 없고 예산 수립과 결산에 대한 검증도 미흡해서, 각종 부정과 부패의 온상으로 인식될 정도입니다.

또한 건교부의 용수공급 정책 역시 초대형 다목적댐을 건설하고, 광역상수도를 통해 공급하는 방식입니다. 하지만 한국의 물 공급은 이미 주요지역에서 필요한 목표치를 충분히 달성한 상태고, 댐으로 물을 공급할 수 없는 농촌, 산간, 도서지역의 한시적 물 부족이 문제로 남아있습니다. 하지만 이곳은 건교부 수자원국의 사업 대상지도 아니고, 수자원국의 관행으로는 달성할 수도 없는 과제들입니다.

따라서 존재가치를 찾기 어려운 수자원국은 대단히 비정상적인 방법으로 스스로의 의미치를 홍보하고 있습니다. 예를 들어 ‘한국은 UN이 정한 물부족국가’라며 거짓 신화를 퍼뜨리거나, ‘홍수 원인이 댐 때문이다’라는 등의 비논리적인 선전활동을 펼치거나, 수자원정책의 실패 책임이 환경단체에 있다는 식의 선전들입니다.

수자원국의 퇴행적인 사례는 얼마든지 찾을 수 있는데, 지난 4월 6일 있었던 ‘댐건설장기계획 변경(안)’ 설명회도 그 중 하나입니다. 위 설명회는 ‘댐건설 및 주변지역 지원 등에 관한 법률’이 ‘댐 계획’을 5년마다 수립 혹은 변경토록 규정하고 있기 때문에 열렸습니다. 하지만 댐이 ‘왜 필요’한지를 설명할 수 없었던 건교부는 지난해 발표된 「수자원장기종합계획」의 일부를 인용해 50쪽도 안 되는 부실 자료를 계획안이라며 내놨습니다. ‘어느 지역’에, ‘어떤 댐’을, ‘언제까지’, ‘어떻게’ 등의 기본적인 내용조차 뺀 채, ‘주민들의 의견’만 듣겠다는 설명회를 연 것입니다. 더구나 건교부가 관할하는 ‘댐 법’의 범위 때문에 농림부(농업용), 환경부(식수용), 산자부(발전용) 관할의 댐에 대한 검토는 없고, 전체 댐(18,000여개) 중 수자원공사가 운영, 건설, 계획 중인 20 여개 댐에 대해서만 거론하고 있었습니다(0.01%). 또한 말 그대로 댐을 ‘건설’하기 위한 계획이라, 수명을 다한 댐의 철거나 위험한 시설들을 보수하는 내용도 없었습니다. 결국 이번 설명회는 법이 정한 계획을 세우기 위한 구색이었으며, 애매하게 정보를 흘려서 주민들의 반응을 떠보는 계기에 불과했습니다. 댐 건설계획의 타당성을 검증하는 자리가 아니라, 주민들의 반대 강도를 측정하기 위한 시험이었던 셈입니다. 이런 어이없는 사태가 발생하는 것은 사회적 수요가 없는 초대형 댐 건설을 추진하는 법률과 조직들이 아직도 정리되지 못한 결과입니다.

3) 또 하나의 토건 세력, 감시의 사각지대에 있는 환경부 상하수도국
환경단체들이 건교부의 초대형 토건사업에 저항하는 동안, 소리 없이 비효율, 무책임 행정을 하고 있는 곳이 환경부 상하수도국입니다. 2006년 환경부 예산 3조 8411억원 중, 2조 5923억원을 사용했던 상하수도국은 시민사회 감시의 사각지대에 있는 환경부의 토건조직입니다.

상하수도 시설의 전국 평균 가동율이 각각 50% 수준에 불과한 반면, 농촌지역의 시설 보급률은 30%대에 불과합니다. 수돗물에 대한 국민의 불신은 갈수록 악화돼 직접 음용율은 1%에 그치고 있습니다. 수돗물의 가격 결정, 수돗물 수질관리 등에 시민들이 참여할 수 있는 통로는 거의 없습니다. 수질기준을 초과한 수돗물을 장기간 공급하면서 수질 검사 결과를 조직적으로 은폐한 사건도 있습니다(울산 범서 정수장, 2003년). 그런데도 환경부가 지난해 확정한 전국수도종합계획과 하수도종합계획은 시설공급계획만으로 채워져 있어, 5년 전 건교부의 수장원장기종합계획과 비슷한 수준입니다. 시민들의 수요를 반영하거나 관리 인력에 대한 교육 계획은 거의 없습니다.

이는 상하수도 정책이 얼마나 시설 건설 위주인지, 수요자를 외면하고 있었는지를 반증하는 것입니다. 더구나 최근에는 경기 활성화에 도움을 주겠다면서, 참여기업에게 턱없이 높은 이윤을 보장하는 하수도 BTL 사업을, 부실한 근거와 낙제점의 시범사업을 통해 강행하고 있습니다. 상하수도국이 본연의 목적으로부터 확연하게 일탈하고 있으며, 사회적 통제 밖에 있다는 것을 보여주는 사례입니다. 따라서 상하수도국이 환경부 소속이기 때문에 성장기로 분류되어서는 안 될 것이며, 목적을 상실하고 비효율이 만연한 전형적인 쇠퇴기로 판단하고 대책을 세워야 할 것입니다.

Ⅲ. 정부조직 개편의 원칙과 제안

토론자는 우리 사회의 해묵은 과제였던 국토정책과 환경정책과의 소통을 강화하고, 국가운영의 지속가능성을 높이자는 취지의 발표와 토론에 대해 의미 깊게 생각합니다. 그리고 이러한 논의가 더욱 합리적으로 전개될 수 있도록 다음과 같은 원칙과 방향을 제안하고 싶습니다.

첫째, 정부부처 개편 과정에서 가장 중요하게 고민할 것은 존재 가치가 낮아진 업무의 정리와 조정입니다. 예를 들어 건교부 수자원국을 환경부로 소속만 바꾼다고 해결될 문제는 별로 없습니다. 건교부에서 환경부로 옮겨온 상하수도국이 구태를 벗지 못하고 과거의 관행을 반복하는 것처럼, 예산과 인력을 유지하려는 조직이 남아 있는 한 사회적 낭비는 불가피 합니다. 따라서 사회적 수요가 줄어든 업무는 정리하거나 지역으로 이관하고, 남는 업무를 환경부와 방재청 등으로 귀속하는 것이 바람직합니다. 터무니없이 교통수요를 부풀리고 비용을 감추는 폐해를 극복하기 위해서는 비대해진 관련 부서를 조정하고, 엄격하게 통제할 수 있는 책임을 세우는 것만이 대안입니다.

둘째, 정부부처의 개편 논의가 중앙정부 사이의 주고받기에 그쳐서는 안 되며, 지방자치의 흐름과 함께해야 합니다. 국토계획, 물 관리, 주택정책, 도로정책 등은 많은 부분 지방으로 이전되어야 합니다. 건교부의 획일적 지침에 의해 이루어지는 수해복구사업이 반환경 비효율의 상징이 되고, 지역의 경험, 역사, 주민 의견은 외면한 채 건설업자들만의 잔치로 전락한 것은 지역의 역량을 육성하지 못한 탓이고, 지역의 책임과 의무를 분명히 인지시키지 못한 때문입니다. 따라서 건교부의 업무를 환경부로 통합한다는 인식이 아니라, 상당한 기능을 지역으로 이관한다는 원칙이 필요할 것입니다.

셋째, 환경부서의 정체성을 분명히 할 필요가 있습니다. 많은 예산과 인력을 확보할 욕심으로 상하수도 시설을 과잉으로 계획하고, 부당하게 집행하고, 문제점을 덮어버리는 형태는 해소되어야 합니다. 환경경제를 하겠다며 자동차를 개발하거나, 경기 진작을 위해 하수관거 BTL 사업을 추진하는 것 등은 환경부의 업무가 아닙니다. 실시 계획과 집행에 대한 많은 업무를 지역으로 넘기고, 타부서로 넘겨야 합니다. 도리어 계획의 수립, 평가, 감독 업무에 집중하는 것이 합리적이라고 봅니다. 환경부의 그늘에 숨에 일방적이고 비효율적인 행정을 펼치는 상하수도국의 문제는 반드시 극복해야 합니다. 이는 교통, 물류, 도로건설 등에 직접 관여하는 부담을 져서는 곤란하다는 생각으로도 이어집니다. 위상은 높이되 무게는 가볍게 하는 것이 좋겠습니다.

넷째, 지속가능성을 제고할 수 있도록 관련 법의 정비가 필요하다고 봅니다. 그런 의미에서 환경계획과 국토계획 사이의 연계를 의무화하거나, 형식적인 사전환경성검토제도가 실효성을 강화할 수 있도록 법률을 개정하거나, 용도규제 토지이용의 허점을 개선하기 위한 대책마련도 시급하다고 봅니다.

위 원칙을 건교부에 비추어보겠습니다. 정부조직법 43조에서 정한 건설교통부의 소임은 ‘국토종합계획의 수립, 조정, 국토 및 수자원의 보전·이용 및 개발, 도시·도로 및 주택의 건설, 해안·하천 및 간척, 육운, 철도 및 항공에 관한 사무입니다.

이를 발표자님들의 논거를 참고해서 판단해 본다면 다음과 같습니다. 우선 ‘국토 종합계획의 수립 및 조정 기능’은 환경계획과의 소통이 보다 원활해 져야 하므로, 환경부 업무와의 통합이 필요합니다. 다음으로 ‘국토 및 수자원의 보전, 이용, 개발’에서 건교부가 역할을 찾기 어렵습니다. 이제 중앙 정부가 나설 만큼 시급한 대형 프로젝트가 많지 않으며, 지자체의 역할이 갈수록 강조되고 있기 때문입니다. 셋째 ‘도시, 도로 및 주택의 건설’ 역시 지자체의 노력이 중요하며, 필요하다면 청 규모로 관리케 할 수 있을 것입니다. 넷째 ‘해안, 하천 및 간척에 대한 일’은 모두 해양부, 환경부가 관할하는 내용으로 건교부의 철수가 시급한 분야입니다. 마지막으로 ‘육운, 철도, 항공’에 대한 사무는 위의 업무들과 이질적이므로 별도로 독립부서를 둘 수 있을 것입니다.

이상의 판단에 따라, 박광국교수님의 네 가지 구분에 따르면 저는 3안에 가까운 안을 지지합니다. ‘국토종합계획 수립기관의 설립 방안(1안)’은 기존의 ‘물관리정책조정위원회’와 ‘수질개선기획단’의 무기력한 활동, 또 각 부처에서 파견된 국무조정실 인력들의 폐쇄적인 활동 경험 등을 볼 때, 유연하고 창의적인 역할을 기대하기 힘듭니다. ‘국토관리 기능을 환경부 기능과 통합(2안)’은 국토관리 기능의 지속가능성을 높일 수 있다는데서 긍정적이지만, 존재 근거가 희박한 수자원국을 환경부로 이관시키고, 과잉 팽창한 개발 업무들을 독립부서로 만들어 보존한다는 측면에서 부정적입니다. ‘교통물류 제외 건교부 환경부 통합안(3안)’은 불필요한 기능을 정리할 수 있고, 환경부하가 큰 정책들을 강력하게 통제할 수 있다는 장점이 있지만, 경제담론이 우세한 사회 여건을 볼 때 환경부서가 개발정책에 휘둘릴 수 있습니다. 따라서 SOC 건설과 관련한 업무는 외청으로 구분해 부담을 줄이는 방안을 검토해 볼 수 있겠습니다. 마지막으로 ‘건교부-환경부 통합안(4안)’은 당초의 취지와 달리 조직과 예산에서 압도적인 규모를 갖고 있는 건교부가 주도권을 장악할 가능성이 크기 때문에 곤란해 보입니다. 무엇보다 ‘밀엽꾼과 밀엽감시인’의 역할을 겸했을 경우의 정체성 혼란과 정책 혼선을 우려하지 않을 수 없습니다.

따라서 토론자는 박광국교수님의 3안에 몇 가지를 덧붙여 의견을 마무리하겠습니다. 우선 물류 교통 분야를 제외한 국토계획, 개발 업무를 환경부에 통합합니다. 다만 통합과정에서 사회적 수요가 낮은 업무는 조정하거나 지역으로 이관하며, 개발 업무를 직접 담당하는 부서는 외청으로 독립시켜 환경부서의 부담을 줄입니다. 그리고 관련 법의 정비를 통해 국토정책과 환경정책을 통합하고, 국토계획의 수립단계에서부터 환경계획을 반영케합니다. 추가로 각부처에 녹색 각료제를 도입해 정부 정책의 지속가능성을 높이는 방안이나, 지속가능발전위원회가 환경부와 여타 부서나 지자체와 갈등하는 상황에서 조정하는 기능을 수행하는 방안에 대해서도 검토해볼 필요가 있다고 봅니다.

토론자의 의견은 국토정책과 환경정책의 소통을 넘어, 여러 분야 정부 정책의 수립과 집행 과정을 해당부처 자체 그리고 환경부와 지속가능발전위원회의 역할을 통해 이중의 점검을 가능토록 하자고 제안했습니다. 이는 현실에서 실현하기 쉽지 않겠지만, 현 정부 구조의 편향과 일방성을 고려할 때 이러한 파격적인 변화가 필요하다고 판단합니다.

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지속가능 발전을 추구할 준비는 됐나

강 찬 수

(중앙일보 환경전문기자)

가. 보전과 개발과 갈등 10년
1990년대 초반에도 시화호 등 환경보전과 개발을 둘러싼 갈등이 적지 않았지만 우리 사회에서 보전과 개발 갈등이 본격적으로 드러나기 시작한 것은 대략 1998년 무렵으로 보인다. 새만금 간척사업과 영월 동강댐 건설 등의 문제가 사회적인 이슈로 부각됐다. 환경 갈등은 경인운하와 한탄강댐 건설, 경부고속철도 천성산 터널 건설 문제로 번졌다.
이런 갈등은 10년 가까운 논란 끝에 지난해 새만금과 천성산 터널에 대한 대법원의 판결, 한탄강댐에 대한 정부의 최종적인 결정을 거치면서 하나 둘 가닥이 잡혀가고 있다. 그럼에도 경인운하 등 몇몇은 여전히 불씨를 안고 있기도 하다.
지난 10년간의 갈등은 과거에 개발 사업을 시작할 때와는 달리 시대가 변하면서 환경문제에 대한 우려가 커진 탓이다. 환경보전에 대한 시민들의 관심이 늘어나고 환경단체는 두드러지게 성장하고 제 목소리를 내기 시작한 반면 정부는 구태의연한 개발을 계속했기 때문이다.
환경단체들은 개발 사업에 반대함으로써 존재를 부각시키고 힘을 길렀다. 환경단체의 힘은 영월 동강댐을 막아낼 정도로 커졌다. 하지만 새만금처럼 때때로 벽에 부닥친 환경단체는 더 큰 힘을 얻기 위해 종교단체를 끌어들였다. 정부의 개발 논리와 생태주의가 곧바로 맞부딪쳤고, 환경론자들의 공세도 강화되면서 갈등은 증폭됐다.
승리를 눈앞에 뒀던 환경론자들은 계속되는 경기 침체라는 벽을 만나게 됐다. 힘을 잃었던 개발론자들은 다시 발언권을 얻게 된 반면, 환경단체들은 일반 시민들로부터 ‘모든 개발 사업에 반대 한다’는 좋지 못한 이미지를 구축하게 됐다. 환경단체의 힘과 발언권도 급격히 약화됐다. 이제는 환경론자들이 수세에 몰린 상황에서 갈등은 계속되고 있는 셈이다.

나. 갈등은 정부 구조 탓인가.
그렇다면 환경보전을 둘러싼 갈등의 근본 원인은 어디에 있는가. 김창수 교수는 “개발과 보전의 갈등의 근본적인 원인은 정부부처 내부의 갈등 때문이며 정부와 시민사회의 갈등은 표면적인 증상일 가능성이 높다”고 지적했다. 이는 개발부처에 비해 보전부처의 힘이 약해 상호 견제 기능을 유지하지 못하기 때문에 갈등이 발생하고, 그리고 환경부가 정책결정 단계에서 개발정책의 비판자 역할을 제대로 수행하면 갈등을 예방할 수 있다는 뜻으로 해석된다. 실제로 부처 간의 갈등은 엄연히 존재한다. 환경부 관료들은 부처협의 과정에서 ‘세(勢) 불리’를 호소하는 경우가 많다. 정부 내 개발부처는 여러 곳이고 환경부 혼자로는 당해내기 어렵다는 설명이다.
그러나 개발 갈등을 개발부처와 보존부처의 힘겨루기에서 보존부처의 패배의 결과로만 볼 수 있을까. 이른바 국책사업이란 타이틀을 붙은 대규모 개발 사업의 경우엔 개발부처와 보존부처의 힘겨루기에서 결정된다기보다는 정부 혹은 정권 내 최고위층의 의지가 반영되기 마련이다. 이미 ‘정부 차원’에서 결론이 내려진 이런 국책사업에 환경부의 사무관이, 서기관이 원칙만을 내세우며 과연 제동을 걸 수 있을까.
지난해 10월 말 지속가능발전위원회는 ‘국가 지속가능발전 전략 및 이행계획(2006~2010년)’을 발표했다. 노무현 대통령 주재로 열린 국무회의에 보고되기도 한 이 계획은 ‘녹지총량제’를 도입하는 등 개발부처와 보존부처가 철저한 협의 하에 수도권 택지개발을 추진하도록 했다. 하지만 며칠 되지도 않아 개발부처에서는 신도시 아파트의 분양가를 낮추기 위해 용적률, 건폐율도 완화하겠다고 나섰다.
치솟는 수도권 집값을 잡아야 한다는 현안을 앞두고 이처럼 벼락같은 정책을 내놓을 때, 개발부처와 보전부처 사이에 협의가 이뤄졌더라도 얼마나 진지하게 이뤄졌을까 하는 생각이 든다. 이런 분위기에서는 보전부처와 개발부처간 힘겨루기 자체가 성립되지 않는다.

다. 선거공약의 남발도 갈등의 원인
환경 갈등이 발생하는 근본 원인은 개발부처에서 내놓은 대규모 개발 사업에 대해 환경단체나 관련 전문가들이 ‘경제적 타당성이 떨어지면서 환경훼손만 가져오는 무분별한 대규모 개발 사업’이라는 판단을 내놓기 때문이다. 개발부처로서는 타당성이 충분하다고 주장하지만 환경단체나 시민, 언론을 제대로 설득하지 못하기 때문에 갈등은 계속되고 증폭된다.
이런 개발 사업일수록 출발점이 대통령 선거 공약이었던 경우가 많다. 새만금 간척사업이 그렇고, 경부고속 철도가 그렇다. 그린벨트 해제도 많은 우려를 낳았지만 그대로 진행됐다. 대통령 선거공약은 하나하나에 모두 번호가 매겨져 얼마나 이행됐느냐를 따지는 게 현실인데, 일반 시민들이 기억하는 굵직한 개발사업 공약을 관료가 막아서는 상황은 생각하기 어렵다. 대통령의 선거 공약 가운데는 새만금 사업의 경우 당초 개발부처인 농림부에서 조차 반대했지만 그대로 실행에 옮겨지면서 결국 갈등으로 번지기도 했다.
5년 단임의 대통령을 가진 우리는 5년을 넘어서는 미래를 제대로 보지 못한다. 단지 5년 단위의 비전만을 가지고 있는 셈이 됐다. 덕분에 정부발(發) 난개발이 심각한 상황이 되고 있다.
대통령 선거의 해인 2007년인 올해 상황은 더욱 심각하다. 이명박 전 서울시장의 ‘경부운하 건설’ 공약은 이미 환경부 관료들의 고민거리가 됐다. 이천에 하이닉스 반도체 공장 건설도 반대하는 입장인데 거대한 배가 지나다닐 경우는 상상하기도 어렵다. 수도권 상수원인 팔당호의 수질을 운운하다가, 이제는 아예 팔당호 자체가 존재할 수 있을까 걱정하게 된 셈이다. 이명박 전 시장 뿐만 아니라 다른 대선주자들도 비슷한 개발 계획을 발표하거나 찾고 있는 것처럼 보인다. 그 역시 엄청난 환경문제를 유발할 수밖에 없다. 진보적이라고 자처하는 대선주자들조차도 새만금 내부 개발을 앞 다퉈 주창하고 있다. 아직 표 앞에선 개발 공약이 먼저이고 환경보전은 뒷전이다.
언론에서도 무분별한 개발 공약에 대해 비판을 해야 하지만 쉽지 않다. 특정 후보의 공약을 비판하는 것은 후보 자체에 대한 비판으로 받아들여질 수도 있기 때문에 조심스럽다. 또 개발 사업이란 것이 특정지역을 겨냥하기 때문에, 특정지역 개발공약을 대놓고 비판할 경우 언론 역시도 해당지역 주민들의 반발을 살 수 있기도 하다.

라. 제도 개선은 필수
그렇다고 대통령 선거 공약 탓만 하거나, 권력의 눈치만 볼 수는 없다. 갈등을 예방할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 실제로 지난 10여 년 간 많은 갈등을 겪은 탓에 정부에서도 갈등을 예방하기 위해 다양한 노력을 진행했다. 지속가능발전위원회도 설치됐고, 전략적 환경영향평가를 도입하기도 했다. 또 환경부-건교부 사이의 인적교류도 진행되고 있다. 다음 달엔 공공갈등관리에 관한 규정도 시행된다. 갈등을 줄이기 위한 다양한 제도가 갖춰가고 있는 셈이다.
이런 노력들이 장기적으로는 적지 않은 성과를 거두겠지만 적어도 아직까지는 뚜렷한 성과를 나타내지는 못했다. 좀 더 촘촘하게 제도를 마련해야 한다. 환경영향평가나 사전환경검토 역시 아직은 보완할 점이 많다. 부처 간 인적교류가 이뤄져도 사람이 다시 바뀌면 정책이 원위치할 가능성을 배제할 수 없기 때문이다.

마. 부처 통합이 능사인가
많은 사람들은 개발부처와 보존부처를 통합하면 갈등이 사라질 것으로 전망하고 있지만 실제로 그런 결과가 나올 것인가. 오히려 부처 간의 갈등이 부처 내의 갈등으로 바뀌지는 않을까. 갈등의 근본 원인을 해결하지 않고 단순 ‘봉합’에 그친다면 부처 간의 갈등만큼 외부로 드러나지는 않겠지만 갈등은 여전히 잠재돼 있을 수밖에 없다.
특히 제도적인 뒷받침이 이뤄지지 않는다면 통합된 부처의 장이 어떤 사람이냐에 따라 결정이 하늘과 땅 차이로 달라질 수 있다. 통합된 부처라면 보존만을 생각하는 사람이 장으로 올 수도 있지만, 역으로 개발주의자가 올 수도 있기 때문이다. 경우에 따라서는 지금 보존부처가 갖고 있는 견제와 균형마저도 다하지 못할 가능성도 있다.
건설교통부의 경우 1994년 부처가 통합됐지만, 언론의 입장에서는 여전히 건설부과 교통부가 따로 존재하는 것과 마찬가지다. 언론에서는 아직도 건설부문은 경제부 기자가, 교통부문은 사부 기자가 담당한다. 사회적으로 아직 한 부처로 융화됐음을 인정받지 못하는 셈이다.
만일 환경부과 건교부가 합쳐지더라도 전체적인 조화가 이뤄지지 않는다면 ‘한 지붕 두 가족’이라는 비슷한 상황은 반복될 것으로 보인다. 더욱이 한 가지 이슈를 두고 사회부 기자가 맡을 환경부문에서는 환경보전을 강조하고, 경제부 기자가 담당할 ‘건설부문’은 개발의 필요성을 역설하는 극단적인 상황도 발생할 수 있다. 한 부처에서 다른 목소리가 나올 수 있다는 의미다.
갈등을 예방하기 위해 부처를 합친다면 산림청, 기상청, 해양수산부, 문화재청, 나아가서는 산업자원부와 합치거나 적어도 일부 부서를 환경부로 가져와야 한다는 논리로 이어질 수 있다. 이 경우 당장 환경부가 이를 감당할 수 있는 비전과 능력을 갖추고 있느냐, 거대한 부처가 돼서 직접 사업부처가 돼 다양한 사업을 벌이는 상황에서 감시와 견제 기능을 제대로 할 수 있을까 하는 걱정을 갖게 된다.

바. 몇 가지 대안에 대한 검토
박광국 교수의 안(案) 가운데 대통령 산하에 국토-환경 관련 기획 기능을 수행하는 상설 행정위원회를 만들자는 안은 제도보다는 사람에 의한 결정이 되기 싶다는 점에서 우려를 낳는다. 실질적인 권한과 책임이 부여된 ‘중립적인’ 정책결정 기구라고 하지만, 그럴수록 누가 위원을 맡느냐가 중요하게 된다. 과거 국무총리실의 수질개선기획단처럼 개별 부처의 입장만 강조하거나, 과거 새만금 민관공동조사단처럼 개발과 보존을 대변하는 위원들이 한 치의 양보도 없이 맞설 경우에는 오히려 새로운 갈등의 소지가 될 수도 있다.
건교부의 수자원을 포함한 국토관리 기능을 환경부와 통합하는 방안의 경우는 ‘통합 환경부’는 계획을 맡고, ‘남은 건교부’에는 집행기능만 맡기는 셈이다. 이 경우 부처 간의 위상을 조정하는 것이 가장 큰 과제가 될 것인데, ‘통합 환경부’는 ‘부총리급’의 위상을 갖추어야 할 것이다. 또 환경부가 맡고 있는 부분 가운데 일부 집행 기능, 예를 들면 지방상수도 업무, 하수처리장 건설 같은 것은 오히려 ‘남은 건교부’로 돼 돌려야 하는 일도 생길 것이다.
교통을 제외한 ‘건설부’ 혹은 전체 ‘건설교통부’와 환경부가 통합하는 안은 부처 간 갈등예방 효과가 크고 친환경적인 국토환경계획 수립이 가능해질 것이라는 장점이 있다. 하지만 앞에서 살펴보았듯이 부처 내에서 개발 논리가 우세할 경우 오히려 환경보전 기능이 약화, 위축될 가능성도 있다.

사. 국민적 합의, 성숙이 필요
친환경적인 국토관리를 도모하고, 엄청난 사회적 비용을 치러야 하는 환경-개발 갈등을 예방하기에는 지금의 정부 시스템이 부족한 것은 사실이다. 또 우리 사회 전체가 계속해서 더 나은 해결책을 찾아야 하는 것도 분명하다.
제도적인 보완도 필요하고, 정부 구조를 바꾸는 것도 방법이 될 수 있다. 하지만 그 어느 것도 완벽한 해결책이 될 수는 없다. 결국은 제도를 운영하는 것도 사람이고 조직을 운영하는 것도 사람이기 때문이다. 제도와 조직을 잘 갖춰야 하지만 사람의 생각도 달라져야 한다.
우리에게 남아있는 가장 큰 문제는 아직도 ‘환경의 시대’가 도래하지 않았다는 점이다. 다들 말로는 “환경이 중요하다”고들 하지만, 그래서 정부든, 기업이든, 개인이든 겉으로는 환경보전을 강조하지만 여전히 부동산 투기에 열을 올리고 지역 개발에 더 큰 관심을 쏟고 있는 게 사실이다. ‘건설의 시대’, ‘토목의 시대’는 여전히 계속되고 있는 것이다. 현 정부도 균형발전이라는 명목 아래 전 국토를 대대적으로 개발하고 있다. 수요를 무시한 공급이 이뤄지는 상황도 벌어지고 있다.
땅과 개발을 통해 큰돈을 벌 수 있다는 생각이 팽배해 있고, 개발에 대한 국민의 욕구가 줄지 않고 있고, 그리고 보전보다 개발 가치를 앞세우는 분위기라면 어떠한 제도를 갖추고, 정부 구조를 어떻게 바꾸어도 소용이 없다.
지속가능한 발전이 무엇이고, 왜 필요한지를 우리 모두가 깨닫는 일이 시급하다. 먼저 우리 사회가 지속가능한 발전을 이룰 준비가 돼 있는가 하는 것부터 자문해 봐야 할 것이다. 그리고 정부 조직을 다시 구성하는 것은 좀 더 뜸이 들 때까지 기다려야 하는 것은 아닌지도 판단해 봐야 할 것이다.

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바람직한 국토․환경관리체계 구축방향에 대한
공청회 토론자료

정연만 (환경부 홍보관리관)

Ⅰ. 논의배경
□ 대규모 개발사업 추진과정에서 사회적 비용이 급격히 증가
○ 개발년대 이후 경제적 효율성 및 성장을 위한 공급위주의 국토개발정책이 지속됨에 따라 개발적지(開發適地)는 감소
○ 반면, 누적된 개발에 따른 생태계 파괴, 생활환경 악화를 이유로 특히 생태적으로 민감한 지역에 대한 개발 반대의견도 확산
⇒ 개발적지의 감소에 따라 개발사업 관련 갈등은 더욱 심화될 전망으로 개발과 보전에 대한 새로운 패러다임 정립 시급

□ 갯벌, 산림 등 희소한 생태자원에 대한 인식차 심화
○ 낮은 토지가격 등 상대적으로 낮은 개발비용을 활용하기 위하여 갯벌, 산림 등 생태계가 우수한 지역에 개발계획이 집중
○ 반면, 생태우수지역의 희소성과 생태․경관가치의 중요성을 주장하면서 절대적 보전을 요구하는 여론도 지속적으로 증가
⇒ 국제적 추세인 단기적 경제성 뿐 아니라 장기적인 환경용량, 생태․경관가치 등을 종합적으로 고려하는 정책결정체계 필요

□ 국토관리 및 환경관리 관련 국제사회의 평가 제고 필요
○ OECD는 우리나라 환경성과평가에서 수질과 수량관리 일원화, 국토(토지)이용계획 단계에서의 환경성 고려 강화 등을 요구
○ 세계경제포럼(WEF)은 우리나라의 환경지속성지수(ESI)를 세계 146국중 122위로 평가하면서, 이중 수량관리 133위, 토지이용 135위 등 국토이용관련 지수를 극히 낮게 평가

Ⅱ. 국토환경의 여건과 전망

Ⅱ-1. 국토관리 여건
□ 지속된 공급위주 국토관리로 국토의 보전기능이 크게 위축
○ 10여년간 개발된 전답, 임야의 면적은 서울시의 2.5배에 해당
□ 건교부의 제4차 국토종합계획 수정안(‘06)은 도시지역의 확대, 도로, 철도 등 SOC의 지속적 공급을 전제로 수립
○ 이에 따라 습지, 산림, 초지 등 보전기능을 수행하는 국토면적은 지속적으로 감소할 전망
□ 개발기능에 비해 보전기능이 취약하여 국토개발 과정에서 환경 및 경관파괴가 지속적으로 발생
□ 정부부처의 기능이 개발과 보전으로 이원화되어 계획수립(국토계획과 환경계획)은 물론 집행단계의 연계성이 부족
○ 개발계획 성격의 「국토계획」에는 환경용량 및 미래세대를 위한 지속가능한 국토이용 개념이 부족
○ 지방자치제 시행 이후 강화된 지자체의 개발지향적인 성향을 견제․조화시킬 수 있는 정부시스템도 미흡
○ 특히, 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 기능은 사회적․경제적 비용증가는 물론 과도한 환경부하를 초래
□ 이에 따라 국제사회에서 평가하는 우리나라의 지속가능성은 매우 열악한 실정
○ 생태적인 보전가치가 커 보호지역으로 관리하고 있는 국토면적은 OECD 국가에 비해 매우 적음
⇒ 우리나라의 보호지역 면적은 9.6%로 OECD 평균인 16.4%(미국 25.1%, 일본 17.0%, 프랑스 13.3% 등)에 크게 미달

Ⅱ-2. 국토관리 전망
□ 국민들의 생태계 및 환경보전 욕구는 지속적으로 증가
○ 소득수준이 향상되면 환경 및 보전에 대한 국민들의 욕구가 급증하는 것은 세계적인 추세임
□ 환경보전 기능의 강화를 위한 예방기능 강화 및 정부기능 통합에 대한 국제사회의 요구도 강화
○ 많은 선진국이 정책통합을 강화하기 위한 정부조직개편 단행
⇒ 영국은 ‘70년 환경부(DOE)를 설립한 이후 ’97년 교통부와 통합하여 DETR, ‘01년에는 DEFRA(교통기능을 제외하고, 농수산 및 식품안전 기능 추가)를 설립하여 환경행정 수행
○ OECD는 환경오염이 복잡해지고, 연계성이 강화되고 있다고 분석하면서 사전예방원칙(precautionary principle) 채택, 보전 관련 정책의 통합 필요성 등을 강조
⇒ OECD의 우리나라 환경성과평가보고서 초안(2006)은 수질과 수량관리의 일원화, 국토관리․보전 정책의 연계성 강화(Streamline) 등을 요구

□ 정부정책의 효율성 제고를 위한 조직개편 요구도 지속 전망
○ 이원화된 관리체계로 인한 중복투자에 대한 비판은 지속
– 건교부의 친환경하천정비지침과 도시생태하천 조성 등의 사업이 하천생태에 대한 고려가 부족하여 콘크리트 직강하에 따른 생태계 파괴로 향후 원상회복해야 한다고 전문가 지적
– 광역상수도(건교부)와 지방상수도(환경부)의 이원화로 상수도분야 4조원 정도의 중복투자 추정(감사원)

Ⅲ. 국토관리-환경관리 기능통합 방안

제1안

교통․물류를 제외한 환경부․건교부 기능 통합

<추진방향>
○ 환경부 기능 모두와 건교부 기능중 교통․물류분야(수송, 육상교통, 철도, 항공)를 제외한 기능을 통합하여 (가칭)『국토환경부』 신설
– 주택, 도로건설 등 국토 환경훼손이 많이 발생하는 SOC 분야와 SOC 시설의 설치․운영 및 관리 기능을 통합 부처에서 담당
○ 통합부처에 흡수되지 않은 물류 및 교통 관련 기능은 (가칭) 『물류교통부』를 신설하여 수행
< 장 점 >
○ 통합부처의 국토환경계획과 국토 및 도시계획 등 기본계획이 친환경적으로 수립되고, 동 계획에 따라 SOC시설의 건설 및 운영이 이루어질 경우 국토이용 및 관리에 관한 철학과 정책방향을 획기적으로 전환
○ 정부정책에 대한 관련 부처간 갈등을 사전 예방함으로써 정부에 대한 신뢰 및 정책의 일관성과 실효성을 제고
○ 개발을 전제로 토지공급의 효율성 확보에 치중했던 현행 국토․도시계획 체계의 획기적인 개선 가능
○ 정부조직 차원에서도 유사기능의 통폐합이 활발히 이루어지면서 중복되는 조직폐지를 통한 인력 및 예산운영의 효율성 제고
– 이는 중앙정부 차원 뿐 아니라 특별행정기관(환경유역청 및 국토관리청 등), 지방자치단체의 조직 효율화에 기여
< 단 점 >
○ 통합부처가 지향하는 정책목표(정체성, Identity) 정립 애로
– 통합 후 신설되는 (가칭)『국토환경부』에서 보전과 개발계획은 물론 SOC시설의 건설․운영 및 안전관리 등 다양한 기능을 수행하여 부처 정책의 지향점을 정립하는데 애로 예상
○ 통합부처내에서 개발과 보전부서간 갈등이 발생할 경우 개발 위주의 정책을 강화시킬 우려
○ 양 부처의 통합이 또 다른 기능조정 필요성을 야기 가능
– 교통․물류기능을 분리할 경우 해수부의 항만․물류기능과의 통합 필요성 및 해수부의 수산기능 이관 문제 제기 가능
○ 국토․도시기능과 교통․물류 간 연계성 저하 주장 가능
– ‘94년 건설부와 교통부 통합 후 10년 이상 경과하여 국토계획과 국가기간교통망계획 및 도시계획과 (광역)교통계획의 유기적인 연계가 달성된 상황에서, 다시 과거로 회귀한다는 비판 가능
제2안

국토관리 및 환경관리에 직접 관련된 기능통합

<추진방향>
○ 건교부의 국토관리(수자원포함) 기능과 환경부 기능의 통합
– 건교부 국토균형발전본부(도시환경기획관, 수자원기획관 포함) 기능을 환경부로 이관
⇒ 국토의 이용과 보전에 관한 건교부와 환경부의 기본계획 수립단계의 기능을 통합
○ 도로․주택건설 등 사회간접자본(SOC)의 설치․운영 및 물류․교통과 관련된 기능은 현행 『건설교통부』또는 동 부처의 명칭을 변경한 (가칭)『물류교통부』에 존치

< 장 점 >
○ 통솔범위의 한계 및 통합비용과 절차 등을 고려할 때, 국토관리를 매개로 한 부분적 통합이 부처전체 통합보다 유리
○통합부처의 통솔범위가 적정하고, 환경보전기능의 강화로 비추어져 시민단체 등 각계의 동의를 얻는데 유리
○ 유사기능의 통합을 통해 정책의 효율성 향상 및 시너지 효과를 제고하려는 국제사회 동향에 부합
– 그 동안 기능분산과 이원화로 인한 과잉투자 및 비효율이 제기되었던 부분을 중점적으로 개편하여 정부의 효율성 증진
○ 기능별 일원화를 고려한 부처 기능조정이므로 향후 해양수산부, 산림청의 자연환경보전 기능 일원화

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