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자연장제도 도입과 정책방향(수목장을 중심으로)

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[장묘문화개선을 위한 심포지엄]
수목장의 전망과 과제

자연장제도 도입과 정책방향
– 수목장을 중심으로 –
보건복지부 노인지원팀장 이상인

1. 도입배경
가. 화장•봉안 장려정책 추진
‘90년대에 들어와 전국의 묘지는 2,000여만기로 추정되어 국토면적의 1%에 해당하고, 매년 20여만기의 개인묘지가 늘어나면서 매년 여의도 면적에 해당하는 국토가 잠식되는 심각한 상황이었다. 묘지의 부족과 묘지설치로 인한 환경파괴 및 국토의 효율적 이용 저해 등 묘지문제를 해소하기 위해 매장중심 장묘문화를 화장중심으로 바꾸기 위해 시민•사회단체를 중심으로 화장실천 시민운동을 활발하게 전개하였고, 정부에서도 화장 및 봉안시설 안장을 적극 권장하였다.
매장억제와 화장장려를 위한 사회적 요구와 흐름을 제도화하기 위해 2000년 1월9일 매장및묘지등에관한법률을 장사등에관한법률로 전면 개정하였고, 1년후인 2001년 1월부터 전면 시행하였다.
매장억제를 위해 분묘의 크기를 축소(개인묘지 24평→10평, 집단묘지내 분묘 10평→9평)하고, 시한부 매장제도(기본 15년, 최장 60년) 및 분묘기지권의 발생을 차단하였다. 그리고 화장 장려를 위해 봉안시설 허가제를 신고제로, 설치제한지역에 대한 규제완화, 종교단체에 대해 재단법인을 설립하지 않더라도 500인 이상의 봉안시설을 설치•관리할 수 있도록 하는 특례를 두었고, 봉안시설의 규격을 규제하지 않음으로써 민간의 다양성과 창의성이 발휘되도록 하였다.

나. 화장•봉안 장려정책의 효과
먼저 긍정적인 효과를 살펴보면, 화장에 대한 긍정적 인식이 확산되어 화장이 크게 늘어났다. 화장장려 정책 시행 후 화장율이 매년 3~4%씩 증가하여 2005년 52.6%에 달하였다. 화장율이 매장율을 앞서게 된 것은 화장문화가 정착되고 있는 상황으로 매우 큰 의의가 있다. 이런 추세가 계속된다면 2010년에는 화장율이 70%를 상회할 것으로 예상된다.
※ 화장율 변화추이
(단위 : %)
연도별 ’70 ’81 ’91 ‘01 ’02 ’03 ’04 ’05 ••• ‘10
화장율 10.7 13.7 17.8 38.3 42.5 46.4 48.6 52.6 ••• 73
화장율이 70%를 넘어서면 새로운 묘지수요는 기존묘지의 재개발 및 재사용만으로도 충당할 수 있을 것이므로 묘지부족으로 인한 묘지난, 환경훼손 등 묘지문제는 크게 완화될 것으로 생각된다. 그러나 화장율이 급격히 증가하고 있음에도 집단민원, 주민의 반대 등으로 화장시설을 확충하지 못하고 있는 것이 큰 문제이다. 서울의 경우 화장수요가 몰리는 때에는 화장장을 구하지 못해 지방 화장장을 찾아 나서거나 3일장을 치르기가 어려운 실정으로 화장시설 확충을 위한 대책이 필요하다.
부정적인 효과는 봉안시설과 관련하여 나타나고 있다. 봉안시설의 과도한 석물사용, 안치된 유골의 변질 및 비위생적 관리, 고가•호화시설로 인한 국민부담 증가, 자연경관 및 환경훼손 등의 논란이 야기되고 있다. 또한 봉안시설의 난립과 상업화에 따른 폐단 등이다. 종교단체는 재단법인 설립하지 않더라도 500기이상의 봉안시설을 운영할 수 있도록 특례를 인정한 입법취지는 기존의 종교시설 내에 봉안안치시설을 운영할 수 있도록 하여 주거지와 가까운 곳에서 신도와 그 가족들이 편리하게 이용할 수 있도록 하여 봉안문화를 확산하는데 있었다. 그러나 교회나 사찰 내에 기존시설을 활용한 소규모 봉안시설은 거의 없고, 일부 종교단체가 대규모 봉안시설을 신설하여 영리목적으로 운영하면서, 집단민원 발생, 분양사기 등 시설 운영상 부작용이 나타나 봉안시설 설치자의 자격요건을 강화할 필요가 있다.

다. 제도개선 추진
2000년도 장사제도개선 결과 나타난 부정적인 측면 개선하고, 제도적 미비점을 보완하기 위해 2004년 7월부터 1년간 정부, 시민단체, 관계전문가로 『장사제도개선추진위원회』를 운영하였다.
위원회는 환경운동연합회장과 보건복지부 차관이 공동위원장이 되고, 생개협•장개협•한국전례원•대한주부클럽연합회 등 관련단체와 대학교수•언론인•건축사 등 전문가와 국무조정실•복지부•농림부•건교부•환경부 국장 등이 참여하였다. 위원회는 장사등에관한법률개정안을 마련하여 권역별 공청회 4회, 학계• 종교계•관련단체 등 실무 전문가회의를 10회 개최하였고, 부처협의(‘06.1월), 입법예고(’06.4월), 공청회(생개협 5월), 규제심사(8월)를 거쳐 최종 정부안을 확정하여 국회에 제출하였다(‘06.10월).

라. 제도개선 방향
화장시설 확충을 위한 제도개선(지차체 설치의무, 국가의 조정과 지원, 설치지역 인센티브 등), 봉안시설 안치의 문제점 완화와 국민의 선택권 확대를 위해 수목장 등 자연장 제도 도입 및 봉안묘 규제 및 설치주체 강화, 장사시설 관리금 적립 등 소비자 보호를 위한 제도개선 등이다.

2. 수목장 등 자연장제도 도입과 정책방향
가. 제도도입의 목적과 원칙
‘05년도 화장율이 52.6%로 매장을 앞질러 본격적인 화장문화가 정착되기 시작했다. 앞으로 계속 화장율을 높여 나가기 위해서는 화장한 유골의 처리방법을 다양화하여 국민의 선택권을 넓혀줄 필요가 있다. 그동안 봉안당, 봉안묘, 봉안탑, 봉안담 등 봉안시설 안장이 유일한 화장유골의 관리방안이었으나 봉안시설의 운영상 문제점이 나타나고 있다. 대규모 유골안치에 따른 민원 등 문제, 유골이 변질•남새 등 위생관리 문제, 사설봉안시설의 지나친 상업적 운영•경제적 부담, 시설의 지속가능성, 봉안묘의 과도한 석물사용 등 해결해야 할 중요한 문제이다. 봉안시설에 대한 부정적 인식이 확산될 경우 정착하기 시작한 화장문화가 흔들릴 우려도 있다. 정부는 봉안시설의 문제점을 보완하는 한편, 수목장•자연장 등 새로운 대안을 마련하여 화장문화가 정착되도록 하고자 하는 것이다.
수목장 등 자연장제도는 매장중심의 문화를 화장문화로 전환하는데 기여할 수 있도록 매장이나 봉안보다 장점이 많아야 한다. 이를 위해 다음의 원칙이 존중되어야 한다.
첫째, 친환경적이어야 한다. 유골이 바로 자연에 돌아가도록 장사하는 방법만으로는 부족하고, 수목장림이나 자연장시설의 관리나 운영에 있어서도 국토의 훼손, 산림훼손 등이 일어나지 않도록 하여야 한다.
둘째, 원하는 경우 누구나 이용할 수 있도록 그 비용이 저렴해야 한다. 매장이나 봉안시설보다 저렴하게 공급되어야 한다.
세째, 누구나 편리하게 이용할 수 있도록 접근성이 좋은 곳에 충분히 공급되어야 한다.
넷째, 수목장 등 자연장시설을 개방하고 이용자가 시설운영에 참여할 수 있도록 하여, 평소 자신이 심고 가꾼 나무 등에 가족과 후손 등이 묻힐 수 있도록 하여야 한다.

나. 자연장의 정의 및 방법
자연장은 화장한 유골(골분)을 수목•화초•잔디 등의 밑 또는 주변에 묻거나 뿌려 장사하는 것으로 정의하였다. 자연장을 하기 위해서는 화장한 유골을 묻거나 뿌리기에 적합하도록 분골하여야 하고, 유골을 용기에 담아 묻는 경우에 그 용기는 생화학적으로 분해가 가능한 용기를 사용하도록 하였다.
여기서 “뿌리는 것”에 대하여 논란의 여지가 있다. 공기중이나 지표면에 유골을 뿌리는 방법은 위생•환경 및 미관상의 문제가 발생할 수 있으므로 허용하지 않는 것이 바람직하다. 따라서 “뿌리는 것”은 용기를 사용하지 않고 자연장을 하는 경우로 일정한 깊이로 판 땅에 유골을 뿌리고 흙을 덮는 것으로 뿌리는 방법을 시행령에서 구체적으로 규정하면 될 것이다.
자연장과 유사한 개념인 산골과 자연장을 비교해보면, 산골은 유골의 골분을 흩어지게 한다는 점(행위)에 착안한 반면, 자연장은 유골이 자연에 동화된다는 점(결과)에 착안한 개념이다. 유골이 흩어지고 자연에 동화되어 없어지는 점은 같기 때문에 굳이 자연장이라는 말을 사용할 필요가 없다거나, 자연장은 일본에서 사용하는 용어라 하여 배척하려는 견해도 있다. 그러나 산골은 유골을 뿌리고 난 이후에 표상이 남지 않고 관리도 되지 않기 때문에 국민들에게 부정적인 관념을 갖게 하는 반면 자연장은 자연에서 나서 자연으로 돌아간다는 사상과 합치되고 자연 친화적이며 어감도 훨씬 좋은 장점이 있다. 조상의 유골에 대한 최소한의 의례와 유족의 정서를 감안한다면, 골분을 뿌리는 산골방식보다 자연상태에서 쉽게 분해되는 종이나 용기에 담아서 묻는 자연장이 바람직하다고 본다. 자연장은 유골은 자연에 동화되게 하면서 자연장을 한 표상을 어느 정도 유지할 수 있는 장점이 있어 조상을 추모하는 우리의 전통과 조화를 이룰 수 있을 것이다.
자연장을 한 표상의 종류에 따라 다양한 형태의 자연장이 가능하다. 나무, 잔디, 화초 등 다양한 자연물을 이용하고 그에 따라 다양한 유골처리 방식이 가능하다. 그러나 어떤 경우이더라도 유골은 자연에 동화되어야만 자연장이라 할 수 있다. 자연장은 장례후의 표상에 따라 수목장, 평장, 집단자연장(집단산골장), 산골장 등으로 구분할 수 있다. 또한 잔디•화초•나무•조각 등 조형물 등을 혼합하여 정원이나 공원형태도 가능하고, 묘지와 혼합하면 기존의 묘지내에 자연장을 모두 수용할 수 있다. 따라서 자연장의 종류나 형태에 대하여는 법령에 특정하는 것보다 민간의 창의와 자율성이 최대한 발휘되도록 하는 것이 바람직하다.
수목장은 나무라는 뚜렷한 표상이 있는 것이 장점이다. 나무가 봉분의 역할을 한다고 볼 수 있어 분묘와 가장 유사하고, 나무를 통해 영생한다는 사상과도 연결이 가능하다. 수목장은 나무주변에 여러 명의 유골을 묻을 수 있어 가족단위 장지로도 적합하다. 수목장과 잔디, 화초 등을 혼합하면 다양한 형태의 가족공원(自然葬地)을 조성할 수 있을 것이다. 그러나 지나치게 큰 나무 1거루에 1명의 유골만 묻는다면, 이는 묘지보다 더 많은 토지가 소모되는 문제가 발생할 수 있고, 그 토지가격에 고가의 나무와 관리비를 합할 경우 엄청난 장례비용이 소요될 수 있어 적정한 규제가 필요할 것이다.
해양장은 바다에 뿌려 장사하는 방식으로 육지와는 성격이 좀 다르다. 근해에 대한 해양장은 어로활동, 양식, 해운 등에 지장을 주지 않아야 하고, 근해의 오염문제도 없어야 한다는 점을 고려해야 하고, 육지로부터 멀리 떨어질 경우 장례비용, 유족의 안전문제, 허가•관리 등을 감안해야 할 것이므로 해양장에 대해서는 면밀한 연구가 필요하다. 또한, 강이나 호수에 뿌리는 방식은 수질오염 등의 문제가 발생할 소지가 크기 때문에 허용하지 않는 것이 바람직하다.
골분을 묻거나 뿌리는 방법, 용기의 기준 등에 대해서는 시행령에 구체적으로 정해야 한다. 골분을 묻는 방법은, 용기를 사용하지 않는 경우에는 지면으로부터 30㎝이상의 깊이로 파고 골분을 골고루 뿌린 다음 묻도록 하는 것이 바람직하다. 용기를 사용하는 경우에는 지면으로부터 50㎝이상의 깊이로 묻도록 하여야 할 것이다. 최소한 사용한 용기의 윗부분이 30㎝이상의 깊이로 묻히도록 할 필요가 있다.
집단산골을 할 경우에도 골분이 바람에 흩날리지 않게 습기가 있는 흙을 섞어 사용하고, 골분이 보이거나 빗물에 떠내려가지 않게 흙을 덮도록 하여야 할 것이다. 뿌리는 방식은 집단 산골장이 설치된 구역 내에서만 제한적으로 하도록 하고, 사용이 종료된 집단 산골장은 50㎝이상 흙으로 덮도록 할 필요가 있다.
사용하는 용기의 재질은 단기간(2~3개월 이내)에 생화학적 분해가 가능전분이나, 종이 등으로 하고, 규격은 20㎝×20㎝×25㎝(높이)×3㎜(두께) 정도가 적당하지 않을까 생각된다. 용기의 모양과 색상은 규정하지 않음으로써 다양하게 구성할 수 있도록 할 계획이다.
o 자연장의 정의(법안 제2조 제2의2호)
“자연장(自然葬)”이라 함은 화장한 유골의 골분(骨粉)을 수목․화초․잔디 등의 밑 또는 주변에 묻거나 뿌려 장사하는 것을 말한다.
o 자연장의 방법(법안 제9조의2)
①자연장을 하는 자는 화장한 유골을 묻거나 뿌리기에 적합하도록 분골하여야 한다.
②유골을 분골하여 용기에 담아 묻는 경우 그 용기는 생화학적으로 분해가 가능하도록 하여야 한다.
③묻거나 뿌리는 방법, 사용하는 용기의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
다. 자연장지(수목장림)
자연장지는 수목장 등 자연장으로 장사할 수 있는 구역이며 장사시설의 일종이다. 자연장지는 분묘를 설치하는 구역인 묘지에 대응되는 개념이다. 묘지와 자연장지의 차이를 살펴보면, 묘지에는 자연장을 할 수 있지만, 자연장지에는 시체를 매장할 수 없다. 묘지는 시체를 매장할 수 있는 곳으로 허가된 곳이므로 시체보다 보건위생이나 환경문제가 없는 유골의 분골을 묻는 것은 당연히 허용된다고 본다. 묘지로 허가(신고)된 곳은 자연장지 허가나 신고없이 자연장을 할 수 있다. 기존묘지에 자연장을 혼합할 경우 전통과 현대가 어우러진 다양한 모형의 자연장모델이 만들어질 수 있을 것이다. 그러나 자연장지는 시체를 매장할 수 있는 묘지가 아니므로 매장은 허용되지 아니한다.
산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률에 따른 산림에 수목장을 할 수 있도록 조성한 자연장지를 수목장림이라 한다. 수목장림은 수목장용 나무인 추모목과 육림용 수목 등으로 구성된다. 묘지의 매장기간이 60년 인 것을 감안하면, 추모목은 적어도 60년 이상 관리가 가능하여야 한다. 추모목을 수목장을 관리하는 기간은 법령에는 규정하지 않고 수목장림 운영자와 유족이 당사자간 계약에 의하여 정하도록 할 계획이다. 추모목의 경우에도 사용기간이 지난 후에는 육림용 수목과 같이 목재로 사용되어야 한다.
수목장림은 장사시설의 성격과 육림의 목적을 동시에 충족을 충족할 수 있어야 한다. 이를 위해 장사시설로서 장사법에 따른 규제가 필요하며, 동시에 육림의 목적을 달성하기 위한 산림관련 법령의 적용도 필요하다. 수목장에서 추모목은 묘지의 봉분과 대비되는 장묘시설이다. 수목장림에 대하여 장사시설로서의 시설기준, 추모와 관련한 행위제한 등은 장사법에서 정하고, 육림•산림보호•관리에 관한 사항은 산림관계법에서 관리해야 할 것이다.
수목장림은 병충해, 산불, 산사태 등의 위험이 없는 곳에 조성하여야 한다. 병충해와 산불의 피해를 최소화하기 위한 산림조성 및 관리방법을 철저히 연구해야 하고, 산사태의 방지를 위해 수목장림의 경사도를 30도 정도로 규제하여야 할 것이다. 수목장림 운영의 지속가능성을 보장하기 위한 적정규모도 연구할 필요가 있다. 기존묘지를 활용한 자연장의 경우에는 법인묘지 허용규모(10만평방미터 이상)라도 관계없으나 순수한 수목장림인 경우에는 그 규모를 따로 정할 것인지도 검토할 사항이다.

o 자연장지(법안 제8의2조)
“자연장지(自然葬地)”라 함은 자연장으로 장사할 수 있는 구역을 말하고, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조제1항제1호에 따른 산림에 조성하는 자연장지를 “수목장림”이라 한다.
o 장사시설(법안 제8의3조)
“장사시설”이라 함은 묘지․화장시설․봉안시설․자연장지 및 장례식장을 말한다.

라. 공설 자연장지(수목장림)의 설치•운영
공설자연장지나 공설수목장림은 중앙행정기관의 장, 시장•군수•구청장이 설치•운영할 수 있고, 수목장림 등 자연장지의 조성기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하였다. 지방자치단체의 장은 그 지역주민들의 장사시설 수요를 파악하여 중•장기 수급계획을 수립하고, 공설장사시설을 설치•운영할 의무가 있다. 장사시설은 꼭 필요한 주민복지시설이므로 공공기관에서 저렴하게 공급하여 주민들의 부담을 완화하고 바람직한 장사문화의 정착을 유도할 필요가 있기 때문이다.
문제는 국가나 지방자치단체에서 수목장을 얼마나 저렴하게 충분히 공급할 수 있는가, 국민의 접근성이 얼마나 좋은가, 충분히 공급할 수 있는가 등이 중요한 문제이다. 수목장에서 이익을 얻겠다는 생각을 지우면, 기존의 국•공유림을 활용하고, 육림과 산림관리 비용은 국가나 지방자치단체가 부담하고, 순수한 장묘와 관련 된 비용만 수목장 이용자가 부담한다면 그 비용은 공설봉안당 보다 저렴하게 할 수 있을 것이다. 수목장으로 인한 상업주의의 폐해, 산림훼손 등을 방지하고, 바람직한 수목장을 정착시키기 위해서는 공설수목장림의 조성비용, 육림과 산림관리비용 등은 수목장 이용자에게 전가하지 않아야 할 것이다.
공설수목장림은 산림청과 여러 지방자치단체에서 시범사업을 준비중이다. 정부에서도 공설수목장림에 대하여 ‘07년도에 3~4개소를 선정하여 국고를 지원할 계획이다. 공설자연장•수목장림의 설치기준은 시설자연장과 동일하게 규정할 계획이다.

o 공설자연장지의 설치(법안 제12조)
①시•도지사 및 시장•군수•구청장은 공설묘지․공설화장시설․공설봉안시설 및 공설자연장지를 설치․조성하여야 한다.
③산림청장 그 밖의 중앙행정기관의 장은 국유림 그 밖의 국유지에 수목장림 그 밖의 자연장지를 조성할 수 있다.
④공설묘지․공설화장시설․공설봉안시설의 설치기준과 수목장림 등 자연장지의 조성기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

마. 사설자연장지(수목장림)의 설치•운영
사설자연장지는 개인•가족, 종중•문중, 법인자연장지(수목장림)로 구분된다. 개인․가족자연장지는 면적이 100제곱미터 미만인 것으로서 1기의 유골을 자연장하거나 또는 민법상 친족관계에 있던 자의 유골을 동일한 구역안에 자연장할 수 있는 구역이다. 종중․문중자연장지는 종중 또는 문중 구성원의 유골을 동일한 구역안에 자연장할 수 있는 구역이고, 법인자연장지는 법인이 불특정 다수인의 유골을 동일한 구역안에 자연장할 수 있는 구역이다.
개인․가족자연장지는 신고제로 운영된다. 개인•가족자연장지를 조성한 자는 자연장지의 조성을 마친 후 30일 이내에 보건복지부령이 정하는 바에 따라 관할 시장등에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령이 정하는 사항을 변경하는 경우에도 신고하여야 한다. 종중․문중자연장지 또는 법인자연장지를 조성하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시장등의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 경우에도 변경허가를 받아야 한다.
개인•가족자연장지의 신고제 운영과 관련하여 산림훼손 우려, 신고제의 이행과 관리의 어려움 등에 대하여 논란이 있다. 현재 개인묘지의 낮은 신고율, 무분별한 설치로 인한 환경 및 국도훼손, 묘지난 등 문제점에 비추어 볼 때 충분히 일리 있는 주장이다. 우리나라 묘지문제는 유교적 전통과 풍수사상에 따른 매장문화의 발달과 개인묘지의 허용에서 비롯되기 때문에 수목장을 도입하면서 개인수목장을 아예 금지하자는 의견도 있다.
그러나 개인묘지가 허용되는 법체계하에서 개인묘지보다 훨씬 장점이 많은 수목장에 대하여 개인묘지보다 규제를 강화하는 것이 가능할지, 합리성이 있을지, 국민의 제도수용 가능성이 있을지 의문이다. 개인묘지를 아예 금지하고 기존의 개인묘지를 철거토록 하자는 과격한 견해도 있다. 묘지문제의 해결과 국토의 효율적 활용, 환경훼손 방지 등을 고려할 때 바람직하기는 하지만 국민의 의식과 문화를 법으로 바꿀 수 있을지 의문이다. 개인•가족수목장의 허용이 불가피 하다면, 그 장점을 살리고 부작용을 최소화하여야 할 것이다.
개인•가족자연장지의 신고제 이행을 위한 방안을 검토해 보자. 매장은 의사의 사망진단서 등으로 사망이 확인 된 경우 가능하므로 개인묘지의 경우 신고이행이 제대로 이루어지지 않는 문제가 있다. 이를 개선하기 위해 사망신고와 매장신고를 연계하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다.
수목장은 우선 화장을 하여야 하고, 화장을 하기 위해서는 화장신고를 반드시 하여야 한는 점을 착안하여 화장신고 내용에 화장후 유골처리방법을 기재토록 할 필요가 있다. 수목장을 할 위치를 화장신고시 개재토록 하고 그 정보를 당해 지자체에 통보하도록 하면 관할 지자체가 이를 확인하여 신고토록 조치할 수 있을 것이다.
법인자연장지를 설치•운영할 수 있는 자는 자연장지의 조성․관리를 목적으로 한 재단법인, 「민법」 제32조에 따라 설립된 종교법인 및 대통령령이 정하는 공공법인이다. 수목장 등 자연장지를 운영할 수 있는 공공법인의 범위는 국민연금 등 연금관련 기관, 산림 및 환경관련 기관으로 제한할 필요가 있다.
수목장림 등 자연장지에는 고인의 이름 등을 기록한 표식과 편의시설만을 설치할 수 있고, 비석•상석 등 장묘관련 시설은 설치하지 못하도록 하였다. 수목장에는 고인에 관한 사항을 기록한 표식을 나무에 달 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 나무나 석재로 된 표식을 세우거나 눕혀 두는 방식은 미관상 좋지 못하고, 낙엽이나 토사에 묻힐 수 있고 이를 제거하기 위한 작업이 필요하며, 미관상의 문제도 있으므로 바람직하지 못하다. 개인•가족수목장림에는 표식외에 일체의 장묘관련 시설이나 편의시설을 설치할 수 없도록 하여야 한다. 그러나 종중•문중 및 법인수목장림에 대해서는 공동표지판을 설치할 수 있도록 하고, 공동으로 사용할 수 있는 최소한의 추모장소 등 편의시설은 허용하는 것이 바람직하다. 공동표지판의 종류, 규격과 기재내용, 추모시설의 면적과 시설기준, 추모관련 행위제한의 범위, 편의시설의 기준 등에 대하여는 관련 전문가•단체 및 국민의 의견을 수렴하여 시행령에 정할 계획이다.
수목장 등 자연장제도 도입 전에 수목장을 설치•운영하려는 사람이 많은데 제도가 형성되기 전에 기득권을 얻겠다고 생각하는 것은 잘못이다. 2000년 장사법개정시 봉안시설의 설치•운영자의 자격을 제한하면서 경과규정으로 종전의 시설•설치자에 대하여 기득권을 인정하여 신법에 의한 기준을 충족하도록 하는 경과규정을 두지 아니하였으나, 이번 수목장은 새로운 제도도입으로 기득권을 인정할 하등의 이유가 없고, 따라서 법 시행후 6개월 이내에 시설•자격기준에 맞추어 신고 또는 허가를 받도록 하였다. 신고• 또는 허가를 받지 아니한 수목장은 시설개수명령, 시설폐쇄 등의 행정조치를 받게 될 것이므로 세부기준이 마련되기 전에 수목장사업을 하는 경우에는 많은 위험요소를 감수하여야 할 것이다.
o 자연장지의 조성 등(제14조의2)
①국가, 시․도지사 또는 시장․군수․구청장이 아닌 자는 다음 각 호의 구분에 따라 수목장림 그 밖의 자연장지(이하 “사설자연장지”라 한다)를 조성할 수 있다.
1. 개인․가족자연장지 : 면적이 100제곱미터 미만인 것으로서 1기의 유골을 자연장하거나 또는 민법상 친족관계에 있던 자의 유골을 동일한 구역안에 자연장할 수 있는 구역
2. 종중․문중자연장지 : 종중 또는 문중 구성원의 유골을 동일한 구역안에 자연장할 수 있는 구역
3. 법인자연장지 : 법인이 불특정 다수인의 유골을 동일한 구역안에 자연장할 수 있는 구역
②개인․가족자연장지를 조성한 자는 자연장지의 조성을 마친 후 30일 이내에 보건복지부령이 정하는 바에 따라 관할 시장등에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령이 정하는 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다.
③종중․문중자연장지 또는 법인자연장지를 조성하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시장등의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다.
④시장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 법인에 한하여 법인자연장지의 조성을 허가할 수 있다.
1. 자연장지의 조성․관리를 목적으로 「민법」에 따라 설립된 재단법인
2. 「민법」 제32조에 따라 설립된 종교법인
3. 대통령령이 정하는 공공법인
⑤자연장지에는 사망자 및 연고자의 이름 등을 기록한 표식과 편의시설만을 설치할 수 있고, 그 외의 시설은 설치하지 못한다.
⑥제1항에 따른 사설자연장지의 종류별 면적, 제5항에 따라 자연장지에 설치하는 표식의 규격, 사설자연장지에 설치가 허용되는 편의시설의 종류 및 설치기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
o자연장지의 조성허가 또는 신고에 관한 경과조치(부칙 제5조)
이 법 시행 당시 조성 중이거나 조성된 자연장지는 이 법 시행 이후 6월 이내에 제14조의2의 개정규정에 따라 자연장지의 신고를 하거나 허가를 받아야 한다.

바. 자연장지의 설치제한구역
묘지•화장시설•봉안시설•자연장지 등 장사시설은 녹지지역, 상수원보호구역, 문화재보호구역, 기타 대통령령이 정하는 지역에 설치할 수 없다. 다만, 상수원보호구역 안에 거주하는 원주민이 설치하거나 사용하는 소규모 봉안시설 및 자연장지는 주민의 편의를 감안하여 예외를 허용하였다.
수목장 등 자연장지는 묘지나 봉안시설과 다른 특성을 충분히 감안하여 설치지역 제한에 관한 규제를 완화할 필요가 있다. 수목장 등 자연장은 자연친화적이고 공해나 혐오시설이 아니므로 접근성이 좋은 도심이나 도시주변, 도로변, 주택지 인근 등에도 설치할 수 있도록 할 필요가 있고, 묘지처럼 인가 등과의 거리제한을 할 필요도 없다고 본다.
o 자연장지의 설치제한지역(법안 제15조)
다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역에는 묘지․화장시설․봉안시설 또는 자연장지를 설치․조성할 수 없다.
1. 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」 제36조제1항제1호라목에 따른 녹지지역중 대통령령이 정하는 지역
2. 수도법 제5조제1항의 규정에 의한 상수원보호구역. 다만, 기존의 사원 경내에 설치하는 봉안시설 또는 원거주민이 설치하거나 조성하는 대통령령이 정하는 규모 미만의 개인, 가족 및 종중․문중의 봉안시설 또는 자연장지의 경우에는 그러하지 아니한다.
3. 문화재보호법 제8조 및 제55조의 규정에 의한 문화재보호구역
4. 기타 대통령령이 정하는 지역

사. 타인의 토지 등에 설치된 수목장의 처리
타인의 토지나 수목장림 등 자연장지의 소유자 또는 조성자의 승낙 없이 설치한 수목장 등 자연장은 불법시설이므로 그 시설물을 언제든지 제거할 수 있고 이에 대하여 자연장을 한 자나 그 연고자는 어떠한 권리도 주장하지 못하도록 하였다. 개인묘지가 상당히 두터운 법적 보호를 하고 있는데 비하여 불법수목장의 경우에는 어떤 보호도 하지 않겠다는 정책적 의지를 반영한 것이다.
타인의 토지에 설치한 개인묘지라도 판례상 인정된 분묘기지권이 발생하는 경우가 많고, 함부로 제거하지 못하도록 공고절차와 허가, 유골의 보존 등을 규정하고 있어 상당한 보호를 받고 있다. 2000년 장사법을 개정하면서 분묘기지권을 전면 부인하는 규정을 두었지만, 분묘의 설치에 대한 신고관리가 제대로 이루어 지지 않아 분묘기지권 발생을 완전히 봉쇄하였다고 하기 어렵고 토지소유자가 산림관리를 철저히 하지 않을 경우 개인묘지는 여전히 보호받을 가능성이 높다고 하겠다.
수목장의 경우에도 개인•가족단위 소규모 수목장을 허용할 경우 개인묘지 와 같은 문제점이 발생할 것으로 예상하고, 개인•가족단위 수목장의 신고제 운영을 반대하는 견해가 있다. 우선 분묘와 자연장의 차이를 비교하면, 분묘에는 시체 또는 유골이 존재하므로 윤리적으로도 함부로 제거하거나 훼손할 수 없는 것이 사실이다. 그러나 수목장 등 자연장의 경우에는 장례와 함께 유골의 골분이 흙과 섞여 구분되지 아니하므로 불법 수목장을 한 경우에도 그 유골을 제거할 필요가 없다. 유골을 제거토록 하는 것은 나무 주변의 흙을 파내야 하므로 바람직하지도 않다. 따라서 토지소유자 등은 수목장의 시설물만 제거하도록 하였다. 수목장의 시설물을 제거할 때 분묘와 같이 일정기간 공고하도록 하여야 할 것인지도 논란거리이다. 분묘의 경우에는 개장할 경우 유골의 보관•처리가 중요하지만 수목장의 경우 유골에 대한 처리문제가 없고 불법으로 설치한 시설물만 처리하면 되기 때문에 공고 없이 바로 시설물(표식)을 제거할 수 있도록 하였다. 또한, 토지소유자 등은 불법시설물 제거에 소요된 비용에 대해서도 민법의 규정에 따라 수목장을 한 자나 그 연고자에게 지급을 청구할 수 있을 것이다.

제23조의2(타인의 토지 등에 설치된 표식의 처리) ①토지 소유자 또는 자연장지의 조성자는 당해 토지소유자 또는 자연장지 조성자의 승낙 없이 당해 토지 또는 자연장지에 설치되어 있는 자연장의 표식 등을 제거할 수 있다.
②제1항에 따른 토지 소유자 또는 자연장지 조성자의 승낙 없이 당해 토지 또는 자연장지에 자연장을 한 자 또는 그 연고자는 당해 토지 소유자 또는 자연장지 조성자에 대하여 토지사용권 그 밖의 자연장의 보존을 위한 권리를 주장할 수 없다.

아. 한국형 모형개발
수목장림은 산림이 잘 보존되면서 부가적으로 수목장을 할 수 있도록 하여야 한다. 조림과 육림과정에서 추모목을 키우거나 심고 수목장림으로 관리하는 방식도 가능할 것이다. 수목장림에 대한 모형은 추모목의 조성방식, 수종, 관리시스템 등에 따라 여러 가지로 분류할 수도 있을 것이다. 수목장림에는 비석이나 상석 등 장묘와 관련된 시설물은 엄격이 규제하여야 지만, 수목장림의 종류(모델)에 따라 편의시설은 약간의 기준을 달리할 필요는 있다. 첫째, 기존의 산림을 자연상태로 이용한 수목장림의 경우에는 추모목에 다는 표식과 기존의 임도 등 산림관리 시설외에 어떠한 편의시설도 설치할 수 없도록 하여야 할 것이다. 둘째 휴양림 정도로 관리되는 숲을 수목장으로 활용하는 경우에는 휴양림내의 편의시설 정도로 허용하여도 되지 않을까 생각된다. 세째, 독립된 지역에 조림과 육림을 하여 수목장림을 새로이 조성하는 경우에는 산림이 훼손되지 아니하는 범위내에서 조성하는 수목장림의 내용에 따라(가족목 지역, 종중•문중 수목장 지역, 공동목지역 등) 공동의 표지판과 공동의 추모시설(공간) 정도는 허용하는 방안도 고려할 필요가 있다. 자연장의 모형은 잔디•화초•나무•조각•인공조형물•자연물 등을 혼합하여 정원이나 공원형태도 가능하고, 기존의 묘지와 혼합하면 기존의 묘지내에 자연장을 모두 수용할 수 있다. 개인자연장의 경우에는 표식1개만 허용하고, 공동자연장의 경우에는 그 규모에 따라 공동의 표식과 최소한의 편의시설•추모공간을 검토해 볼 수 있다.
자연장의 모형은 법제화하지 않고 국민에게 다양한 방식을 개발하여 홍보하되 국민의 창의와 선택에 따라 우리실정에 맞는 모형이 정착되도록 추진할 계획이다.

3. 맺는 말
수목장 등 자연장은 기존의 산림, 묘지 등을 활용하여 운영되도록 하고, 새로운 토지수요를 유발하지 않도록 하여야 한다. 친환경적이고 지속가능한 제도로 자리잡도록 하여야 한다. 기존의 개인묘지 면적이면 현재 가족단위의 조상과 그 후손의 유골을 모두 안장할 수 있도록 하여야 할 것이다. 지금은 수목장제도의 형성기이다. 문화가 다른 외국의 제도를 그대로 받아들일 경우 국민들의 수용가능성이 낮아지고, 장묘관련 풍습에 기울어지면 수용성은 높아지나 묘지 등 기존의 문제가 개선되기 어렵다. 제도 도입시 합리성과 효율성, 지속가능성, 수용성, 접근성 등을 충분히 검토하고, 예상되는 문제점에 대한 대책을 면밀히 강구하여야 하고, 대국민 홍보도 철저히 하여야 한다. 문화와 의식개선에 관계되는 장사관련 홍보는 시민단체 중심으로 하는 것이 효율적이다. 수목장 등 자연장 제도의 정착을 위해 관계전문가, 시민•사회단체, 국회 및 정부가 힘을 모아야 할 때이다.

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