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[국제심포지엄]DMZ 일원의 보전과 지속가능한 발전을 위한 법제도 연구

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DMZ 일원의 보전과 지속가능한
발전을 위한 법제도 연구

소병천* 아주대학교 교수 ․ DMZ 특별위원회 위원
*

1. 서론

민족상잔인 한국전의 결과로 만들어진 비무장지대와 그 일원은 지난 50여년 간 개발의 물결에서
벗어나 있음으로 인해 세계적으로 유래가 없는 생태계의 보고로 변모하였다. 이에 따라 환경보
호의 차원에서 비무장지대 일원을 보존하여야 할 필요성을 제기하는 목소리가 높아지고 있다.
비무장지대는 폭 4km, 길이 246km 전체 면적 9만8천 헥타아르에 이르는 한반도의 허리를 두르
고 있는 그린벨트 형태를 갖추고 있다. 비무장지대의 일원 지역은 지정학적인 위치로 인해 남북
의 화해무드와 함께 시작한 남북경협이 활발하여지면서 이미 개발의 대상이 되고 있으며, 특히
비무장지대는 앞으로 통일시대에 있어 활발한 투자와 함께 개발의 요충지로서 역할을 할 전망이
다. 그러나 우수한 생태학적인 가치와 평화의 상징적 의미를 가지고 있는 비무장지대는 단순한
경제개발의 장으로가 아니라 그 이상의 가치를 갖는 지역으로 승화시킬 것이 요구되며 해당 지역
의 개발은 지속가능한 발전이라는 대전제 속에서 고려되어야 할 것이다.
비무장지대의 보호는 기존의 많은 논의가 있었으며, 환경부 및 민간 환경단체 등 국내외의 여러
기관들에 의해 많은 제안들이 있어왔다. 특히 국제적 차원에서 비무장지대를 보호하기 위해 국
제연합(United Nations: UN)의 전문기관인 국제연합교육과학문화기구(United Educational,
Scientific, and Cultural Organization:UNESCO 이하 유네스코) 산하의 접경생물권보존지역
(Transboundary Biosphere Reserves: TBR)나 국제자연보존연맹(International Union for the
Conservation Nature and Natural Resources: IUCN 또는 the World Conservation Union 이하
IUCN)의 접경보호지역(Transborder Protected Areas)으로 지정할 것을 검토하자는 의견들이 제시
된 바 있다. 이러한 제안들은 비무장지대 내의 또는 그 일원의 생태학적으로 보존 할 가치가 있
는 지역을 선정하여 보존하자는 취지로 국제적인 지원 하에서 남북한 양국이 이를 공동관리하자
는 제안들이다. 이러한 제안들은 프로그램적인 성격을 띄는 정책선언으로 남북한 양국이 이를
구체적으로 협의한 적은 없는 것으로 생각된다. 만일 이러한 논의가 구체화 될 경우, 비무장지
대를 둘러싼 여러 법적인 문제가 제기될 것으로 생각된다. 본 발제는 비무장지대를 보호하기 위
해 제안되었던 여러 정책 중 국제적인 분야만을 검토하고, 이를 실현시키기 위해 검토되어야 할
법적인 문제를 지적하고자 한다.

2. 국제적 차원의 보전 프로그램

비무장지대 일원의 환경보전을 위한 법적인 방안들로는 다음과 같은 것이 있다. 국내적 보전방
안으로는 비무장지대일원을 자연환경보전법 제 15조 및 17조의 자연생태계보호지역으로 지정하
는 방안 및 특별법을 통한 보호 방안 등이 가능하다. 국제적인 방안으로는 비무장지대 일원을
UNESCO의 인간과 생물권 계획(Man and Biosphere Programme: MAP)이 주관하는 생물권보전지역
(Biosphere Reserve: BR)으로 지정하며, 나아가 2개 이상국의 접경지역에 설치하는 접경생물권보
전지역으로 지정하는 방안 또는 IUCN이 주관하는 접경보호구역으로 지정하는 방안 등이 제기되었
다. Byungchun So, A Study of Establishing an International Ecological Peace park in
Korean DMZ, International Area Review, vol. 8, No.1 Spring, 2005, p.65.
후자의 방안들은 궁극적으로는 국제평화생태공원으로 지정하여 보호하자는 취지인데 본 장에서
는 이러한 국제적인 방안에 국한하여 살펴보기로 한다.

1) 국제평화생태공원의 정의

국제평화생태공원은 둘 이상의 국가의 국경 지역의 평화유지와 환경보호를 목적으로 해당 국가
사이의 국제적 합의를 통해 설립된 공원이라 정의할 수 있다. 본 개념은 국제적 ‘평화’와 국
제적 ‘생태’공원이라는 두 가지 개념이 복합된 것으로 이해 할 수 있다. Jarrod H. Becker,
The Role of International Parks in promoting Species retention and Biodiversity,
Syracuse Journal of International Law and Commerce, Spring, 2002, p. 371.
그러나 실질적으로 대부분의 국제평화공원들은 환경보호라는 부산물을 가져오지만, 모든 국제
생태공원이 지역적 차원에서 평화유지 및 국제안전을 추구하지는 않는다는 점에서 다소 차이가
있다. 예를 들어, 최초의 국제평화공원인 미국과 캐나다 사이의 워터톤-그라시아(Waterton-
Glacier) 국제평화공원의 주 설립 취지는 양국 국경지역의 완충지역으로서 역할을 도모하는 것이
었고 그 결과, 해당 지역의 생태계는 자연스럽게 보호되었다. Michael I. Jeffery, Public
Lands Reform: A Reluctant Leap Into the Abyss, Virginia Environmental Law Journal, Fall,
1996, p. 80-81 See more Paul Costa, Unbuilding a Bridge to the Twenty-first century: The
coast Guard, Common Sense, the Law, and Sustainable Development, Environmental Law,
winter, 2001.
그러므로, 국제평화공원은 독창적으로 평화에 초점을 둔 국제공원이다. 국제평화공원들과 다
르게 국제생태공원은 독특하고 풍부한 생태다양성이나 생태계를 위한 환경보호에 우선한 목적을
두고 지정되었다. 그러나 종종 양자의 목적을 동시에 추구하며 성립된 것도 있는데 아프리카에
서의 Benin, Burkina Faso, Niger에 둘러싸인 W Region과 같은 공원은 해당 지역의 환경보호와
지역 안보와 평화유지를 위해 동시에 추구되었다는 점에서 의의가 있다. 국제평화공원이나 국제
생태공원 모두 당사국의 협정과 같은 국제법에 의해 설립된다는 차원에서는 동일하다. 국제환경
법 하에서의 기본 원칙중의 하나인 국제협력의 원칙은 국제평화생태공원의 설치 및 운영에 적용
되는 주된 명제이다. 국제환경 분야에 있어 일정 역할을 담당해 온 UNESCO(국제연합교육과학문
화기구)와 IUCN(국제자연보존연맹)은 국제협력차원의 국제공원을 지원하고 있다. UNESCO가 공원
의 체계에 대하여 초점을 둔 반면, IUCN은 과학과 전문적인 지식의 후원에 초점을 두고 있다;
L.S. Hamilton, J.C. Mackay, G.L. Worboy, R.A. Jones and G.B. Manson, Transborder
Protected Area Cooperation, IUCN, 1996, p. 26.

2) 세계자연보존연맹의 접경보호지역

세계자연보존연맹은 1948년 10월 5일, 프랑스 폰테인블루(Fontainebleau)에서 개최된 국제회의에
서 국제자연보호연맹(International Union for Protection of Nature: IUPN)이란 이름으로 설립
되어 1956년에 국제자연보존연맹(IUCN)으로 개칭한 후 현재에는 세계보존연맹(The World
Conservation Union)이란 이름으로도 약칭되고 있다. IUCN은 정부간 국제기구가 아닌 민간기구
에 불과하나 회원자격을 국가, 정부기관과 비정부간 기구에게 부여하고 있는 국제법상 주체성과
관련되어 독특한 실체로서 현재 77개 국가들을 포함한 140개 지역으로부터의 114개 정부기관과
800여개 비정부간기구들을 회원으로 확보하고 있다. David Hunter, James Salzman, Durwood
Zawlke, International Environmental Law and Policy, Foundation Press, 1998, p.243.
세계 각국에서 온 1000여명의 직원들이 500여개의 연구 사업을 담당하고 있으며, 나아가 180
여 개국에서 온 10,000명 이상의 국제적으로 인정된 과학자와 전문가들이 연맹 내 6개의 세계위
원회에서 봉사하고 있다. IUCN에는 6개의 위원회가 있는데 교육‧소통위원회(Commission on
Education and Communication), 환경‧경제‧사회정책위원회(Commission on Environmental,
Economic and Social Policy), 환경법위원회(Commission on Environmental Law), 생태계관리위원
회(Commission on Ecosystem Management), 생존종족위원회(Commission on Species Survival), 보
호구역위원회(Commission on World Conservation Protected Areas) 등이 이에 해당 한다. See
more homepage of IUCN
보호구역위원회는 보호구역프로그램을 담당하는 주무부서로서 2000년도 기준으로 세계 30,000
여개의 보호구역이 있으며, 해당 지역의 전체 면적은 대략, 인도와 중국을 포함한 면적에 가까
운 13,250,000 Km²에 이른다. L.S. Hamilton, J.C. Mackay, G.L. Worboy, R.A. Jones and G.B.
Manson, supra note 5. p. 33
본 위원회는 관리목적에 의하여 보호구역의 범주를 6개로 구분하고 있다.

항목
관리목적

엄격한 자연보호/무인지역
야생지 보호

국립공원
생태계보호 및 회복

천연기념물
특정 자연지형 보존

서식지/멸종위기관리지역
개입관리를 통한 보존

보호조경/해양
조경/해양 보호 및 회복

자원관리 및 보호지역
자연생태계의 지속가능한 이용
<표1> IUCN 6개 보호구역과 관리목적

본 항목에 의하면, 비무장지대지역은 그 지역의 뛰어나고, 표본적인 생태계 또는 거의 훼손되지
않은 넓은 지역이라는 특성 때문에 항목Ⅰ(a와b 둘 다) Category Ia: Strict nature
reserve/wilderness protection area managed mainly for science or wilderness protection –
an area of land and/or sea possessing some outstanding or representative ecosystems,
geological or physiological features and/or species, available primarily for scientific
research and/or environmental monitoring; Category Ib: Wilderness area: protected area
managed mainly for wilderness protection – large area of unmodified or slightly modified
land and/or sea, retaining its natural characteristics and influence, without permanent
or significant habitation, which is protected and managed to preserve its natural
condition Jim Torsel, Parks on the Borderline: Experience in Transfrontier Conservation
(Iucn Protected Area Programme Series No 1), IUCN, 1990, p. 30.
에 적합하고 나아가, 독특한 문화적인 측면 때문에 항목 Ⅲ에도 또한 적용할 수 있다. 천연기념
물이라는 항목Ⅲ은 주로 특정자연지형의 보존을 위하여 관리된 보호지역이지만, 이는 그 타고난
희귀성, 견본, 미학적 특성 또는 문화적 중요성 때문에 뛰어나고 독특한 가치를 지닌 특정문화지
형을 포함한 지역을 포함한다. 이미 언급한 바와 같이, 비무장지대의 평화교육으로서의 특유한
가치는 항목Ⅲ에도 적합할 수 있다.

3) 유네스코의 접경생물권 보존지역.

국제연합의 전문기구의 하나로서 1945년 11월 16일에 설립된 유네스코는 교육, 과학, 문화 등의
분야에서 국제 협력을 증진하는데 그 목적을 두고 있다. Available at
last
visited on Sep. 27, 2004.
190개국 회원국을 보유한 유네스코는 1971년 생물 다양성의 지속가능성과 보존 그리고 인간과
자연환경 사이에 관계 개선을 위하여 유네스코 인간과 생물권 계획(MAB program)을 수립하였
다. 인간과 생물권 프로그램은 천연자원관리에 있어서 학제 간 연구, 실험 및 교육을 장려하며
생물 다양성과 관련 정책 개발에 있어서 과학적 접근의 중요성을 강조하고 있다. UNESCO MAB:
Northern sciences network: Report of the meeting in Rovaniemi, Finland, 25-27 September
1990, Arctic Centre publications, at introduction.
생물권보전지역(Biosphere Reserve: BR)은 유네스코 인간과 생물권 계획(MAB)에 의해 국제적으
로 인정된 육지 또는 해안 생태계 지구를 의미하는데 생물권보전지역으로 지정된 모든 지역은 세
계 생물권보전지역망을 구성하게 되며, 이를 통해 과학 정보와 관리 경험의 교환을 장려하고, 연
결망의 한 부분인 각 보전지역을 개선하기 위해 해당 지역에 필요한 각종 지원을 하고 있다.
2002년 9월 현재 세계 생물권보전지역망은 94개국에 409개의 생물권보전지역으로 이루어져 있
다.

MAB의 주요 기관으로는 유네스코의 총회에서 선출된 34명의 대표로 구성된 국제조정위원회(the
International Coordinating Council)가 있으며, 실무적 역할을 담당하는 사무국(Bureau)이 있
다. 사무국은 한 명의 의장(chairman)과 보고자(rapporteaur) 기능을 하는 다섯 명의 부의장
(vice-chairman)으로 구성된다. MAB는 일반적으로 142개 국내위원회들을 통하여 운영된다. 각
국내위원회는 MAB의 여러 프로그램을 국내적 차원에서 구현하며, 자국 내에 생물권보전지역을 지
정하는데 있어 해당 정부기관 및 관련지역 당국들과 협력하는 등의 관련 업무를 한다. 생물보전
권의 지정은 해당 지역 국가에 의해 신청되고 유네스코 자문 위원회에 의해 검토된 후 국제조정
위원회에 의해 결정된다. 결정 이후에는 유네스코 사무총장이 해당 결정사항을 관련국에 통보한
다.
생물권보전지역으로 지정되기 위해서는 경관, 생태계, 종, 유전적 변이의 보전, 사회․문화적,
생태적으로 지속가능한 발전, 시범사업, 환경교육, 연구 및 모니터링을 위한 지원 등의 세 가지
기능을 적절히 수행하는데 필요한 기준들을 충족시켜야 하는데 구체적인 요건들로는 다음과 같
은 사항들이 있다. 해당 지역이 (a) 지리적 생물권을 대표하는 생태지역일 것, (b) 생물다양성
의 보존이 요구되는 지역일 것, (c) 지속가능한 개발이 적용될 수 있는 지역일 것, 그리고 (d)
중앙정부, 지역공동체 그리고 시민들의 참여가 가능한 지역일 것. UNESCO MAB, supra note 11,
p. 21.
생물권보전지역은 핵심 지역(the core area), 완충지역(the buffer zone), 전이지역(the
transition area)으로 구성되며 핵심 지역(the core zone) 만이 엄격한 법적 보호의 대상이 된
다. 많은 생물권보전지역들은 실제로는 해당국의 국립공원 또는 자연보호지역, 그리고 세계 유
산 또는 람사 습지 지역과 같은 국제적으로 승인된 지역들이다. 우리나라의 설악산 제주 및 북
한의 백두산은 생물권보전지역으로 지정받았으며 2004년 기준으로 97개 국가 내에 440개의 생물
권보전지역이 있다.
접경생물권보전지역(Transboundary Biosphere Reserve: TBR)은 두 개 이상의 국가들의 경계를 걸
쳐 위치한 생물권보전지역으로 해당국들이 이 지역의 생태계를 공동 관리하고, 보전과 지속가능
한 이용을 위해 협력할 것을 합의하고, 이를 국제적 차원에서 유네스코에 의해 공식적으로 인정
받은 지역이라 할 수 있다. 접경 생물권보전지역이 공식적으로 지정되기 위해서는 국경 양쪽에
존재하는 지역들 간의 여러 형태의 협력과 조정의 과정을 거치게 된다. 비록 접경생물권보전지
역으로 지정되어도 각국 관할권 내에서의 주권은 보장되어 국내법규를 접경생물권보전지역에 적
용 할 수 있다. 접경생물권보전지역으로 지정받기 위해서는 기본적으로 생물권보전지역으로의
요건 외에 접경이라는 지리적인 조건, 해당 국가들 사이에 경제적 그리고 문화적 협력의 가능
성, 그리고 해당 국가들 사이의 공동관리절차를 수립할 것 등이 요구된다. Available
athttp://www.me.go.kr:9999/DEPTDATA/200102/13175646/DMZ.htm
유네스코는 지금까지 타트라 국립공원(Tatra National Park, 폴란드와 슬로바키아 사이), 다
누베 델타(the Danube Delta, 루마니아와 우크라이나), 크룩코노즈 국립공원(Krkonose National
Park, 체코 공화국과 폴란드), 보스게스 두 노르 공원(Vosges Du Nora Park, 프랑스와 독일),
동 카파시안 자연 공원(East Carpathians Natural Park, 폴란드, 슬로바키아, 그리고 우크라이
나) 그리고 W 지역(W Region, Benin, Burkina Faso and Niger)등 6개의 국경지역 생물 보호 지역
을 지정해왔다.
접경생물권보전지역으로 지정될 경우 국제 협력을 통한 연구 및 관리로 결과적으로 해당 지역 생
태계의 환경을 더 잘 보호할 수 있으며, 생태관광 등을 통해 지방 및 국가 경제에 경제적 이익
을 가져올 수도 있다. 나아가 해당 국가 사이의 분쟁의 완충지 역할을 함으로서 지역 안보와 평
화유지에도 공헌 할 수 있음은 이미 밝힌 바 있다. 접경 생물권보전지역이 효과적으로 기능하
기 위해서는 전체 지역에 대한 구획 계획을 준비하여 핵심지역을 엄격히 보호하고, 완충지대의
경계를 정하며, 전이지역의 목적들을 조정 하여야 하며, 구획 계획이 확정되면 공동 구획 지도
를 발행하고, 공동의 목표와 수단, 실무계획, 일정표, 요구되는 예산 등을 확정하는 등의 실행
이 있어야 할 것이다. 특히 그 실행에 있어 1995년 채택된 ‘생물권보전지역을 위한 세비야 전
략’상의 여러 요소들이 고려되어야 하는데 세비야 전략은 접경생물권지역의 자연적 및 문화적
다양성을 보전하고, 지속가능한 발전 차원에서 지역 관리를 하며, 해당지역을 연구, 관측, 교육
및 실무의 장으로서 활용하기 위한 전략 등을 담고 있다. 그 구체적인 방안으로는 다음의 것이
권고된다.
•보호를 위한 규제 조치들의 조율.
•외래 종의 침입을 통제하고 위협받거나 보호받는 생물종과 생태계를 위한 공동의 또는 잘
조정된 정책 마련.
•훼손된 지역의 복원과 복구를 위한 공동의 또는 잘 조정된 정책 마련.
•야생생물 밀렵, 무허가 벌목, 덫 놓기와 같은 불법행위에 대처하는 공동의 조치.
•관리 관행들, 예를 들어 삼림의 경우 벌목과 조림 또는 오염통제 분야의 관행들의 조정.
•가능한 유인책을 파악하고 실행가능하며 지속가능한 대안들을 장려.
•접경 생물권보전지역을 공동 사업으로 만들기 위해 같은 관심을 가진 다양한 이해관계자 집
단 사이의 협력관계를 장려.
•지방의 민간단체를 포함하여 접경 생물권보전지역에 지역사회가 참여 장려.
•공동의 문화사업을 장려하고 문화적․역사적 유산을 보존하기 위한 협력 촉진.
•연구와 관측에 기초하여 공동 기획 전략 개발 및 공동 연구 사업을 확정 수행.
•공동의 자료수집 형식, 지표, 관측과 평가 방법 개발.
•지도와 지리정보를 비롯한 기존 자료들을 교환하고 연구 결과의 공유
•워크숍이나 회의 개최 등을 통해 과학 정보들을 공유.
•연구의 결과의 공동 발행 및 지도와 지리정보체계를 공동 개발.
•관리자와 현장 직원들을 위한 공동 훈련과정과 실무회의를 개최하고 직원 교환 장려.
•이웃 국가의 문화를 이해 촉진하며 필요한 경우 언어 훈련 실시.
•각 국의 대학과 학술연구기관 간의 과학자 교류 추진.
•다양한 이해관계 집단을 위한 참여적 훈련 사업 시행.
•인식을 높이고 접경 생물권보전지역을 촉진하기 위한 공동의 홍보 전략을 개발.
•정보 자료, 소책자, 책 등의 제작.
•접경 생물권보전지역 주변에서 전시회와 각종 행사 개최.
•출판물의 공동 도안과 공동 상징그림의 개발.
•공동 시범사업 수행.
•공동 인터넷 사이트 구축.
대표적인 것들은 실무계획을 위한 기금조성이 가능한 재원을 파악하고, 그 기금을 공동으로 신
청하는 것, 접경 생물권보전지역 각 부분의 관리부처 사이의 의사소통 수단을 확실히 마련하고
공동의 관리 체계를 구축하는 것 등이 있다. 공동의 관리체계를 위한 기구에는 보호구역 책임당
국, 지역사회와 청소년을 비롯한 관심과 이해관계가 있는 집단들, 민간부문의 대표들뿐만 아니
라 다양한 행정기관과 과학위원회들이 참여하여야 하며, 상설 사무국과 합동 작업반 및 각 측의
연락책임자가 존재하여야 한다.

3. 선결적 법적 문제

1) 비무장지대의 개념

비무장지대는 일반적으로 정전협정 등의 국제법에 의하여 군사적 대치의 완충지역으로 지정되어
군사시설 및 병력의 주둔이 금지되는 영토, 영수, 영공을 포함하는 영역이다. 우리나라의 비무
장지대는 1953년 정전협정 제1조에 의해 설정되었다. 비무장지대의 자연 생태계를 보전하자는
논의는 단순히 비무장지대 내의 자연보전만을 의미하는 것이 아니라 비무장지대를 포함한 그 일
원의 생태학적으로 보전 할 가치가 있는 지역을 포괄적으로 이야기하고 있다. 따라서 비무장지
대의 일원의 자연환경을 보전하기 위해서 정책을 수립하고 집행하기 위해서는 비무장지대의 일원
을 구분할 필요가 있다. 우선 비무장지대 외의 즉 남방한계선 이남의 지역은 우리나라의 관할
권 하에 있으므로 이에 대한 보전계획 및 입법 관할권은 당연히 대한민국에 있다. 그러나 군사
분계선 이남부터 남방한계선 이북까지의 남측비무장지대의 관할권은 정전협정 상 유엔군사령관
의 통제하에 있으며 북측 비무장지대의 관할권은 북한과 중국 측이 공동 관리하는 것으로 정전협
정은 규정하고 있다. 제1조 10항
비무장지대 내의 군사분계선 이남의 부분에 있어서의 민사행정 및 구제사업은 국제연
합군 총사령관이 책임진다. 비무장지대 내의 군사분계선 이북의 부분에 있어서의 민사행정 및 구
제사업은 조선인민군 최고사령관과 중국인민지원군 사령원이 공동으로 책임진다. 민사행정 및 구
제사업을 집행하기 위하여 비무장지대에 들어갈 것을 허가받는 군인 또는 사민의 인원수는 각방
사령관이 각각 이를 결정한다. 단 어느 일방이 허가한 인원의 총수는 언제나 천(1,000)명을 초과
하지 못한다. 민사행정 경찰의 인원 수 및 그가 휴대하는 무기는 군사정전위원회가 이를 규정한
다. 기타 인원은 군사정전위원회의 특정한 허가 없이는 무기를 휴대하지 못한다.
따라서 앞서 검토한 국제평화생태공원으로서의 UNESCO의 접경생물권보전지역이나 IUCN이 주관
하는 접경보호구역등이 비무장지대와 그 일원에 설치될 경우에도 그 일원부근이 아닌 비무장지
대 자체 내에 이러한 국제공원을 설치하는 것은 남북한이 단독적인 권한에서는 불가능하다는 점
에서 비무장지대의 관할권과 관련 정전협정을 분석 할 필요가 있다.

2) 정전협정의 당사자.

비무장지대의 관할권과 관련하여 처음으로 제기되는 문제는 비무장지대의 설정 및 그 관할권을
규정하고 있는 국제조약인 정전협정에 우리가 구속을 받는가 하는 점이다. 일반적으로 정전협정
은 전쟁을 수행하여왔던 교전자들이 협정당사자가 되어 교전군 사령관이 교전자를 대표하여 체결
하는데 한국전쟁의 경우, 교전 당사자는 한국과 유엔안보리 제83호 및 84호 결의에 의해 참전
한 유엔 16개국이 일방이 되고, 북한과 중국이 다른 일방이 된다. 그러나 우리나라는 당시 이승
만 대통령이 북진통일론을 주장하며 휴전을 반대하여 정전협정에 참여하지 않았다. 이후 우리나
라의 참여 없이 정전협상이 이루어졌으며 1953년 7월 체결된 정전협정에 서명을 한 당사자 즉,
조약체결권자는 당시 유엔군총사령관인 마크 클락(Mark W. Clark)과 김일성 조선인민군 최고사령
관 및 중국인민지원군 사령관인 팽덕회이다. 이처럼 한국이 명시적으로 정전협정에 반대하였으
며 이에 서명하지 않았다는 점을 고려할 때, 우리나라가 정전협정 초기부터 정전협정의 법적인
당사자였는가 하는 데는 의문의 여지가 있으며, 정전협정의 당사자가 아닌 우리나라에 본 협정
이 적용 될 수 있는가 하는 것은 당연히 제기되는 문제이다.
일반적 국제관습법과 조약법에 관한 비엔나협약에서 국제조약은 당사국에게만 구속력이 있음을
밝히고 있다. 조약법에 관한 비엔나협약 제26조 및 34조.
조약법에 관한 비엔나협약은 조약법을 규율하는 대표적인 국제법이긴 하나, 1969년 채택되어
1980년부터 발효되어 그 이후부터 우리나라에 적용되었다는 점에서 1953년 체결된 정전협정 상
의 여러 문제는 조약법에 관한 비엔나협약이 적용될 소지는 없으며, 단지 국제관습법의 적용을
받을 것이다. 동협약 제4조
조약법에 관한 비엔나협약은 “관습 국제법의 제 규칙은 이 협약의 제규정에 의하여 규제되지
아니하는 문제를 계속 규율한다고 하여 이를 확인하고 있다. 따라서 국제관습법상 우리나라가
정전협정에 구속을 받는가하는 것은 국제관습법에 의한다.
국제관습법상 조약은 제3국에게는 적용되지 않는다는 것으로 확립된 원칙이나, 우리나라와 같이
협약 체제에 자발적으로 참여한 국가는 어떠한 지위를 갖는가에 대해서는 명확한 국제법 규칙이
없다. 그러나 자발적으로 참여한 국가에게 조약상의 권리의무가 적용되느냐의 여부는 조약 당사
국이 이를 의도하였고, 제3국이 이를 명시적으로 수락 또는 동의한 경우에는 조약의 효력이 미친
다고 할 것이다. 제4절 조약과 제3국 참조.
이 경우 정전협정 제60항에 의해 정전 후 3개월 내에 소집될 것이 요구되어 온 정치회담에 남
한은 53년 8월 28일자 유엔총회 결의 제711호와 베를린에서 개최된 미·영·불·소 외무장관 회
담에 따른 공동성명에 의거 한국문제에 대한 회의에 주체로 참가한 점과, 정전협정 체결이후 우
리나라는 협정 상 의무를 이행해 왔으며, 북한 역시 남한의 정전협정의 준수를 요구하고 이의 위
반이 있을 경우 항의하여 온 점, 그리고 명시적으로 1991년 12월 13일 체결된 “남북 사이의 화해
와 불가침 및 교류협력에 관한 문서” (남북기본 합의서)를 통해 남북한이 직접적인 군사협정 존
중의무를 부과하였다는 점은 정전협정의 권리의무가 우리나라에도 적용 됨을 반증하고 있다.
1991년 남북기본합의서 5조 “남과 북은 현정전상태를 남북 사이의 공고한 평화상태로 전환시키
기 위하여 공동으로 노력하며 이러한 평화상태가 이룩될 때까지 현군사정전협정을 준수한다”

정전협정의 권리의무가 우리나라에 적용된다고 할지라도 우리나라가 정전협정의 직접적인 당사자
인가의 여부는 논란이 있을 수 있다. 그러나 정전협정체제를 1953년 이후 창설된 지역관습법체
제로 간주한다면 본 체제상의 여러 권리의무는 북한이 1995년 정전협정의 파기를 주장하기 이전
까지는 지역관습법화 되어 남북한에게 적용되었다고 할 수 있고, 결과적으로 남북한은 정전협정
체제라는 지역관습법의 당사자가 될 것이다. 지역관습법(local customary laws)이란 특정한 지
리적 범위에만 타당한 지역적 또는 지방적 관습을 의미한다. 일반국제법 또는 국제사법재판소
규정 제38조 1항 b호에서는 국제관습법은 일반적 관행으로 보편적으로 적용되나, 국제사법재판소
는 일반국제관습법 외에 지역관습법을 1950년 Asylum사건 판결에 의해 인정하였다. ICJ Reports
1950, p.276
또한 ICJ는 1969년 인도령통행권사건에서 타당범위를 양국간에까지 규정한 지방적(local) 또
는 양자국제관습법의 개념을 정식으로 인정하였다. 학설은 지리적인 요소에 한정하지 않고, 예
를 들면 특정한 정치체제를 공유하는 국가 간에만 타당한 지역적 관습 등도 인정하고 있으며, 타
당범위가 일반적이지 않은 불문국제법의 총칭으로써「특별국제관습법」(particular custom)이라
부르기도 한다. M. Mendelson, 272 RCADI(1998), pp. 215~217.
이러한 정전협정체제가 지역관습법으로 성립되기 위해서는 관계국의 관행과 해당 관행을 법적
으로 준수하려고 하는 법적 확신이 필요하다. 근 50여년 간 유지되어온 정전협정 상의 관행은
상기에서 언급한 남북기본합의서를 통해 양국간 법적인 체제로 인정받았다고 할 수 있다. 따라
서 남북한은 정전협정 체제의 관습법상의 주체로서 인정될 수 있을 것이다.

3) 정전협정의 유효성 문제

1953년 정전협정의 체결로 시작된 정전체제는 현재에도 지속되고 있는 것으로 보인다. 그러나
실재로 정전협정체제는 사실상 기능을 발휘하고 있지 못하는 실정인데. 이는 북한 측의 전략적
인 차원에서 시도된 결과라 할 수 있다. 북측은 1991년 한국 측 장성이 군사정전위에 참가하게
되자 이는 정전협정의 위반이라 주장하면서 군사정전위에 불참하였고. 1994년 4월 28일에는 군사
정전위에서 일방적으로 철수하였다. 중국 역시 같은 해 9월 1일 군사정전위에서 철수하였다.
뿐 만 아니라 정전협정체제에서 협정의 이행감시를 담당하고 있는 중립국위원회 4개국 중 북측
의 체코와 폴란드가 1995년 2월 철수되었고, 같은 해 5월 3일에는 판문점 중립국감독위원회 북측
사무실이 폐쇄되었다. 따라서 1953년 8월 이후 개시되었던 정전위원회 및 중립국위원회 활동은
중단된 상태에 있고, 현재에는 북미 또는 남북간 장성급회담을 통해 비무장지대 내의 관할권과
관련되어 협의를 하고 있는 상태이다.
정전협정이 종료되었는지의 여부를 따져볼 필요가 있다. 북한 측은 상대국인 유엔사령부의 정전
협정을 위반한 것이 조약의 종료사유라고 판단하고 있는 것 같다. 국제관습법상 원칙적으로 협
약의 종료여부를 두고 있지 아니한 협약은 상대국의 조약 위반이 있는 경우 당사국에게 조약을
종료할 권한을 부여한다. 그러나 조약의 종료에 관한 명확한 규정을 두고 있는 협약은 무제한적
으로 조약을 종료시키는 권한을 부여하는 것이 아니다. 즉 조약의 위반이 조약의 중대한 위반
사항이며, 그 위반으로 인해 당사국의 지위가 근본적으로 변경되는 경우에 한하여 제한적으로 조
약의 종료권을 부여하고 있다. 즉 당사국 사이의 조약의 종료에 관한 규정을 둔 경우 조약을 존
중하기 위해서라도 당사국의 일방적인 조약 종료에 대한 권리를 제한하도록 하고 있다. 정전협
정은 부칙에서 “본 정전협정의 각 조항은 쌍방이 공동으로 접수하는 수정 및 증보 또는 쌍방의
정치적 수준에서의 평화적 해결을 위한 적당한 협정 중의 규정에 의하여 명확히 교체될 때 까지
는 계속 효력을 가진다”라는 종료규정을 명기하고 있다. 정전협정 제 5 조 부칙 62.
따라서 정전협정 상 북한의 일방적인 조약 종료권은 제한적으로 해석되어야 한다. 특히 한국
이 정전협정체제의 사실상의 당사자였음을 간주한다면, 유엔사측의 한국군 장성의 정전위원회 구
성에의 참여가 정전협정의 중대한 위반인지는 다소 수긍하기 어려운 점이 있다. 그러나 해당사
항이 중대한 위반인지에 대해 판단할 권한은 궁극적으로 당사국들에게 위임되어 있다는 사실을
간주한다면, 북한은 현재 정전협정 체제는 종료되었다는 전제하에 이를 대체하기 위한 새로운 체
제를 요구하고 있는 것으로 보인다. 정전협정체제가 본 협정 부칙에 규정된바와 같이 평화적인
협정체제로 가기전의 과도기적인 성격을 띄고 있다는 점을 감안한다면 비록 정치적인 목적 하에
정전협정체제를 의도적으로 부인하는 북측의 방법에는 문제가 있으나, 정전협정을 대체 할 평화
협정 체결의 필요성은 있다고 판단된다.

4) 비무장지대의 관할권

정전협정 상에서는 북측 비무장지대는 북한과 중국이 그리고 남측 비무장지대는 유엔사령관이 관
할권을 행사하도록 규정되어 있었다. 그러나 실재로는 북측은 북한이 그리고 남측은 유엔사의
지휘하에 한국군이 관할권을 행사하여 왔다. 그러나 1995년 북한이 정전협정의 파기를 주장한
이후에는 형식적으로는 장성급회담 체제가 이를 대체하여 왔고, 실질적으로는 정전협정체제의 중
대한 변경사항이 되는 새로운 관행이 등장하고 있다. 즉 비무장지대의 일부지역에 한해 남북한
이 공동으로 관리할 것을 합의하는 경우가 많아졌다는 것이다. 정전위원회의 기능 정지 후 시작
된 장성급회담은 1999년 2월 11일 본회담의 정례화에 합의한 이후 정전위원회의 역할을 사실상
대체하고 있는데, 2000년 11월 17일 제12차 장성급회담에서 채택된 경의선 철도연결 및 도로건
설 관련 “비무장지대 일부 구역 개방에 대한 합의서”에서는 군사분계선을 중심으로 경의선 철
도 연결공사를 위해 필요한 비무장지대 내의 일정 구역을 개방하며, 당해구역을 남북한의 공동관
리구역으로 설정하는데 유엔사와 북한군이 동의하였다. 이러한 합의는 비무장지대의 원형은 유
지하면서 남북관리구역으로 지정되는 일부 지역에 대해서는 정전협정에 의해 수립된 법질서의 적
용을 배제하는 결과를 가져오게 되어 비무장지대의 법질서에 대한 중대한 수정에 해당된다. 제성
호, DMZ내 스포츠공원 설치 이용과 법적대응, 스포츠와 법, 제3권 , 2002, p. 278.
본 합의 이후 이와 유사한 문서들이 채택되었는데, 2002년 9월 17일 제7차 남북군사실무자 회
담에서는 비무장지대의 일부 지역의 개방을 위한 합의서가 체결되고, 개방된 지역에서의 관리를
남북한이 공동 수행하도록 규정하고 있으며, 2003년 1월 17일 공동경비구역내의 일시적 도로통행
을 위한 군사보장 합의서에서도 남북한의 공동관리를 규정하고 있다.
이처럼 1953년 이후 정전위원회체제에서 관리되어 오던 비무장지대는 사실상 1995년 6월 북한이
정전협정 체제를 부인하면서 그 법적인 관할권의 주체가 애매모호해 졌으며, 특히 최근 남북간
의 경협차원에서 추진되고 있는 도로 및 철도의 연결과정에서 남북간의 직접적인 대화로 사실상
남북이 공동관리하는 형태로 변모하고 있다. 경협차원에서 비무장지대의 관할권이 변경 될 수
있음은 환경문제에 대해서도 마찬가지일수 있을 것이다. 즉 당사자간 사이의 환경보호 등을 이
유로 비무장지대 내에서 공동작업을 할 경우 해당 지역의 관리를 공동으로 할 수 있을 것이다.
이미 남과 북은 1991년 남북기본합의서를 통해 남북 군사공동위원회를 구성하여 비무장지대의 평
화적 이용방안에 대해 협의하도록 한바 있었다. 동 합의서 제 12조 불가침의 이행과 보장을 위하
여 이 합의서 발효후 3개월 안에 남북 군사공동위원회를 구성·운영한다. 남북군사공동위원회에
서는 대규모 부대이동과 군사연습의 통보 및 통제문제, 비무장지대의 평화적 이용문제, 군인사
교류 및 정보교환 문제, 대량살상무기와 공격능력의 제거를 비롯한 단계적 군축실현문제, 검증문
제 등 군사적 신뢰 조성과 군축을 실현하기 위한 문제를 협의·추진한다.비록 남북합의서의 법
적 성격에 대해 1992년 법무부는 “남북합의서는 법적 구속력이 없는 공동성명이나 신사협력에
준한다”라고 밝힌 바 있고 헌법재판소 역시 1997년 “남북합의서는 남북당국의 성의 있는 이행을
상호 약속하는 일종의 공동성명 또는 신사협정에 준하는 성격을 가짐에 불과하다”라고 언급 한
바 있으나 (1997년1월 16일 선고, 89헌마240결정) 남북기본합의서의 법적효력에 대해서는 여전
히 논란의 여지가 있다.
따라서 1953년의 정전협정은 1995년의 북한의 일방적인 파기 선언 이후 법적(de jure)으로는
존재하나 사실상(de facto)으로는 존재하지 아니하고, 남북 및 미국 등의 당사국간의 회담을 통
해 대체되었다고 볼 수 있으며, DMZ의 관할권 역시 평화협정에 의해 재규정되기까지는 사실상 남
북한의 합의에 의해 행사될 수 있는 지역으로 보인다.
DMZ관리방안은 궁극적으로 DMZ의 창설 근거인 정전협정의 위상변화에 따라 단계적 접근방법으로
고찰 할 필요성이 있다는 전제하에 현재 비무장지대를 둘러싼 법체제는 다음의 표처럼 파악할
수 있다.
기간
비무장지대의 관리
1953년-1995년
정전협정 상 북측 DMZ는 중국과 북한의 공동관리하고 남측 DMZ는 UNC가 담당.
1995년- 현재
사실상 유엔사와 충돌하지 않는 범위 내에서 남북간 공동관리
평화협정 체결 이후
평화협정에 규정에 의해 관리
통일협정 체결 이후
통일협정 후 통일한국의 국내법에 의해 관리

4. 결론

비무장지대는 1953년 정전협정을 통해 남북의 대치상황에서 있을지 모르는 무력 충돌을 방지하
기 위한 목적으로 일종의 완충지역으로서 탄생되었다. 지난 50여 년 동안 비무장지대는 인위적
으로 인간의 발길이 끊어지고 자연 스스로 복원되어왔다는 점에서 세계에서 유래가 없는 지역으
로 이 일대의 생태적 연구와 보전의 필요성이 있다. 이로 인해 우선 우리 관할권 하의 민통선
지역과 접경구역 중 생태계 보존의 필요성이 높은 지역을 UNESCO의 MAB이 주관하는 생물권보전지
역으로 지정하며, 나아가 장기적으로는 북한과의 합의를 통해 비무장지대까지 접경생물권보전지
역으로 지정하는 방안들이 제기 되었으며, 이와 유사하게 IUCN이 주관하는 접경보호구역으로 지
정하는 방안 등이 논의된 바 있다.
비무장지대를 평화적으로 활용하고 해당 지역의 환경을 보호하기 위해 국제적인 지원을 받는 지
역으로 설정하는 문제는 궁극적으로 남북한 간의 합의를 통해서 해결해야 할 부분이다. 향후 예
상되는 남북간의 논의 과정에서 상호간의 불필요한 논란을 제거하기 위해서 비무장지대의 지위
및 정전협정에 대한 효력 등과 같은 법적인 문제를 그 관할권과 함께 사전에 검토 할 필요성이
있다. 비무장지대는 영토주권은 있으나 국제법(정전협정 또는 지역관습법인 정전협정체제)에 의
해 관할권을 행사하지 않기로 합의한 지역으로서 한반도의 비무장지대는 남북한이 공유하는 지역
으로 기존에는 군사정전위원회가 그리고 현재는 남북한이 공동으로 관할권을 행사하고 있는 지역
으로 이해 할 수 있다. 특히 정전협정 체제의 당사자의 문제는 평화협정의 당자자 문제와 밀접
한 관련을 가질 것으로 예상되어 반드시 집고 넘어가야 할 것으로 생각된다.
정전협정 체결 후 50여년이 지난 한반도의 정세는 크게 변화하여 남북간 간의 정상회담이 개최되
고 남북간 간의 경제협력등이 이루어지는 등 평화분위기가 형성되었으나, 동시에 북핵문제로 인
해 한반도 전체에 위기상황 역시 존재하고 있다. 현재 북핵문제를 둘러싸고 한국, 북한, 미국,
중국, 일본, 러시아 등의 6자회담이 열리고 있다. 만일 6자 회담이 성공적 결과를 가져오게 된
다면 북핵폐기와 에너지 제공의 문제 뿐 아니라, 장기적으로는 회담의 당사자인 6개국 사이의 상
호 교차 인정 및 한반도의 휴전상태를 평화체제로 전환하기 위한 평화협정 체결 및 군축협상에
도 이르게 될 전망이다. 따라서 정전협정에서 평화협정 그리고 통일협정에 이르는 과정에서의
비무장지대의 법적인 지위는 각각의 협정에 의해 결정될 것이다.
평화협정 체결 시에는 해당 조약에는 어떠한 형식으로든 비무장지대의 운명과 비무장지대의 관리
방안에 대한 조항이 규정될 것이다. 평화협정 체결 후 통일조약이 체결되기 까지는 남북한이 공
동 관리하는 국제지역이므로 비무장지대의 보호는 남북한 사이의 협약을 통한 보호의 형태를 뛸
것이다. 그리고 통일협정 체결 이후 비무장지대는 순수한 국내법의 적용을 받는 영토이므로 국
내환경법 및 행정법의 적용을 받는 지역으로 간주된다. 그러나 현재의 비무장지대의 법적 지위
는 1953년의 정전협정체제가 법적(de jure)으로는 존재하나 사실상(de facto)으로는 남북 및 미
국 등의 당사국간의 회담을 통한 관리체제로 대체되었다고 볼 수 있으며, 따라서 비무장지대의
관할권 역시 평화협정에 의해 재규정되기까지는 사실상 남북한의 합의에 의해 행사될 수 있는 지
역으로 보인다.

* 출처 / 환경운동연합

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