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[국제심포지엄]DMZ내 생물다양성 보전을 위한 국제법 개관

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[2005 생태도시 국제심포지엄] DMZ일원의 지속가능한 보전방안을 찾아서

DMZ내 생물다양성 보전을 위한 국제법 개관

마이클 제프리* 호주 시드니 소재 맥콰리 대학교 환경법 센터 이사/환경법 관련 IUCN 위원회 전
임시부의장
*

1. 서론

비무장지대(DMZ)는 1953년 한국전쟁이 끝나고 조선민주주의인민공화국(북한)과 중국인민공화국
(중국), 대한민국(한국) 등 UN군간 휴전협정의 일부로 설치되었다. 그동안 DMZ는 현대 인간의 해
로운 영향으로부터 상대적으로 고립되어 있었기 때문에 다양한 생물다양성을 유지할 수 있었다.

DMZ는 한반도를 가로질러 동서로 246km에 달하며, 북한과 남한 사이 경계선인 군사분계선부터
남북으로 각각 2km 지역이다. 남북으로 4km에 이르는 DMZ는 52년간 북한과 남한 사이 국경 지
대 역할을 하였고, 이 기간 동안 이 지역은 인간의 발길이 전혀 닿지 않았다. (이는 동북아시
아 중 인구밀도가 높은 국가에서는 거의 볼 수 없는 현상이다.) 이 기간 동안 DMZ 서부 지역 내
에 있는 저지대 주요 농경지와 동부 지역에 있는 밭과 산은 전쟁 전후 수년 간의 심각한 훼손으
로부터 복구되었으며, 오늘날 한반도에 존재하는 ‘자연’ 상태에 있는 가장 원시적인 지역이자 미
래 환경보호구역 상태로 보존하는 방법에 대한 최근의 논의의 주제를 대표한다.

남북한 모두 DMZ에 서로의 완충지대를 설치하였으며, 이 지역은 휴전협정 시행 목적에 따라 엄격
한 순찰을 받는 지역으로 남아있다. 또한 한국은 평균 5.4 km의 폭으로 3-12km에 이르는 민간인
출입통제구역(민통선:CCZ)을 설정하였으며, 이 구역은 현재까지 개발이 금지되고 있다. 김계중
교수에 따르면 북측 DMZ에도 민통선과 유사한 지역이 설정되어 있는 것으로 보인다고 한다. (김
계중, 「DMZ 생태계 보전: 한국의 모든 자연보전관계」 2002년 5월 6일~8일 서울에서 열린 한국
환경운동연합 주최 2002년 춘계학회DMZ 포럼에서 발표됨.

휴전 이후 남북한간의 잦은 긴장 관계와 북한의 폐쇄성으로 인하여 DMZ의 생태환경에 대한 과학
자료 대부분은 민통선에서 한국이 실시한 연구에서 추정된 것이었다. 그러나 DMZ와 인근 완충지
대가 주요한 생태적, 문화적 자원을 보전하는 전례 없는 기회를 제공할 뿐 아라 상징적, 현실적
으로도 평화와 안정에 중요한 역할을 한다는 것은 남북한 과학자들과 국제사회 모두 공감하고 있
는 사실이다.

그러나 남북한 간에 공식적인 평화조약이 조인되기 전에 확고한 법적 틀을 바탕으로 한 적절한
보전전략과 계획이 없다면, DMZ와 접경 민통선 지역은 개발과 인구 유입으로 영원히 사라지게
될 것이라는 의견이 점차 관심을 끌고 있다.

이 연구의 목적은 다음 세대를 위하여 DMZ와 이 지역의 풍부한 천연자원과 문화유산을 보호하고
보전할 필요성을 일반인에게 알리기 위해 최근 시작된 지역적 및 국제적인 방안의 일부를 간단
히 살펴보는 것이다. 특히, 이러한 목적에 도움이 될 수 있는 현존하는 국제법에 대해 논의하고
현 상황에서 남북한이 좀더 정치적으로 용인될 수 있는, 실현 가능한 대체방안을 제시하고자 한
다.

2. 최근의 국제적인 방안

1) DMZ 포럼

DMZ 포럼은 펜실베니아 주립대학교 생물다양성 연구센터와 공공행정학회(Institute of Public
Administration) 및 야생동물보호협회(Wildlife Conservation Society)(뉴욕동물협회의 후신)으
로 구성된 포럼이다. 이 포럼은 1997년 한반도 평화와 환경보전에 기여하게 될 한국 천연자원유
산의 보전 지원 촉진 및 구축을 목적으로 만들어졌다. 현재는 뉴욕주에 공식적으로 편입된 상태
이다. 이 포럼의 첫 회의는 1999년 3월 뉴욕에서 개최되었으며, DMZ 내 다양한 보호 단계에 따
라 보호구역 네트워크안을 계속 지원하고 있다.

한국평화생물권보전체제 (KPBRS: Korean Peace Bioreserve System)는 DMZ의 생물다양성 및 다양
한 생태계를 보호하기 위한 방안으로 펜실베니아 주립대학교 곤충학과 교수이자 생물다양성 연구
센터장인 김계중 박사에 의해 1994년 처음 제안되었다. 김계중 박사에 따르면, KPRS는 “멸종위기
에 있는 희귀동식물을 위한 보호구역을 제공하는 것은 물론, 의료용 및 상업용 생물 연구와 점
차 인기를 끌고 있는 생태관광의 기회를 제공할 수 있기 때문에 남북한 모두에게 경기부양 기회
를 준다”고 한다. ICE 사례연구 참조
http://www.american.edu/projects/mandala/TED/ice/DMZ.HTM (25/11/2005) p.3

본 포럼은 2001년 7월 뉴욕대에서 환경보전 및 평화를 위한 DMZ 생태계 보전 이유와 보전 목표
를 널리 알리고 발전시키기 위해 특별회의를 개최하였으며, DMZ 생태계 환경 분석 및 생태학적
분석 등 DMZ와 관련된 수많은 프로젝트를 진행하고, 2002년 5월 한국 서울에서 열린 춘계학회
등 기타 회의에 관여하고 있다. 본 포럼은 한국자연보전연맹과 유사한 북한의 환경보전단체와 대
화의 창을 여는데 중요한 역할을 해왔다. Supra, note 1 at p.2

2) 평화와 협력을 위한 IUCN 접경보호구역 실행규정 초안

IUCN의 세계보호구역위원회(WCPA: World Commission on Protected Areas)는 2001년 일련의 보호
구역지침 중 일곱 번째 실천모델로 접경보호구역규정 초안을 발표하였다. 보르네오(1998)과 글랜
드(2000)에서 열린 워크샵 의사록에 따르면, 이 규정은 접경보호구역(TBPA) 지정 및 관리를 통
해 접경간 협력을 촉진하는 포괄적인 틀을 제공한다.

IUCN과 2004년 6월 설치된 TBPA 태스크포스팀이 이행한 본 방안과 기타 방안은 2004년 7월 15일
부터 16일 이틀간 열린 2004 DMZ 포럼 국제회의에서 왕신 IUCN/WCPA 동아시아 담당 부회장이 제
출한 보고서 부록 1에 요약되어 있다. DMZ가 TBPA 목록에는 포함되어 있지 않고 남북한 정부가
인정된 IUCN PA 분류에 보호구역으로 지정하지 않았음에도 불구하고, 많은 이들이 미래 세대를
위하여 이상적인 보호구역 지정 후보인 DMZ를 보전하기를 바란다. 2004년 7월 14-16일 양일간
서울에서 열린 한국 DMZ포럼 국제회의에서 왕신 IUCN/WCPA 동아시아 담당 부회장이 제출한 보고
서 참조.

이 논문은 관련된 기존 국제법안의 일부를 기술하고, DMZ가 UNESCO의 인간과 생물권 계획(MAB)
에 의거하여 보호구역으로 지정되고, UNESCO 세계자연유산으로 등재되도록 하기 위한 전세계 여
러 지역의 요구에 대해서도 언급할 것이다.

3) 국제두루미재단(ICF) 보호구역 지정

1970년대, ICF는 이화여대 소속 과학자들, 한국 두루미보호특별위원회와 연계하여 한국 문화재청
을 설득하고 서울과 DMZ 보호구역 서부지역 간 한강 보전지역을 천연기념물로 지정하도록 했다.
문제는 DMZ를 동아시아 이동 경로를 따라 겨울철 철새도래지로 이용되는 몽고 동북부 지역과 중
국 동북부 및 러시아 동남부에서 날아오는 수백 마리의 희귀 재두루미뿐 아니라 시베리아 백로이
며, 이 지역을 보호구역으로 지정하라는 압력이 계속되고 있다는 것이다. ICE 사례연구 참조
http://www.american.edu/projects/mandala/TED/ice/DMZ.HTM(25/11/2005) at p.3; See also
http://news.nationalgeographic.com.news/2004/03/0316_040316_craneflyways.html (25/11/05)
1987년 한국 과학자들은 남측 DMZ 인근 완충지대에서 절멸이나 멸종 위기에 있다고 알려진 8종
과 이 지역에서 서식하는 것으로 알려지지 않았던 토종식물 41종, 희귀 식물 40종, 토종 어류 16
종, 희귀 어류 8종과 동물14종을 발견하였다. Ibid

3. 보호구역에 적용될 수 있는 기존 국제법안

최근 몇 년간 기존 국제 환경법 체제는 선언과 지침 및 기준의 형태인 연성법․조약․약정과, 다
자간 환경계약(MEA) 형태인 경성법으로 세계 자연 및 문화 환경 보호 및 보존과 관련된 수많은
중요 사안을 다루어왔다.
본 심포지엄에서 논의되는 문제는 국제사회에서 생물다양성 파괴가 확대되고 있는 문제와 보호구
역 수립에 따른 기타 문제를 다루는 역할에 중점을 두기 때문에 지난 15년간의 개발과 관련이
있다. 이는 이 당시 기후변화와 빈곤퇴치, 세대 내 및 세대간 형평성과 전통생태지식(TEK) 보호
등 수많은 심각한 관련 글로벌 환경 문제에 대하여 거의 또는 드물게 관심을 보였던 시기에 대
한 제안이 아니다.

보호구역의 개념은 새롭지는 않지만 환경관리체계와 관련된 현재의 논의와 논쟁에 중요한 역할
을 해왔으며, DMZ 보전을 보장하기 위하여 채택할 수 있는 여러 적절한 법안 중 하나이다.

본 절에서는 DMZ와 접경 완충지대를 둘러싼 특정 환경에 맞는 방법으로 채택할 수 있는 기존 법
을 간략하게 다루고자 한다. 기타 국제법들은 시간과 공간의 이해관계에 대하여 다루지 않지만
보호구역과 관련이 있는 법안과 논의 중인 문제는 세계자연헌장과 리오, 의제21, 새천년 선언,
WWSD 정치선언, WSSD 실행계획뿐 아니라 람사협약과 이동성 동물협약 등 기타 조약에 포함되어
있다. Michael Jeffery, QC, An International Regime for Protected Areas, (Section 2 of a 4
part paper), presented at the Vth World Parks Congress, Durban SA, 12 September 2003;
published in Scanlon, John and Burhenne-Guilmin, Francoise (Eds) (2004), International
Environmental Governance: An International Regime for Protected Areas, IUCN, Gland
Switzerland and Cambridge U.K. at p. 9

1) 보호구역 개념 관련 배경 및 정의상의 문제

전세계 보호구역은 매우 다양하다. 국제자연보전연맹(IUCN)의 정의를 만족시키고, 영국 캠브리지
에 소재한 UN 환경계획의 세계보존감시센터에 있는 데이터베이스에 포함되어 있는 보호구역이 전
세계 44,000여 곳이 넘는다. Adrian Phillips, “Turning Ideas On Their Head The New
Paradigm for Protected Areas,” January, 2003.
그러나 UN 보호구역 목록에 포함될 정도로 큰 곳은 약 15,000 여 개의 보호구역뿐 임을 주지하
여야 할 것이다. 1997년 목록 최종 수정판 (IUCN 1998).
생물다양성을 보존하고 유지하기 위한 의무를 특별히 언급한 1992년 제 4차 세계 국립공원보호
구역위원회에서 채택한 보호구역에 대한 IUCN의 정의는 다음과 같다.

‘생물다양성과 천연자원과 관련 문화유산 보전 및 유지에 특별히 기여하며, 법적 또는 기타 효과
적 방법으로 관리되는 토지 및/또는 바다 지역. ‘ Barbara Lausche, IUCN Environmental Policy
and Law Paper No16: Guidelines for Protected Areas Legislation (1994) 7. 생물다양성에는 첫
눈에 보이는 것보다 정의가 광범위한 유전자와 종 및 생태계 다양성이 포함된다.

보호구역은 다양한 목적으로 지정되며, 그 목적은 다음과 같다.

• 종 다양성 보전
• 유전자 다양성 보전
• 인간산업을 위한 유전자 보전
• 생태계 다양성 보전
• 강 유역 등 인간 활동을 지원하는 지역 등 생태계 기능과 가치 보전
• 관광 등 경제적 이유
• 휴양 목적
• 연구 목적
• 문화유적 보전
• 미학적 보전

1978년, IUCN의 국립공원 보호구역위원회(CNPPA)는 10여 개의 보호구역과 관리분류시스템을 제안
한 <보호구역의 분류와 목적 및 기준>이라는 제목의 보고서를 발행하였다. I 학술적 보존지역/
엄정자연보호구역 II 국립공원, III 천연기념물/자연표식, IV 자연보호구역/관리자연보호구역/야
생보호구역, V 경관보호지역, VI 자원 보존지역, VII 자연생물보존지역/고고학적 보존지역,
VIII 다목적용 관리구역/관리되는 자원구역, IX 생물권 보존구역, X 세계유산 (자연유산) 등 10
개의 분류는 광범위하게 사용되며, UN 국립공원과 보호구역 목록의 구성체제에 통합된다.
보호구역이 있는 국가 내에서 적용되는 용어 사용상 혼동으로 인하여, 현재 보호구역의 명칭이
아니라 관리 목적에 따라 IUCN 분류가 정의된다. 보호구역은 국제적, 국가적, 지역적, 개인적인
목적과 필요에 맞도록 입법을 통해, 또는 국제계약에 의거하거나 국제 계약에 의거하지 않더라
도 설정되어야만 한다. IUCN 분류를 사용하는 경우, 원하는 관리 목표에 따라 식별될 수 있다.

IUCN의 초기 10개 분류는 보유한 첫 5가지 분류, 즉 (I) 학술적 보존지역/엄정 자연보호구역,
(II) 국립공원, (III) 천연기념물/자연표식, (IV) 자연보호구역/관리자연보호구역/야생보호구
역, 및 (V) 경관보호지역 등과 함께 6가지로 축소되었다. (VI) 지속적인 자연생태계 이용을 포함
한 5개 분류는 에 포함되어 있다. Gland, Switzerland and
Cambridge, UK 1994
이러한 지침은 보호구역 관리분류에 대한 일반적인 권고사항을 제시하며, 분류를 설명하고, 전세
계에서 이 분류가 어떻게 적용되는지 보여주는 수많은 사례를 개략적으로 보여준다.

생물권 보전지역 등 국제 네트워크의 일부이거나 세계유산협약 UNESCO Convention Concerning
the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, 11 ILM (1972), 1358
(파리, 1972)과 습지에 관한 협약 1971 The Convention on Wetlands of International
Importance especially as Waterfowl Habitat (Ramsar), 996 UNTS 245
(람사, 1971) 등 국제 협약에 의거하여 인정되는 보호구역은 상기 범주에 해당되어야 하며, 더
이상 자체 권한에 의한 개별 분류로 처리되지 않는다는 점을 주지하여야 한다. Lyle Glowka,
Francoise Burhenne-Gilmin and Hugh Synge et al, IUCN: A Guide to the Convention on
Biological Diversity, Gland, Switzerland and Cambridge, UK 1994 at p. 23

1978년 원문과 현 지침의 목적은 보호구역의 중요성에 대하여 각국 정부에 경각심을 일으키고,
각 정부가 국가 및 지방 환경에 맞춘 관리 목표에 따라 보호구역을 개발하도록 권장하며, 다른
유형의 보호구역을 설명하는데 각기 다른 수많은 용어를 사용함으로써 야기되는 혼란을 줄이기
위한 것이다. 또 세계적이고 지역적인 회계와 국가간 비교에 도움이 되는 국제 기준을 제시하
고, 보호구역에 대한 데이터 수집과 처리 및 보급을 위한 틀을 제공하며, 일반적으로 보전과 관
련된 모든 자들간의 연락과 이해를 증진시키기 위한 것이었다. IUCN (1994) Guidelines for
Protected Area Management CategoriesCNPPA with the assistance for WCMC, IUCN, Gland,
Switzerland and Cambridge, UK at p. 5

수년간 고전적 모델에서 필립스가 보호구역을 위한 ‘현대적 패러다임’이라 부르는 모델로 점차
변하고 있다. 이러한 새로운 패러다임의 힘은 과거에 있었던, 또 새로이 떠오르는 목표와 비교
할 때 명백하다. 과거 보호구역은 일반적으로 보전을 위하여 별도로 설정되고, 야생동물과 경관
보존을 위하여 주로 지정되었으며, 방문객과 여행객들을 위하여 주로 관리되었다. 또 이 지역은
야생성으로써 가치가 있었으며, 주로 보호에 초점이 맞춰졌다. 이에 비하여, 현대 보호구역은 환
경과 사회 및 경제 목표에 맞춰 관리되며, 과학과 경제 및 문화와 생태계 기능상의 이유로 설정
되기도 하고, 지역민이 의사결정에 활발하게 참여함으로써 이들의 이해관계와 비전이 고려되어
관리되고 있다. 또한, 소위 “야생성”의 문화적 중요성에 대하여 가치를 보유하고, 복원과 재건
에 초점이 맞춰져 있다. Supra note 13, pp. 12, 13

2) 생물다양성 협약

주요 이력:
생물다양성 협약(CDB) Convention on Biological Diversity, 31 ILM (1992), 818
은 10년간의 깊이 있는 연구와 협상을 통하여 이루어진 최종 협약이었다. IUCN은 1981년 15차 일
반총회에서 생물다양성 협약의 필요성을 공고히 하는 세계적인 협약에 대한 예비 연구를 시작했
다. 6년 뒤, 전문가 패널로 구성된 ‘임시 실무그룹’이 UNEP에 의해 구성되었고 장기간에 걸친 토
론 끝에, IUCN과 UNESCO 및 FAO에 의해 제출된 방안을 고려하여 1991년 2월 최종 초안이 작성되
었다. 3년간의 협의를 거쳐 1992년 6월 5일 168개국이 협약에 서명을 하였다. 현재까지 북한과
한국 등 175개국 이상이 생물다양성 협약을 비준하거나 승인하였으며, 계약 당사자들이기도 하
다.

CBD의 필요성은 세계적으로 유전자와 종 및 생태계 다양성을 다룰 수 있는 법의 필요성에서 제기
되었다. 이에, 협상과정에서 야생 및 가축/사육종 다양성을 다루고, 지역 안과 밖 모두에 대한
조치를 다루며, 보전뿐 아니라 지속적인 사용 등 모든 사회경제적 측면을 다룰 필요성이 더해졌
다. 이후까지 지역간 조약의 성질상 그리고 기존의 국제조약의 범위가 제한되어 이기 때문에 생
태계를 위한 패치워크 보전이 존재한다. 국제적으로 중요한 습지에 관한 협약(람사) UNTS 245
1971, 세계문화유산협약 (세계문화자연유산 보호와 관련된 UNESCO 협약, 11 ILM 1358 (1972) 등
의 조약은 주요 목표를 달성하기 위하여 보호구역을 지정하기 위한 특별한 목적으로 구성되었
다.
또한, 조약을 통해 국제적인 보전을 지원하기 위한 자금이 부족한 문제는 아직 해결되지 않았으
며, 이에 이전의 법안은 적절하지 않게 되었다. 이와 함께, 향후 조치를 조정하기 위한 보편적
인 틀의 필요성은 명백해졌다.

CBD는 생물다양성 보전과 관련된 보편적인 방법과 개념을 설정하였으며, 예방원칙과 현장 내 보
전의 필요성 및 과학적 발전과 기술 이전, 전통생태지식, 이익 공유와 정부간 협력을 인식하고
있다. CBD에 의거한 국가 이행과 관리체제전략은 유용하긴 하지만 혁신적인 조항이 완전히 발효
되기 전에 좀더 자세한 연구와 자원이 필요하다.

보호구역과 관련된 주요 조항:
2조: “보호구역”이라는 용어의 정의
2조 CBD에 의해 제시된 보호구역에 대한 정의는 다음과 같다.

“보호구역이란 특정 보전 목표를 달성하기 위해 지정되거나 규제되고 관리되는, 지리적으로 한정
된 지역을 의미한다.” 필립스는 CBD에 보호구역에 사용된 CBD 정의와 IUCN이 채택한 정의간에
차이가 거의 없다고 주장하고 있다.. Supra note 13.

보호구역에 대한 이 정의는 문제가 있다. 이 정의는 보호구역의 효과적인 관리와 생물다양성 보
전에 대한 기준을 소개하지만 모호성을 만들어내고 있다. 이 정의에 따르면, 지역이란 지정되거
나 규정되고 관리되는 경우 보호구역으로 고려된다고 한다. F. Burhenne-Guilmin은 이 문장에
나오는 ‘또는’이라는 단어가 오자로, ‘그리고’로 바꾸었어야 했다고 보고 있다.
“지정됨”이라는 단어는 이러한 문맥에서 지구좌표계에 의해 지정되어 있지만 상당히 합법적으
로 정의된다는 의미이다. 모든 협약에 언급된 보호구역은 지리학적으로 정의된 특정 지역을 의미
한다. 이는 생태계 유형(예.:습지) 보호를 위한 법적 기술에 반하며, 이러한 지정을 필요로 하
지 않아 특정하지 않은 곳을 의미할 수도 있다.
각국에서는 ‘지정되어 있거나’ ‘규정, 관리’되어 있는 경우 보호되는 지역으로 부르는 것으로
보이는데 이는 불확실성이 더욱 존재한다는 것이다. Ibid.
이것이 정의의 의도인 경우 기준에서 우스꽝스러운 대조를 나타낼 수 있으며, 국가들이 단순
히 (지정된) 보호된다고 불리는 지역을 보유하도록 요구하거나 protected (규정에 따라 관리되
는) 법적 틀과 금융 및 기타 자원을 설정한 지역을 보유하기를 요구한다. 전자는 분명한 의미 있
는 조건이 존재하지 않는 반면, 후자는 보호구역을 지정하기 전에 해당 국가에 상당한 부담을 준
다.

(CNPPA를 통해 개발된) 보호구역의 널리 통합된 IUCN 관리분류는 CBD에서 특별히 언급되지 않았
음에도 불구하고 CBD에 영향을 미쳤다. Supra note 19, p.23; comment by F. Burhenne-Guilmin,
8 July 2003
지속적인 이용(분류 VI)과 생태관광(분류 II) 등 다양한 목적에 사용되는 보호구역의 용인은 각
각 IUCN이 정의한 분류가 보전의 유형을 수반함으로써 ‘특별한 보전 목표’의 정의 범위에서 이루
어진다.

8조: 현장 내 보존
보호구역은 생물다양성을 보전하는데 중요한 역할을 한다. 보호구역이 없는 경우 생태계와 종
및 유전 수준으로 생물다양성을 유지하기 어려울 것이다.

이 조에서 보호구역과 직접 관련된 하위 절은 계약당사자들에게 다음과 같은 업무를 수행할 것
을 요구한다.
(a) 보호구역이나 생물다양성을 보전하는데 특별한 조치를 취할 필요가 있는 구역 시스템 수립
(b) 필요한 경우 보호구역이나 생물다양성을 보전하기 위하여 특별한 조치를 취할 필요가 있는
구역의 선택과 수립 및 관리를 위한 지침 수립
(d) 생태계와 자연서식지 보호와 자연에서 살고 있는 종의 유지 노력
(e) 이러한 지역의 보호와 관련하여 보호구역 인근 지역에서 환경적으로 안정되고 지속가능한 개
발 촉진

(a)와 (b)항은 특별지침에 따라 수립, 관리된 생물다양성 보전의 측면에서 개발된 지역 시스템
개념을 담고 있다. 이러한 시스템이 없는 국가의 경우 생물다양성의 중요한 유형이나 높은 수준
으로 대표되지 않는 보호구역을 분리시키기 때문에 이행, 성취를 위한 중요한 개념이다. 또한,
지역의 선정여부에 상관없이 지속적인 관리가 없다면, 보호구역 설치의 의미가 없어질 수 있다.
(d)항은 (a)와 (b)항에 논의된 보호구역의 전통적 유형을 띄는 특정 지역보다는 생태계 유형과
자연서식지를 보호한다. 스웨덴과 덴마크 및 프랑스 등 생태계 유형 접근법이 보호를 한 사례가
있는데, 이들 국가에서는 개인 또는 공공 소유권에 상관없이 일정 유형의 활동을 금하고, (스웨
덴이 일정 환경에서 보상을 제공함에도 불구하고) 보상을 제공하지 않는다. 궁극적으로, CBD는
(b)항과 같이 (d)항은 ‘촉진’이라는 단어의 사용함으로써 국가에 대한 정의할 수 없는 요건인 무
언의 법적 의무를 훼손함에도 불구하고 생태계와 생물다양성을 보전하기 위해 특별히 지역을 보
호하도록 한다.

(e)항은 보호구역 인근에서 발생하는 활동이 보호구역의 성공에 중요할 수 있음을 암묵적으로 인
정하고 있다. Ibid
국가에 보호구역 인근에서의 건전하고 지속가능한 개발을 고려하도록 요구함으로써 더욱 양호
한 보호구역 관리를 위한 중요한 개념이 CBD에 병합되었다. UNESCO의 인간과 생물권 계획(보전지
역 설계를 위한 성공적인 모델)은 국가에 지침을 제공하는데 이용할 수 있다.

그럼에도 불구하고, 의문은 존재한다. CBD는 생물다양성 보존의 목적상 보호구역이 국가에 의해
생성되고 관리됨으로써 법적 틀을 수립할 수 있을 것인가? 이 문제에 대한 답은 ‘그렇다’ 이다.
그러나 기본 협약으로써 모든 상세한 내용은 아직 분명히 밝혀지지 않았다.

이전 협정이 보호구역의 중요성과 역할을 충분히 인식하고 있지 못했기 때문에 CBD에서 현장 내
보전 요구를 하지 않았더라면, 보호구역의 수립과 생물다양성 보전 통합이 국제적인 인식을 얻
을 수 없었을 것이다. CBD가 법제화되기 전에도 이러한 문제에 대하여 세계공원학회가 국제 포럼
을 개최하였음에도 불구하고, CBD는 민족국가들이 좀더 효율적으로 생태를 보전하고, 보호구역
이나 생태다양성을 보전하기 위해 특별한 조치가 필요한 지역을 설치하고 관리를 강화하기 위하
여 설계된 다양한 메커니즘에 중점을 둘 수 있는 계기를 제공하였다. 생물다양성협약 8조 참조
(1992)

그러나 DMZ를 유효하게 관리하는 주요한 법적 기준인 CBD에 따라 좌우되는 데는 문제가 있다.
CBD는 기본 조약으로, 개별 계약당사자에 이르기까지 수많은 이행과제가 남아있다. 게다가 통제
하에 있는 자원을 관리하기 위하여 국가의 “주권”을 강조하고 이를 인식하고 있다. 김계중 교수
가 그의 논문에서 주장한 바와 같이, Note 2 at p. 6
“한국 DMZ 생태통로는 남한이나 북한의 소유가 아니라 한국인의 소유이며. 군사정전위원회(MAC)
에 의해 엄격하게 통제되고 있다. 그럼에도 불구하고, DMZ는 이미 보호구역 시스템으로 정의되
며, 영구적인 생물권 보전지역 시스템으로 변경될 준비 중이고, KPBR은 공동 생태자원을 보전할
목적으로 국제 전문가들과 함께 남북한 대표들로 구성된 공동위원회에 의해 관리될 예정이다.”
Ibid

이렇게 인식된 “주권” 제약은 현재 DMZ (DMZ 양측에 있는 CCZ) 인근의 기존 완충 구역에 적용되
지 않을 것이며, 일찍이 언급된 바와 같이 한국은 완충 구역 내 한강 보존지역 내에 보호구역을
지정하여왔다.

3) 세계유산협약 (WHC)

주요 이력:
1972년, 유엔교육과학문화기구(UNESCO)의 일반총회는 세계 문화 및 자연유산의 보호를 위한 협약
(세계문화유산협약)을 채택하였다. UNESCO Convention Concerning the Protection of the World
Cultural and Natural Heritage, 11 ILM (1972), 1358
3년 뒤, 조약이 발효되었다. 2005년 3월 기준으로, 180여 개국이 협약을 비준하거나 승인하였
고, 남한과 북한은 본 협약의 당사자들이다.

본 협약은 WWII 기념지 파괴와 아스완 댐으로 인한 고대 사원 재이전을 위한 이집트의 노력과 홍
수가 난 후 플로렌스에 있는 그림과 필사본 및 교회 복구 및 복원 노력 등 일련의 사건 후 인간
의 문화적 특성에 대한 이해관계에서 출발하였다. 이 협약은 국제적으로 중요성을 지닌 일정한
국가 유적지의 중요성을 강조하고 있다. David Hunter, James Salzman and Durwood Zaelke,
International Environmental Law and Policy, (2nd ed), Foundation Press, New York, 2002 at
p. 1038

이는 인류의 보편적 가치를 지닌 문화 및 자연유산 보호를 위한 21개 국가 당사자로 구성된 국가
간 위원회인 세계문화유산위원회에 도움을 준다. Ibid, Article8
이 위원회는 “세계유산목록”에 의거, 설정된 기준에서 인류의 보편적 가치를 지닌 것으로 보이
는 문화 및 자연유산의 일부를 형성하는 자산 목록을 설정하고 관리한다. Ibid, Article 11(2)
위원회는 또한 필요한 중요업무 보전과 협약에 의거하여 요청되는 지원을 위하여 세계유산목록
에 나타난 자산 목록을 구성하는 “멸종 위기에 있는 세계유산목록”이라는 두 번째 목록을 구성하
고 관리하여야 한다. Ibid, Article 11(4)
세계유산목록에 있는 자산에 포함시키기 위해서는 관련 국가의 동의가 필요하다. Ibid,
Article 11(5)

보호구역과 관련된 주요 규정:
협약 내용을 점검하는 4조와 5조는 보호의 측면에서 국가의 역할을 직접적으로 나타내고 있다.

4조 및 5조: 문화 및 자연 유산
4조
“본 협약의 각 국가 당사자는 본 지역에 위치한 문화와 자연유산을 확인하고, 보호, 보전하며,
발표하고 미래 세대로 이전하는 의무가 해당 국가에 주로 속한다는 사실을 인정한다. 자신의 자
원을 최대로 이용하고 적절한 경우 얻을 수 있는 국제적 지원과 협력으로 마지막으로 할 수 있
는 모든 일을 할 것이다.”

여기서, 협약에 의해 인정되는 중요한 두 가지 요소는 첫째, 국가들이 여전히 열거된 지역을 보
호할 직접적인 책임이 있으며, 둘째, 국가들은 가능한 많은 자원을 확인하고 보호, 보존 등을 하
기 위하여 최선을 다하여야 한다는 것이다.

5조:
“해당 지역에 있는 문화 및 자연 유산을 보호하고 보전하며 전시하기 위한 효과적이고 적극적인
조치를 한다는 사실을 보장하기 위하여, 본 협약의 각 국가 당사자는 가능한 한 각 국가에 적합
하게 최선을 다하여야 한다.”

본 조항은 행정과 금융 및 법적 틀을 확인하고 연구하며 수립하는 것을 목적으로 한 5개 항을 열
거하고 있다.

‘우리 자원 한도까지’와 ‘가능한 한’이라는 전문용어가 국가들이 쉽게 책임을 회피할 수 있는 주
관적인 메커니즘을 추가하는 것으로 보임에도 불구하고, 각 계약 당사자에 대한 법적 의무는 계
속 존재한다. Marc McC. Denhez, Pacta Sund Servanda: Reinterpreting the World Heritage
Convention, in Old Cultures in New Worlds 869 (8thGeneral Assembly and International
Symposium, International Council on Monuments and Sites, Symposium Papers Vol. II,
Washington, D.C., Oct. 10-15, 1987). This reference was found in Ben Boer, “World
Heritage Disputes in Australia”, 7 J. Envtl. L. & Litig. 247 1992 at p. 3

실제로, 호주 연방 대 타스마니아주 사건 Commonwealth of Australia v State of Tasmania 46
ALR (1983)
(프랭클린댐 사건)은 4조와 5조에 있는 정확한 자격에 대한 해석을 제시하였다. 저스티스 메이
슨(Justice Mason)은 “실제로, 조항이 의무를 부과하지 않는다면, ‘가능한 한’과 ‘각 국가에 맞
게’라는 요건을 추가할 필요가 없을 것”이라고 말하였다. Ben Boer, “World Heritage Disputes
in Australia”, 7 J. Envtl. L. & Litig. 247 1992 at p. 3

기타 법안에서 자주 나타나는 이 문구는 보호구역의 보존 및 관리와 관련하여 국가가 정확한 행
위규정을 유지하기 어렵거나 불가능할 수 있음에도 불구하고 국가에게 책임을 지우고 있다. 효과
적으로 자연보호지역을 보호할 수 있는 각 국가의 능력과 정치적 의지는 금융과 중요 자원 상태
및 개발 우선순위 등 특정 상황에 따라 좌우될 것이다. 그러나 각 상황의 경우 국가는 가능한
한 많은 일을 하도록 요구 받고 있다. 필요한 경우, 국가가 전력을 다해 할 수 있는 모든 일을
하지 않거나 보전지역의 보호에 대해 무관심했다는 증거가 발견된 경우 본 협약을 위반한 것으
로 간주할 수 있다.

실제로, WHC는 전체적으로 계약당사자들에 의해 180도 전환할 여지가 없는 문서이다. WHC는 본
조항 내에서 보호할 방법을 명시하고 있으며, 국가 당사자들의 일반총회와 세계유산위원회, 세계
유산위원회 부서, IUCN 등 자문기관 및 세계유산자금에 의해 지원을 받고 있다.

IUCN와 DMZ 포럼과 많은 기타 국제기관과 NGO들은 오랫동안 세계유산으로 DMZ를 지정하려고 했
다. 한국 DMZ를 세계문화유산으로 등재하기 위하여 제안된 기준에는 다음이 포함된다.

한국의 비무장지대는 한반도에서 20세기 인물과 문화 및 자연과 역사의 ‘천연기념물’이다.
• DMZ는 전쟁과 평화, 죽음과 삶, 과거와 미래의 상징이 되었다.
• DMZ 생태계는 빼어난 자연미와 미적 중요성을 지닌 풍경과 과학과 보전의 관점에서 보편적 가
치가 분명한 멸종 위험이 있는 종을 포함하는 등 생물다양성의 현장 내 보전을 위한 가장 중요하
고 의미심장한 자연서식지를 포함한다. Taken from a list contained in the Trip Report of
Shin Wang, Vice-Chair IUCN/WCPA East Asia Region, Supra Note 3

4) UNESCO 인간과 생물권 계획 (MAB)

MAB의 생물권 보전지역 개념은 생물다양성 보전에서 중요한 초기 방안으로, CBD와 람사 및 이동
성 야생종 협약 등 국제 협약에서 목표를 지원한다. UNESCO’s Man and the Biosphere (MAB)
Programme arose from the 1968 Conference on the Conservation and Rational Use of the
Biosphere

생물권 보전구역은 다양한 목적으로 이용할 수 있는 구역으로 구성되며, 적절한 지역 패턴과 관
리 메커니즘을 통해 생태계와 생물다양성 보전을 보장할 수 있는 지상과 해안․연안 생태계 지역
으로 설명될 수 있다. 보전기능, 개발기능 및 논리기능 등 세 가지 주요 기능이 이러한 보전구역
에 부여된다. 각 보전지역은 관리 목적상 전형적으로 3개 지대로 나뉘어 진다. 첫 번째는 인간
의 영향은 거의 받지 않은 엄격하게 보호된 구역이자 생물다양성을 위한 보전지역 역할을 하는
핵심 지대로 대표적인 생태계의 자연 변화를 모니터링 하는데 사용된다. 두 번째는 핵심 지대를
둘러싼 완충 지대로 연구와 환경 교육 및 휴양 등 영향이 적은 활동만이 허용되는 지역이다. 그
리고 세 번째는 지역 공동체에 의해 자원의 지속적인 이용을 북돋아주고, 이러한 영향이 더욱
큰 보호를 받는 지대와 비교될 수 있는 외부 지대가 되는 전이대이다.

생물권 보전지역들은 인간의 필요성에 부합하도록 천연자원을 보전, 연구, 이용함으로써 지속적
인 개발 사례를 제공하기 위해 여러 정부에 의해 지정되었다. 이 지역들은 실제 생태계 접근방
법 “구현”이자 보호구역 중 경관의 연관성을 만드는 수단으로 간주된다. 약한 생태계에서 장기
간 생존할 수 있도록 과학자들과 천연자원 관리자의 상호 교류와 경험 교환을 촉진하는 국제적
인 네트워크를 구성하는 95개국에 425개 이상의 생물권 보전지역이 존재한다. 이 지역은 21세기
에 가장 도전적인 문제 중 하나에 답을 하도록 만들어졌다. 그 문제란 점차 증가하는 인구의 물
질적 욕구와 욕망에 부합하는 동시에 생물권을 보충하고 건강한 자연계를 유지하는 다양한 식물
과 동물 및 미생물을 어떻게 보존할 수 있는가 하는 것이다. UNESCO Biosphere Reserves in
Craig et al eds., Capacity Building for Environmental Law in the Asian and Pacific
Region, Asian Development Bank Vol. II at pp. 642-644. 세계 네트워크는 1995년 UNESCO 일반
총회 결의에서 승인된 보전지역법에 의해 관리된다. 이 법은 생물권 보전지역의 개념, 적용(기
준), 지정절차, 지역 및 세계 네트워크 회원국의 참여, 정기적 검토와 관련된 주요조항을 담고
있다. 본 결의안은 또한 회원국과 지방당국에 목표와 지침을 제공하는 내용의 “세빌전략”을 담
고 있다.

2001년부터 한국 환경부는 DMZ를 UNESCO 접경 생물권 지역으로 지정하고자 노력하였다. 환경부
웹사이트에 명시한 바에 따르면, “이러한 지정은 생태적으로 중요한 지역의 보전과 관리뿐 아니
라 한반도의 영구적인 평화에 기여할 것이다. 또한, 평화와 생태계 보전을 위하여 국제적으로 인
정된 보호구역으로 국제적인 측면에서도 상당한 의미가 있을 것이다”라고 말하고 있다.
http://eng.me.go.kr/user/policies_view.html?msel=b6&seq-7&filename=6_n… (25/11/2005)
DMZ의 치외법권 성질을 고려할 때, 생물권보전지역으로의 지정은 북한의 협조를 필요로 하지만
안타깝게도 이 문제는 양국간 정치적 경제적 측면에서, 그리고 북한 내에서는 우선순위에 들지
않는 것 같다.

4. 향후 계획: 맺음말

50년 이상 한반도를 삼켜버린 딜레마에 대한 쉬운 답은 없다. 1953년 정전 이후 DMZ 양측에 존재
하는 정치적 불안과 팽팽한 긴장은 해안에서 인간의 간섭으로부터 자유로운 풍부한 생물다양성
과 전대미문의 아름다움을 지닌 해안과 절멸 위기에 있고, 때로는 멸종 위기에 있는 수많은 식물
종과 동물종의 고향이자 남북한을 가로지르는 지역을 만들어냈다. 반면, 평화조약의 부재는 사실
상 보호지역을 생성하는 지역 내에서 개발과 간섭을 막았지만 국제환경법의 측면에서 그리고 남
한이나 북한의 국내 법 영역 넘어에 있기 때문에 법의 적용을 받지 않게 되었다.

남북한은 일부 협약(예: CBD와 WHC)의 당사자들이며, 자연 및 문화유산과 생물다양성을 보존하
기 위하여 적절한 조치를 취할 법적으로 구속되는 의무가 있음에도 불구하고, 양측 어느 쪽도 스
스로 DMZ를 보호구역으로 지정하거나 규제 또는 관리할 수 없으며, DMZ가 현 세대 그리고 미래
세대에 평화와 환경보전의 상징으로 남도록 하기 위하여 현재 필요한 조치를 취하기 위하여 분단
선을 넘으려고 하지 않는 것처럼 보인다.

이러한 귀중한 자연과 문화적 고립지대를 영원히 보존하겠다는 단일 목적으로 많은 계획이 과학
자와 정치가, NGO, 국제 환경단체에 의해 이행되었다. 자연과 문화 및 평화와 역사 등에 중점을
두는 다른 방안도 제시되었으며, KPBRS의 논의와 UNESCO의 인간과 생물권 계획에 의거한 지정,
세계유산협정에 의거한 세계문화유산으로의 지정 및 유형적인 결과를 낳는 유사한 방안 등이 논
의되어왔다. 그 동안 진전이 있었음은 말할 필요가 없고, 일반인의 인식이 상당히 향상되고 있다
고 말할 수 있다.

또한, 문화교류와 경제협력과 대화의 증진 측면에서 남북한간의 관계가 점차 발전되고 있다. 그
러나 단기간에 정치적으로 극적인 돌파구를 찾을 수는 없을 것 같으므로, CCZ가 미래 DMZ 지역
의 자연 문화적 가치를 잠식하고 이를 심각하게 영원히 훼손시키게 될 개발 압력에 굴복하지 않
도록 한국에서 지금 바로 조치를 취하여야 한다. 이와 관련하여, 국내 및 국제 NGO들은 계속 생
물다양성을 보존하여야 한다는 일반인의 인식을 증대시키는데 중요한 역할을 하고, 한국인들이
중요한 자연과 문화 유산을 잃지 않도록 노력을 할 수 있다. 이와 같은 국제 심포지엄은 이러한
과정에서 꼭 필요하고 유용한 부분이다.

현대사는 “접경” 보전의 개념을 깨달은 전세계 많은 국가들이 빠르게 대세를 형성해가고 있으
며, 북한과 러시아 및 중국 등이 관련된 두만강 유역 계획은 동북아에서 이러한 추세가 나타나
고 있음을 보여준다.

남북한이 DMZ를 KPBRS나 보호구역으로 공동 관리하기로 합의할 수 있는 매우 발전적인 방법이 정
치적 민감성에 의해 방해받는 시점에서, 대안은 남북한이 두 해안선의 연안지대 자원 목록을 공
동으로 작성하는 것이다. 여기에는 DMZ와 인근 완충지대의 해안지대 자원 목록이 포함될 수 있
다. 유용한 과학적 정보를 간접적으로 제공하고 정치적 논의를 진행함과 동시에 이러한 부분을
실행해 나감으로써 이후 DMZ 지역의 공동 관리와 통제를 향한 시험적인 단계로 나아갈 수 있을
것이다.

*출처/ 환경운동연합

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