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[자료집]골프장의 끝은 어디인가?

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<집중 초점시리즈> 골프장의 끝은 어디인가?

1. 골프장 올인의 위험성 – 파국의 경제학

정부가 골프장에 ‘올인’하였다. 이헌재 경제부총리부터 정동채장관까지 골프장 확대정책을 소
리높여 외치고 있다. 이에 장단을 맞춘 제주도에서는 임야면적 5% 이내로 제한된 골프장 제한 면
적을 7%로 상향조정하려는 노골적인 시도를 단행하기도 하였다. 이제, 골프장은 제주도에서만이
문제가 아니라 전국적인 이슈로 급부상하였다. 정부의 이러한 구상이 현실화될 경우, 대한민국
은 골프공화국 달성을 이루게된다. 이에 대해, 전국의 시민사회단체와 진보정당이 ‘골프장건설
백지화전국공동대책위원회’를 준비중에 있다. 이러한 절박한 시점에서, 앞으로 몇회에 걸쳐 골
프장 확대정책과 이에 따른 문제점을 싣는다. 이번호에서는 최근의 골프장 확대정책의 내용과 골
프장 확대정책이 경제적으로 올바른 것인가에 대한 글을 싣는다. <편집자 주>

정부와 제주도당국의 골프장 ‘올인’

신안골프장7.jpg
“평균 5년 걸리는 골프장 인허가 기간 및 조건을 4개월로 대폭 완화하여 현재 허가를 받기위해
대기중인 230개의 골프장을 일괄적으로 심사를 거쳐 조기 허용해주는 방안을 추진하겠다” (7월
20일, 이헌재 부총리)

“지역 혁신발전안 가운데 관광산업을 우선으로 설정해 고무적이다. 제주 관광의 발전을 위해 중
산간 지역에 골프장 건설을 더 서둘려야 한다“(8월 26일, 제주지역혁신 5개년계획토론회 – 정동
채 장관)

위와 같은 발언이 골프장 건설 정책의 최고책임자의 입에서 나옴으로써 정부는 그야말로 골프장
에 올인하기 위한 첫단추를 꿰웠다.
대한상공회의소는 이헌재 부총리발언 이후 “현재 건설중이거나 사업을 준비중인 2백50개 골프장
을 건설하면 27조2천억원의 경기진작 효과가 발생한다”며 ‘골프 경기부양론’에 대한 전폭 지원
사격에 나섰다. 제주도당국도 이에 맞추어 임야면적 5%로 제한되어있는 골프장 허가면적을 7%로
상향조정하려는 시도를 하였다.
위의 발언이후에 지난 9월 23일, 국무총리 조정실이 골프장 건설규제를 대폭 완화하는 보고서
를 작성하자 골프장 주무부서인 문화관광부가 새로운 ‘골프장건설 규제개선 방안’을 확정 발표
했다. 제주도가 관심을 쏟았던 임야 5%이내 제한규정 폐지는 철회됐으나 여전히 골프장 건설을
촉진시키겠다는 의지가 적극 반영된 방안이었다.
정부가 이날 확정 발표한 골프장건설 규제개선 방안은 골프장 부지면적과 클럽하우스, 골프장
코스 길이 제한을 폐지하고, 골프장 사업계획 승인신청시 시·군·구청장을 거치지 않고 시·도
에서 직접 처리토록 개선했다. 골프장 건설을 위한 도시관리계획수립시 시·군의회의 의견을 청
취하도록 한 절차도 폐지했다.
또 골프장포렉스공사2.jpg
사업계획 승인시 공작물설치허가, 전용수도허가 등 의제처리를 확대, 골프장 민원의 일괄처리 시
스템을 마련(One stop service) 했으며, 하천 점용허가 등 개별 인·허가와 관련된 101건 구비서
류중 행정기관이 자체적으로 확인가능한 서류를 줄이기로 했다. 교통영향평가 대상도 18홀 이상
만 하도록 규정을 완화했다.
산지보다는 골프장이 해안구릉지, 한계농지 등에 입지가 가능하도록 유도하고 특히 숙박시설이
함께하는 골프장 건설을 추진키로 했으며, 산림훼손을 최소화하고 골프장의 난립방지를 위한다
는 명분으로 관광레저형 복합도시 등에 대규모 골프단지 조성을 유도키로 했다. 특히 관광레저
형 복합도시내 골프장, 숙박시설 등에 대해서는 행정절차 간소화 등 특례를 인정했다.

골프장은 과연 경제를 살리는 왕도인가?

현정부의 골프장확대정책은 침체돼가는 경제를 살려보겠다는 의도가 담겨있다. 환경단체에서는
생태계파괴뿐만 아니라 경제적인 문제와 더불어 사회에 미칠 사회비용측면에서까지 이 문제를 다
루고있음에도 불구하고 현정부의 골프장확대정책은 이 모든 것을 차치하고 단순한 경제살리기 논
리를 구사하고있다. 골프장확대정책을 지지하는 대표적인 경제조직인 대한상공회의소의 논리를
들어보자.

◆ 대한상공회의소의 경제 논리
대한상공회의소는 이헌재 부총리의 골프장 확대발언이 나오자 지난 8월 `골프장 건설의 경제적
파급 효과와 정책 시사점’ 보고서를 제출하였다.
상의는 보고서에서 “작년말 현재 국내 골프장 수는 1백81개로 2010년까지 골프수요를 감안하면
약 2백50여개의 골프장이 더 필요하다”고 주장했다. 하지만 이는 최근 골프장협회가 발표한 지
난 상반기 골프수요가 경기침체의 여파로 지난해 수준에서 더이상 성장을 멈췄다는 내용과 상반
되는 것이다.
보고서는 “현재 추진되고 있는 골프장 2백50개를 모두 지으면 1개 골프장당 5백46억원, 총 13조
6천억원의 건설 투자수요가 생기며, 건설 투자수요는 조경산업, 건축 원부자재산업 등 전후방산
업의 수요로 이어져 총 27조2천억원의 건설경기 진작효과가 발생한다”고 주장했다. 이는 지난해
건설투자의 12%에 해당하는 규모다.
이같은 경기진작 효과로 일자리가 5만개 이상 창출되고, 건설과정에서 국민총생산(GDP)이 11조
9천억원이 늘어 성장률이 0.3% 포인트 이상 높아진다는 것이 대한상의의 주장이다.
상의는 이 보고서에서 골프장이 완공된 이후 시설이용과 관리 등에서 발생하는 부가가치도 매
년 GDP 2조3천억원 증가, 고용 4만 1천여명, 세수 8천억원 증가 등 효과가 이어질 것으로 전망했
다.

◆ ‘골프장의 경제학’, – 파국으로 가는 지름길
이에 대해 우석훈 경제학 박사는 위와 같은 경제논리는 파국으로 가는 경제학이라고 반박했
다. 그의 논리는 다음과 같다.
최근의 골프장 확대정책과 허가 완화정책은 골프장 건설을 통한 ‘단기 경기부양’의 이유외에
는 없다. 18홀 기준으로 평균적으로 5백억 정도의 건설비용이 든다. 정상적으로 운영되는 골프장
의 평균 고용은 10명을 넘지 않는다. 이미 강원도, 제주도 등의 많은 지자체에서 특소세를 면제
시켜주고 있어, 지자체에 세수로 들어오는 세입은 5억원 정도이다. 이헌재 부총리 방침대로 2백
30여개 골프장을 무더기로 허가내 줄 때 전체적으로 움직이는 돈은 12조원 정도라고 할 수 있을
것이다.
한국은행의 <2003년 기업경영분석>에 의하면 원가의 7% 정도가 노무비이므로, 이를 통해서 환산
하면 2백30개 골프장 신설시 노무비로 8천4백억 정도가 지불될 것이다. 원가가 아니라 판매비로
환산하면, 5천억원 정도의 노무비가 지불될 것이다. 연봉 3천만원으로 계산하면, 1천8백명 정도
의 직접 고용이 발생할 것이다. 가장 최근의 산업연관표인 2000년 기준으로 건설업의 고용유발계
수는 12명/10억원이다. 이를 대입하면, 직간접적으로 1만3천2백명의 고용을 창출하게 될 것이
다. 물론 이 모든 가정은 남한이라는 생태계와 시장구조에 4백20개의 18홀 이상 골프장이 수용가
능하다는 전제하에서이다.
1만3천2백명의 고용과 전국에 뿌려질 12조원이라는 돈은 그러나 장부상의 계산일 뿐이다. 골프
하나만으로 우리나라 전체 에너지 예산의 6배, 그리고 전체 건설교통부 예산의 3/4의 경기부양효
과가 발생할 것이라는 것이 어렴풋한 재경부의 계산이지 않을까라고 추정해본다. 그야말로 ‘골프
형 뉴딜’이 아닐 수 없다.
다이너스티2.jpg
불행히도 일본의 골프장이 국토의 0.44%에서 정지한 것은 일본의 경제도 이만큼의 거품을 감당
할 수 없었기 때문이다. 단숨에 일본 경제를 진작시킬 것이라는 일본 경제관료의 계산은 부동산
의 거품빼기로 시작한 장기공황과 맞물려 암흑의 10년을 만들어내었다.
기초를 튼튼하게 해 혁신적이며 내실있는 경제를 건설하는 대신 국토생태를 담보삼아 문제를 해
결해보려 했던 일본의 전철을 그대로 밟아가는 것이 이헌재 경제팀의 단기부양정책이다.

지금은 지속가능한 경제정책을 펼칠 때

지금까지 정부가 펼쳐온 경제정책은 국토생태를 자원으로 삼고 이를 파괴시킨 댓가로 얻어온것
에 다름 아니다. 특히, 최근의 골프장 확대정책은 이것의 극치라고 볼 수 있다.
이들의 논리대로라면 백번 양보해 단기적인 경기부양책은 될 수 있을지언정 미래를 불확실하게
만드는 정책일 수 밖에 없다. 개발로 인해 생기는 현금은 볼 줄 알아도 천문학적 생태․사회적
비용은 보지 못하는 것이 현재 정책당국자들의 한계이다. 제주도 당국도 마찬가지이다. 감귤농사
가 무너지기 시작하면서 모든 것을 관광산업에 걸게 되었고 그 관광산업의 핵심을 골프장 확대정
책으로 삼고있는 것이다. 이로 인해 생길 지하수 고갈과 오염 그리고 생태적 파국을 어떻게 해결
하겠다는 청사진도 없이 근시안적인 관광행정을 펼치고 있다.
더구나 가까운 일본의 골프장산업은 사양으로 치닫고 있다. 그들의 예를 빌려오지않더라도 우리
는 심각한 고민을 해보아야 하는 시점에 있다. .골프장 올인 정책으로 가는 이 길이 과연 우리
의 경제적인 소득창출과 지속적인 미래를 보장해 줄 수 있으며 행복을 보장해 줄 수 있는가?
집중 초점시리즈> 골프장의 끝은 어디인가?2

골프장의 끝은 어디인가?

지난회에 이어 이번에도 골프장의 경제성에 초점을 맞추어 글을 싣습니다. 현재 제주도당국에서
도 골프장증설이 엄청난 경제효과를 가져오는것처럼 여론을 호도하고있는 상황입니다. 골프장 건
설이 과연 경제적일까요?

2. 제주도당국의 골프장 경제효과의 허구

국회도 동참한 골프장 증설 반대
지난 11월 18일, 여야 의원 30명이 국회 기자회견장에서 ‘무분별한 골프장 증설에 반대하는 노
(No) 골프 선언’을 했다. 이들은 선언문에서 “현재 262개가 운영 또는 건설 중인데 여기에 230
여 개를 추가 허가한다면 골프장이 전 국토의 0.5% 이상을 잠식할 것”이며 “골프장이 지역경제
활성화에 어느 정도 도움이 되는지, 환경 파괴와 주민 피해 규모는 얼마인지에 대한 엄밀한 검
토”가 선행돼야 한다고 주장했다.
중앙대 체육학과 교수 출신인 안민석 열린우리당 의원은 “박사학위논문 주제가 ‘골프의 정치경
제학’이다”고 운을 뗀 뒤 “생활체육 참여자 750만 중 300만 명이 골프 인구라는 정부 발표를 믿
기 어려우며, 정부는 골프 관련 기초통계부터 바로잡아야 한다”고 말했다.
안 의원은 “80년대에 무분별하게 골프장을 증설했던 일본에서도 몇 년 후 골프장들이 줄도산했음
을 기억할 필요가 있다”고 덧붙였다.
서주원 환경운동연합 사무총장은 연대사에서 “이해찬 국무총리가 골프장 230개 증설을 말하자
상공회의소에서는 2000개가 더 필요하다고 발표했다”며 “이들은 골프 경기부양론을 이야기하지
만, 골프장이 환경을 파괴하는 것은 물론 지역 경제에도 별 도움이 안 된다는 분석이 많다”고 말
했다.

제주도당국이 내놓은 골프장의 경제효과
지난 11월말, 제주도가 금년 개장되거나 예정 중인 골프장 5개소에 대한 경제효과를 내놓았
다. 제주도에 따르면, 총 5개소 골프장으로 인한 경제적 파급효과는 1조 5천여억원이 창출되었
고, 그간 고용된 인원만도 3만 2천여명으로 고용된 것으로 발표하였다.
골프장 입장료 인하 및 신규골프장 건설과 관련 그간 잇달아 발표되어 온 이의 경제효과론은 정
부당국과 상공회의소 등 일부 경제학자들의 논리가 일방적으로 홍보되었었다. 많은 지역주민과
사회단체에서는 이에 대해 의구심을 가질 수 밖에 없었다. 그것은 그 때마다 발표되는 골프장 경
제효과 논리가 그 산출근거가 불분명할뿐 아니라, 이미 그것에 대한 의구심은 이미 세간을 통해
서도 상식이 되어가고 있기 때문이다.
이번에 발표한 도의 통계 또한 매우 부풀려진 결과라는 의혹을 지울 수없다. 제주도는 이번 통
계가 한국레저산업연구소의 발표자료상에서 제시된 산업연관표상의 ‘레저산업승수’를 그대로
적용 산출하였다고 밝혔다. 그러나 이는 현재의 골프장 건설추세와 동떨어진 기대효과만을 근거
로한 셈이다. 도가 보도자료를 통해 인용한 레저산업연구소의 자료에 따르면, 골프장 건설로 인
한 ‘간접효과’를 다음과 같이 서술하고 있다.
“지역골퍼들의 타지역 유출을 억제하는 동시에, 외지 골퍼의 유입 등으로지역내의 숙박시설, 주
유소, 식당, 특산물 판매 등으로 지역경제를 활성화시킬 수 있다. 또한 경제성이 떨어지는 유휴
임지, 야산 등지에 회원제 골프장이 건설되면, 주변환경이 개선되는 동시에 수목, 잔디 등 식재
등으로 자연보호의 기능이 더 강화될 수 있다.”

위의 서술 자체도 내용적인 문제를 포함하고 있지만, 이를 그대로 적용하더라도 이번 발표대상
이 된 골프장들은 대부분 골프장내 골프텔, 콘도와 같은 숙박시설과 식당, 특산물 판매장 등을
갖추고 있어, 위의 내용과는 사뭇 다른 양상을 보이고 있다. 오히려 이러한 골프장내 숙박시설
등의 문제가 도내 ‘관광업계의 위축 원인’이라고 지적되고 있는 실정이다. (제주일보 11. 29일
자 보도기사) 뿐만 아니라, ‘자연보호 기능’ 과 관련해서는 발표대상이 된 일부 골프장이 우수
한 ‘곶자왈’ 지대와 산림대를 개간 조성되었다는 점에서 오히려 이는 간접효과가 아닌 ‘비
용’의 측면에서 다뤄져야 할 것이다.

골프장의 경제효과를 호도하고있는 제주도당국
문제는 이번 도의 발표는 위와같은 내용을 경제효과의 ‘승수’로서 그대로 인정한 산업연관표
를 고스란히 적용시켜 산출된 결과라는 점이다. 이는 그 자체로 부풀려진 허구적 통계라고 밖에
할 수 없다.
고용인원과 관련해서도 3만 2천여명으로 밝히고 있으나, 이는 ‘연인원’에 해당하는 수치임에
도 이를 정확히 명시하지 않아 사실상 여론을 호도하고 있을 뿐 아니라, 골프장별 고용현황도 골
프장업체의 사업승인서류상의 내용을 고스란히 반영해 실제 고용현황과 차이를 보이고 있다. 더
욱 중요한 것은 고용유형에 관한 것이다. 도 당국은 골프장 “운영에 필요한 인원 1,193명 중
약 78%의 인원(930명)을 제주지역주민으로 기채용 또는 채용계획인 것으로 알려졌다”고 하고 있
는데, 78%에 해당하는 지역주민 고용의 고용유형에 대해서는 언급조차 없기 때문이다. 골프장 지
역주민 고용형태가 극히 일부의 정규직을 제외하고 일용직, 계약직 등 비정규직으로 사실상 이뤄
지고 있다는 것이 공공연한 정설로 받아들여지고 있는 상황에서 이에 대한 정확한 실체를 제시하
기는 커녕, 고용효과로 내세우는 것은 이 또한 여론호도에 불과하다. 나아가 이러한 수준의 고용
규모와 유형을 감안한다면, 18홀 기준 30만평 이상의 면적을 개발해서 이뤄지는 고용수준으로서
는 오히려 미미하다고 할 것이다. 때문에 이러한 골프장 건설의 고용효과와 관련해서도 비용 측
면의 엄밀한 산출이 반드시 병행되어야할 것이다.

제주도가 이번 발표의 근거를 제공받았던 한국레저산업연구소의 지난 6월 발표에 따르면, 제주
도 골프장의 비중은 추진 중인 25개를 기준으로 전국 대비 현재의 8.3%에서 12. 5%로 상승하게
될 것이며, 이에 따라 2010년이 되면 공급과잉에 따른 ‘골프장 도산’이 속출할 것이라는 전망
을 제출하고 있다. 이는 특히 최근 정부의 골프장 230개 건설정책으로 더욱 가속화 될 전망이
다. 때문에 지금은 무리한 골프장 증설보다는 골프장 건설로 인한 비용/효과를 객관적이고 엄밀
하게 따지고 정책의 방향을 정하는 노력이 필요한 시기이다. 이를 위해 ‘비용’측면은 전혀 고
려하지 않은채 ‘편익’위주의 부풀리기식 일방적 경제효과론을 내세우는 여론호도는 당장 그만
두어야 할 것이다.
집중 초점시리즈> 골프장의 끝은 어디인가?3

지난2회는 골프장의 경제성에 초점을 맞추어 글을 실었습니다. 이번에는 지하수고갈의 측면에서
골프장을 바라보고자 합니다. 18홀 골프장 한개의 경우, 삼다수 공장과 비슷한양의 물을 뽑아쓰
고 있을 정도로 골프장의 물 사용량은 엄청납니다. 더구나 골프장으로 인해 지하수 함양도 방해
받고 있는 실정입니다. 지하수 고갈의 주범, 골프장을 들여다봅시다.

3. 지하수 고갈의 주범, 골프장

올 여름은 10년만의 폭염에다 가뭄으로 인해 농작물의 피해가 심히 우려되었었다. 특히, 7월의
경우 예년과 비교해 볼 때 강수량이 불과 24%에 불과해 애월읍, 조천읍, 구좌읍, 우도면 등은 토
양수분이 65-67%까지 떨어져 밭작물의 경우 발아가 되지 않거나 잎이 아예 말라죽는 등 농민들
의 시름이 컸었다. 7월 한달 내내 고온현상과 극심한 가뭄으로 인해 공무원, 소방서, 지역레미콘
업체와 자원활동가들까지 모두 팔을 걷어부치고 가뭄극복을 위한 총력전을 벌이는 가운데에서도
아랑곳 하지 않고 유독 물을 많이 사용하는 곳이 있었으니 바로 제주도내에 있는 ‘골프장’들이
다.
골프장에서 사용하는 물의 양이 어느 정도인지를 가늠하기 쉽게 설명하자면 작년 한해 30만명
에 달하는 제주시민 전체가 하루 동안 사용한 물의 양이 10만1천795톤이다. 이에 반해 골프장의
경우 단 하나의 골프장이 한달 동안 사용한 지하수 사용량이 많게는 8만톤 이상을 사용한 곳도
있다.

현재 운영중이거나 공사중인 골프장 중 12곳(제주시 1, 서귀포시 3, 북제주군 4, 남제주군 4)
의 지하수 사용량을 조사한 결과, 작년 여름에 비해 물 사용량이 늘어났음을 알 수 있다.
– 올 12월 개장을 목표로 현재 공사중인 서귀포시에 있는 ‘스카이힐 제주’의 경우, 올 해 5월
(81,460톤), 6월(80,490톤) 두 달 동안 사용한 지하수의 양이 무려 8만톤을 넘어섰다. 이는 제주
시민이 하루동안 사용한 물(101,795톤)의 양에 육박하는 수준이다.
– 남제주군에서 현재 운영중인 4곳의 골프장의 경우 모두 작년 7월에 비해 올 7월에 지하수 사용
량이 두 배로 늘어났다. 4곳 모두 18홀 규모로, 캐슬렉스의 경우 작년 7월에 8,893톤 사용했으
나 올 7월에는 21,604톤을 사용하여 작년대비 130%나 늘어났고, 핀크스의 경우 작년 7월 22,411
톤의 지하수를 사용했으나 올 해 7월의 경우 41, 686톤을 사용하여 작년 대비 86% 더 사용한 것
으로 나타났다.
– 또한 나인브릿지의 경우 작년 6월 4,821톤이던 지하수 사용량이 올 6월의 경우 29,143톤을 사
용하여 작년에 비해 무려 500%나 물 사용량이 증가하여 작년과 비교해 볼 때 지하수 사용량이 가
장 급증하였다. 해비치의 경우 작년 6월 12,793톤을 사용하였으나 올 6월에는 24,877톤을 사용하
여 작년과 비교해 볼 때 100% 정도 더 많이 사용한 것으로 나타났다.

7월의 유난히 심했던 가뭄으로 인해 한방울의 물이 어느때보다도 더 소중하게 여겨지고 농작물
의 피해를 막기 위해 도민 모두가 애쓰는 동안 골프장에서는 잔디 관리를 위해 엄청난 양의 지하
수를 사용하고 있음이 드러났다. 제주도 전체적으로 가뭄 극복을 위한 대책을 세우고 물을 절약
하기 위한 방안들을 실행에 옮기고 있으나 한편에서는 아직까지 일부 계층만이 이용하는 골프장
의 잔디에 수만톤의 지하수를 사용하고 있는것이다.
지하수는 우리 모두의 자산이자 제주도민의 생명수이다. 그런데, 소수만을 위한 골프장이 제주
도의 지하수를 고갈시키려하고 있다.
집중 초점시리즈> 골프장의 끝은 어디인가? 4

지난 3회동안, 골프장의 경제성과 지하수문제에 대해서 알아보았습니다. 그동안 골프장의 원론
적 문제점은 다루지않았습니다. 너무나 많이 알려진 사실이라는 판단때문이었습니다. 하지만, 백
번 양보를 하여 골프장의 경제성이 높다하더라도 골프장이 갖고있는 생태적․사회적 위험성에 견
준다면 그것은 어떤 명분도 갖질 못한다는 것은 명백한 진실입니다.
이번호에서는 골프장의 생태적․사회적 문제점을 짚어보고자 합니다. 계간 「환경과 생명」2004
년 가을호에 실린 이경재 서울시립대교수의 글 중에서 발췌하였습니다. <편집자주>

골프장 건설이 미치는 생태적․사회적 문제들

유럽의 스프츠, 골프
골프는 15세기에 스코틀랜드 방목지에서 목동들에 의해 시작되었다고 한다. 유럽 대륙 알프스
산맥 북쪽은 1-2만년전에 빙하가 남하하면서 지형을 평탄하게 만들었고, 멕시코만류의 영향으로
여름이 서늘하고 겨울이 따뜻하며, 또한 강우량은 800-1000㎜이지만 1년 내내 비가 고르게 내리
는 자연환경을 갖고 있다.
이러한 유럽 대륙은 게르만 민족 이동 이후로 각 민족이 정착하면서 농경사회로 접어들게 되는
데, 이 때 평지의 산림을 산불을 놓아 개간하면서 토지의 대부분을 밭과 목초지로 이용하게 되었
다. 이런 초지에는 벼과 식물인 밴트그라스, 페스큐, 블루그라스 등이 자랐는데, 이런 종류의 풀
들은 한지형잔디로서 서늘한 지역에서 자라므로 잘 다듬으면 골프장의 그린과 러프 지역에 알맞
은 풀이 된다. 즉, 이런 한지형 잔디 종류는 가축의 목초가 되는 동시에 짧게 깍으면 골프장․잔
디축구장․크리켓 운동장 등으로 이용할 수 있다.
이처럼 유럽은 빙하의 영향을 받은 지역이라 지형이 평지이고 골프장에 가장 잘 어울리는 한지
형 잔디가 잘 자라므로 북유럽과 중부 유럽에서는 골프장 조성에 큰 문제가 없다. 한지형 잔디
는 고온에서는 잘 자라지 못하고 병이 많이 발생하며 키가 3-6cm 정도로 자주 깍아 주지않으면
좋은 잔디밭이 될 수 없다. 또한 건조한 토양에서는 잘 자라지 못하여 항상 관수를 해야하고, 비
옥한 토지가 좋기에 비료 요구도가 높은 풀 종류이다.
이에 반해 우리나라 국토는 1-2만년 전에 빙하가 백두산까지만 남하하여 거대한 벌판이라 하면
만주 벌판일 뿐이고 백두산 이남의 지형, 특히 남한의 지형은 제일 높은 산지가 해발고 2000미
터 이하이면서 경사가 급한 데다 산림면적도 국토 면적의 65%나 된다. 자연환경도 대륙성 기후
와 해양성 기후가 만나는 탓에 국토 면적은 좁지만 자연 환경이 매우 다양하여 생육하고 있는 생
물종 수도 많을 수 밖에 없다. 그 결과 우리 국토에서는 집을 짓고 마당에 잔디 몇평만 심어도 1
년만 제대로 관리하지 않으면 잔디와 경쟁하는 풀과 나무들이 자연스럽게 자라나 2-3년 후에는
잔디가 도태되고 만다. 이것이 창조주가 우리에게 준 천혜의 자연조건이다. 국토는 좁지만 생물
종 다양성이 높기에 우리 인간과 생물종들이 한 식구처럼 살아야 하는 것이다.
이런 자연조건에 골프장을 만들려면 18홀 골프장은 30만평, 36홀 골프장은 60만평에 달하는 평
지토지에 한지형 잔디가 주로 자라게 해야 한다. 그러기 위해서는 30-60만평의 산지에 자라는 나
무와 풀을 모두 베어내고 비옥한 산림의 흙도 1-1.5미터 깊이로 모두 파내야 한다. 만일 나무만
베어낸 뒤에 흙을 그대로 놔둔채 잔디를 심게 되면 흙 속의 풀과 나무종자에서 어린 싹이 자라
나 잔디가 자랄 수 없다. 흙을 파낸 뒤에는 배수가 잘 되는 모래나 인공 토양을 1미터 이상 깊이
로 덮고 이 위에 외래종 한지형 잔디를 심는다. 우리나라 잔디는 건조하고 더운 곳에서도 자라
는 난지형 잔디로서 잔디가 거칠기 때문에 골프장의 티(Tee)나 페어웨이(Fairway)지역에서는 일
부 식재하지만 우리나라 사람들은 사치스러운 골프장을 좋아하여 골프장의 대부분 지역을 외래종
인 한지형 잔디로 식재한다.

농약과 화학비료 덩어리, 골프장
우리나라는 여름은 무덥고 습하며 또한 잔디를 모래 위에 식재하였으니 필수적으로 농약, 비
료, 물을 많이 줄 수 밖에 없다. 경기도 7개소 골프장 자료를 살펴보면 2002년에 사용한 화학물
질의 양이 평균적으로 23kg/ha로서 1개소 골프장당 2300kg의 화학물질이 뿌려지는데 종류수만해
도 평균 14종 이상으로서 이를 매년 뿌릴 경우 토양과 계곡수가 오염될 수 밖에 없다.
몇몇 골프장에 대해 골프장 지역으로 개발되지않은 상류 지역과 골프장 하류 지역의 계곡에 서
식하는 저서성 무척추동물 중 청정 수계에서 자라는 생물과 오염수계에서 자라는 생물을 조사해
보면 골프장 상류보다 하류지역이 상당히 오염되어 있음을 잘 알 수 있다.
골프장이 생기기 이전의 산림에는 농약과 화학비료를 전혀 줄 필요가 없었는데 골프장을 조성
할 때 잔디를 관리하느라 농약과 비료를 뿌려 이렇게 계곡수가 오염된 것이다. 골프장의 잔디 식
재 지역은 다양한 생물종들을 모두 쫓아낸 채 대부분 잔디만 심고 그 잔디를 관리하느라 농약과
비료를 뿌린 탓에 먹이사슬이 완전히 파괴된 생태적 사막지역에 불과하다. 골프장 내 잔디 지역
인 그린과 러프 지역은 골프장밖에 논․폐경지에 비해 관찰된 곤충 종류가 5-9%에 불과하니 생태
계가 거의 파괴된 사막지대라고 하지 않을 수 없다.
산림 생태계가 성숙할수록 대기정화기능, 수원함양 기능, 토사 유출방지 및 토사 붕괴 방지 기
능, 산림 휴양 기능, 산림 정수 기능, 야생동물 보호 기능이 높은데 이들이 골프장 건설로 함께
파괴되는 것이다. 더욱 중요한 것은, 산림생태계를 구성하는 각종 생물종들은 금전적으로 가치
를 논할 수 없다는 점이다.

골프장 개발을 위한 면죄부, 환경영향평가
우라나라는 산림 면적이 국토면적의 65%이지만 최근 100여년전부터 일제 시대, 해방 이후의 혼
란시기, 한국 전쟁을 거치면서 국토가 거의 초토화되었다. 산림을 가꾸고 보호하기 시작한 것은
역사가 30여년밖에 되지않는다. 그래서 녹지 자연도 등급 8은 보호되어야 하기에 환경부는 등급
8지역은 체육 시설을 개발할 수 없게 하였고 수도권 지역은 등급 7지역이 전체 개발 면적의 50%
이상이 되면 개발할 수 밖에 없게 하였다. 그러나 문제는, 우리나라는 환경영향평가서 작성을 개
발업자가 전문 용역업체에 의뢰하여 제출하고 있다는데에 있다. 사실 환경영향평가서는 개발계
획 수립후에 개발을 전제로 환경영향 저감 대책을 수립하는 것이 취지이다. 그러나 지난 20년간
자연환경 분야에서는 대형 개발사업마다 녹지자연도 허위작성이 큰 논란거리가 되어왔다.
개발업자가 처음에 내놓은 환경영향평가서 초안은 어느 부지이든지 녹지자연도 7등급이하인 경
우가 대부분으로, 검토위원들이 현장에서 조사하면 8등급이라고 하여 개발 불가 판정을 내리는
경우가 많다. 즉, 기업은 개발하기 위해 생태계평가를 낮추어야하고 이에 대한 윤리적 책임을 거
의 느끼지 못하고 있다. 기업은 이윤 창출을 위해 수단과 방법을 가리지 않고 자연생태계를 허물
어 골프장을 짓지못해 안달이고, 이를 위해 전문가나 검토위원은 모두 로비 대상이 된다. 정부
는 골프장 1개소를 개발하는데 3-5년의 세월이 소요되는 것이 비생산적이라고 하여 4개월이내에
모든 절차를 끝내겠다고 하는데 이는 결국 기업과 정부가 합작하여 자연을 볼모로 개발사업만을
벌이겠다는 생각에 다름아니다. 아무리 자본주의 시대라지만 현재 경제학으로는 제대로 가치 평
가를 할 수 없는 자연을 쓸모없는 토지로 간주하고 여기에 골프장을 건설하겠다는 기업과 정부
의 발상은 한마디로 생태맹의 시각이다.

농지를 팔아 골프장으로 만들려는 정부
최근 농림부는 2005년 7월부터 토지에 대한 규제를 완화하여 25년이상 된 초지 5만 6500헥타아
르에 대해 신고만으로 과수원․밭․농산물 보관장․공익시설 등으로 전용이 가능하도록 초지법
을 개정하겠다고 하였다. 골프장을 공익시설의 범주에 편입시켜 올해 7월부터는 골프장 개발을
손쉽게 하도록 할 모양이다. 사실 녹지자연도에서 농경지는 2등급, 초지는 4등급이어서 체육시
설 설치에 문제가 없으므로 개발하기 곤란한 산림보다 농경지가 지가만 싸다면 골프장 입지로 선
호하게 된다
우리의 먹거리를 우리 스스로 해결하기 위해서라도 농경지는 남겨두어야 한다. 농경지의 흙을 파
내 모래로 덮고 잔디를 심어 골프장을 만들었다가 나중에 모래를 다시 파내고 농경지로 전환하기
란 거의 불가능하다. 먹을 수도 없는 잔디를 심어 골프장을 만드는 것보다 우리 밀을 심어 오염
되지 않은 밀가루를 먹는 것이 훨씬 낫지않을까?

지역공동체와 지역문화를 파괴하는 골프장 건설
골프장 건설은 골프장을 운영하는 기업에게만 이익이 생길 뿐이지 지역 주민의 소득 증가와는
거의 관계가 없는 것이 일반적이다. 골프장 하나의 규모가 30만-100만평이기에 여기에는 큰 마을
의 뒷산이나 농경지 일부가 포함되기 마련이다. 대개 임지나 농경지를 매각한 마을주민들은 오랫
동안 살아온 마을을 떠나므로 오랜 세월 동안 형성되어온 지역문화는 사라질 수 밖에 없다.
마을 뒷산에 골프장이 건설되면 잔디밭을 관수하기 위해 필연적으로 지하수를 개발하게 된다.
그런데 이 경우 대체로 대개 지하수 사용량이 지나쳐 골프장 아랫마을은 논농사를 포기하게 된
다. 또한 골프장을 거쳐 나오는 계곡수는 비료와 농약으로 오염되어 있어 농사용으로 사용하기
엔 곤란할 정도이다. 그리하여 골프장 건설 이전에는 농업이 마을의 경제기반이었는데 골프장 건
설 이후에는 그 경제 기반이 무너지게 되는 것이다.
뿐만이 아니다. 골프장 내장객은 승용차를 타고 마을을 통과하기 마련인데 휴일이 아님에도 불
구하고 고급 승용차를 타고 다니는 골퍼들을 바라보면서 들판에서 농사를 짓는 농민들이 세상일
을 초월한 도인이 아닌 이상 그들의 심정은 어떻겠는가? 골프장 인근 주민들은 기회만 되면 마을
을 떠나고 싶어한다. 토지를 기업들에게 떠넘겨주고 지역 주민들이 떠나면 지역 문화는 어찌되겠
는가? 자본주의가 성숙함에 다라 모든 자본이 대기업에 집중되어 지역 경제와 지역 문화가 사라
지는 것은 비단 골프장 인근 마을만의 현상이 아니겠지만 골프장 건설로 경제와 자본이 대기업
에 집중되는 형상이 더욱 가속화되어 지역 문화는 갈수록 빠르게 무너질 것이다.
집중 초점시리즈> 골프장의 끝은 어디인가? 5

지난 4회동안, 골프장의 경제성과 지하수문제, 생태사회적 문제 등 골프장의 문제점에 대해서
알아보았습니다. 이번호에는 골프장건설을 하지않더라도 제주의 관광이 지속될 수 있는 대안에
대해서 이야기하면서 총 5회의 기획시리즈를 마치고자합니다. <편집자주>

골프장 이후를 생각한다
제주를 생명과 평화의 섬으로

제주는 서울 탈출의 후보지 중 제일 먼저 배제되어야 할 곳
생태경제학자 우석훈 박사는 최근 ‘아픈 아이들의 세대’라는 책에서 “서울을 당장 떠나라. 서
울은 향후 수년간 아이들 낳고 기를 수 없는 죽음의 땅으로 변해버릴 것이다“라는 충격적인 주
장을 하였다.
수농골프장.jpg
미세먼지라고도 불리는 PM10이 이미 유럽 권고기준의 두 배를 넘어선 서울은 ‘재난지역’ 혹
은 ‘긴급대피지역’이다. 거기에다 2005년부터 벌어질 서울시의 33개 뉴타운과 지역균형특수의
전면 공사와 1000여개로 추산되는 각종 재개발 공사는 2005년 4~5월과 2006년 12월, 2006년 4, 5
월의 위기를 예고한다고 강조했다. 서울은 최소한 향후 수년간은 도저히 아이를 낳고 기를 수 없
는 죽음의 땅으로 변한다는 게 우실장의 지론이다. 그러면서, 임산부와 아이들만이라도 당장 서
울을 떠나라는 것이다. 그렇다면 환경오염으로 가득 찬 서울의 대안은 어디일까. 청정환경이라
고 불리는 제주는 그 대안이 되지 않을까. 우 실장은 그러나 놀랍게도 서울 탈출의 후보지 중 제
일 먼저 배제되는 곳으로 제주를 꼽았다.
그는 아직 제주도를 ‘죽음의 땅’으로 규정하지는 않지만 다른 정체적 여건이 조성되지 않은
상태에서 지금의 추세가 유지된다면 제일 위험한 땅을 바로 제주로 지목했다. 제주도를 위험지역
으로 만든 주범으로 그는 38개의 골프장과 국제자유도시특별법이란 법률과 중앙정부의 정책을 들
었다.
제주도에는 현재 11곳의 골프장이 있는데, 이미 승인을 받아 공사 중이거나 진행 과정에 있는
골프장을 합하면 총 38개의 골프장이 제주전역에서 조만간 공사판을 벌이게 되며 이로 인해
PM10 문제가 제주지역에 엄청난 문제를 일으킬 것으로 보지는 않지만 제주지역의 특성으로 인해
지하수 오염이 도를 넘을 것이라는 주장을 한다. 제주도의 골프장은 섬이고 화산지형이라는 제주
도의 특성상 지하수는 언제 터질지 모르는 시한폭탄이라는 것이다. 제주도는 전국에서 유일하게
녹지 5% 할당량을 이미 다 채웠기 때문에 38개의 골프장 외에 추가로 지을 수는 없으나 이 5% 기
준이 문광부 내부방침에 불과하기 때문에 대통령 지시나 장관의 지시로 한 달 이내에 바뀔 수 있
는 ‘힘없는 안전판’이라는 것이다.
문제는 녹지면적 대비 5%의 골프장이 위치한 제주도의 주요 지점이 ‘곶자왈’인 중산간지대에
위치한 지하수 유입구에 있어 제주도는 지하수가 오염되는 순간, 그야말로 상상하기 어려운 대형
사고로 이어질 수밖에 없다는게 우실장의 판단이다.

골프장이후의 대안을 생각한다
현재, 골프왕국 일본의 골프장은 위기에 처해있다. 많은 골프장들이 도산하고 있는 형편이다.
우리나라에도 수많은 골프장이 세워져있고 공사중이고 계획중이다. 특히, 항공료가 비싼 제주도
의 경우, 앞으로 제주도에 들어서게될 40개의 골프장이 모두 세워진 이후를 생각해 보아야 한
다. 과연 육지부와의 경쟁력이 있을 것인가하는 점이다. 한국레저산업연구소조차도 최근 몇년간
전국적인 골프장 건설붐이 일면서 향후 4∼5년 후에는 공급과잉상태에 접어들 것이라는 분석을
하였다. 이 연구소는 골프인구를 감안해 2010년의 적정 골프장수를 347개소로 추정했는데, 골프
장 건설붐으로 80~130개소가 초과공급되면서 경쟁력없는 골프장의 도산이 속출할 것으로 우려했
다.
신안골프장.jpg
그럼에도 불구하고 농업과 어업이 점점 몰락함에 따라 제주에서는 개발주의바람이 강하게 불고
있다. 농업과 관광이라는 두축에 의지하고있는 제주로서는 이제 관광에 모든 것을 걸게되었다.
그런데, 관광개발의 방식이 대규모의 개발로 진행된다는 것이다. 도로개발, 골프장 개발 등 대규
모의 개발만이 지역의 경제를 살릴 수 있다는 낡은 믿음이 아직도 제주사회에는 팽배해있다.
그러므로, 이제부터는 대안적인 개발의 방식을 제안하는 운동이 진행되어야 한다. 결국, 지역주
민들도 살 수 있고 지역의 자연과 역사문화가 함께 살아남을 수 있는 모델이 제시되어야 하는 것
이다. 지역에 골프장을 짓지않아도, 대규모 위락시설이 들어서지 않는다해도 충분히 평화롭고 행
복하게 살 수 있다는 믿음을 주어야 한다.
제주를 죽음의 땅으로 변해가는 위험지역으로 지목한 우실장은 역설적이게도 우리나라 생명의
고향으로 그 가능성이 가장 높은 곳을 제주도로 꼽았다.
그는 생태적 위기의 관점으로 보면, 제주도는 지금 서울시보다 더 위험 곳이긴 하나 서울 사람들
은 서울이 위험하다는 것을 모르는데 비해 제주도 사람들은 이제 제주도가 얼마나 위험한지를 알
고 있으며, 그 차이가 제주도를 생명의 고향으로 만들 수 있다고 밝혔다. 그렇다. 제주는 평화
와 생명의 고장이 될 수 있는 곳이다.

옛날, 제주도는 하나의 독립된 국가였다. 고려에 복속된 이후에도 대륙과는 넓은 바다가 가로
놓여 있었기 때문에 육지부와는 다른 독특한 문화를 이룰 수 있었다. 현대에 들어서 각종 메스미
디어와 교통수단이 좋아져 문화의 획일화가 이루어지고 있지만 제주도는 어느 지역보다도 독특
한 자연과 문화를 가졌기 때문에 새로운 모델창출을 시도할 수 있는 가장 좋은 여건을 가지고 있
다. 여느 지역과 똑같이 개발주의에 사로잡힌 제주도이기는 하지만 생태주의에 기초한 새로운 제
주도를 꿈꿀 수 있다는 것이다. 그것을 위해서 다음과 같이 제안해본다.

1) 제주도 농어촌경제의 복원을 통한 마을 공동체 복원 – 제주를 친환경농업의 메카로
제주도가 아름다운 관광지로 각광 받고있는 것은 한라산, 오름, 바다, 습지같은 순순한 자연미
뿐만이 아니라 팽나무와 돌담길, 우영밭이 있는 ꡐ소박한 농어촌 마을ꡑ과 다양한 농산물이 자라
는, 돌담으로 둘러쳐진 아름다운 ꡐ밭이 있는 풍경ꡑ이 있었기 때문이다. 하지만, 농어촌경제가
몰락하면서 마을의 공동화는 더욱 심해져가고 있고 제주시로의 인구 유입은 급속화되고있다. 밭
이 팔리고 그 자리에 고급 민박과 호텔이 지어지고 있다. 작은 마을에 편도 3차선 이상의 도로
가 뚫리고 주변지역에 아파트들이 들어서고 있다. 만약 이 상태로 나아간다면 육지부의 농어촌처
럼 노쇠한 이들만이 살고 있는 초라한 마을로 바뀌게 될 것이다. 이것은 농어촌마을의 몰락뿐만
아니라 제주관광의 몰락에도 영향을 미치게 될 것이다. 왜냐하면 우리가 앞으로 추구해야 할 관
광은 유명 경승지위주의 관광이 아니라 제주 마을의 소박한 풍경과 주민들의 삶의 모습, 그리고
마을의 자생적인 축제를 결합시킨 새로운 형태의 관광이어야 하기 때문이다. 농어업을 활성화시
켜 공동체를 복원하는 것은 국가 정책적인 차원에서 이뤄져야하나 오래전에 농어업의 활성화를
포기한 중앙정부에 기댈 수는 없다. 그래서 지방자치단체와 농어민, 사회단체의 역할이 중요하
다. 제주도에서 나오는 농산물은 청정의 이미지가 강하기 때문에 제주도를 친환경농업의 메카로
만들어야 한다. 하지만 이 과정에서 고려해야 할 것은 소수의 기업농을 지원하는 것이어서는 안
된다. 대규모가 아닌 다수의, 소규모의 농어민들이 자립하고 생활할 수 있으면서 농어촌 공동체
를 복원하도록 해야한다는 것이다.

2) 대규모 관광위주에서 소규모위주의 생태․역사․체험 관광으로
제주도의 관광패턴이 바뀌고 있다. 관광회사를 통해서 단체로 버스를 타고 유명경승지를 여행
하다 호텔에서 묵는 방식에서 가족단위로 렌트카를 빌려 지도를 보며 여행하다 민박에서 묵는 경
우가 점차 증가하고 있다. 이것은 패키지관광에서 가족단위 관광으로 변하고 있다는 것이며 제주
도의 관광정책을 전면 수정해야 함을 의미하는 것이다.
그러므로, 지금까지의 시설위주의 대규모 개발방식은 지양되어야 한다. 지금까지 제주에서 사회
단체와 일부 지식인들은 대규모 시설위주의 관광에서 생태역사관광으로 전환하라고 꾸준히 요구
해왔다. 특히, 마을의 자생적인 축제를 활성화하는 것이 무엇보다 필요하다. 지금까지 자치단체
에서는 관주도의 대규모 축제를 기획하고 진행하여왔지만 큰 성과를 거두지 못하고 있다. 그런
큰 규모의 축제보다는 마을의 자생적인 축제를 지원하여 활성화시키는 것이 관광상품의 다양화에
도 큰 기여를 하게 될 것이다.
마을 축제에 대한 소개와 더불어 마을의 자연과 문화를 담은 팜플렛과 인터넷, 방송 홍보를 통
하여 관광객들이 직접 찾아갈 수 있도록 만들어야 한다. 농어업의 몰락에따라 수입원이 줄어 들
고있기 때문에 마을에서는 개발의 욕구가 강할 수 밖에 없다. 골프장이 들어서는 것을 주민들이
강력 반대하지 않는것도 결국 마을의 새로운 소득원을 창출하고 있지 못하기 때문이다. 그러기위
해서는 농어촌의 농어업의 활성화도 필요함과 동시에 마을의 자연과 문화 그리고 축제를 통하여
마을을 관광루트의 하나로 자리매김하게 만들어야 한다.

글을 마무리하며

제주도가 관광지이기는 하지만, 제주 관광정책의 중심 대상은 오히려 관광객이 아니라 제주도
의 자연환경과 제주도민이어야 한다. 제주의 독특한 자연생태계와 인문환경이 존중받고 배려받으
며 보전되고 그 안에서 수많은 사회적 약자들과 일반 제주도민들이 안전하고 즐겁게 살 수 있는
제주도. 그렇게 된다면 제주도는 굳이 난개발을 통한 관광개발을 할 이유도, 국제자유도시라는
거창한 프로젝트를 만들어 장미빛 환상을 심어줄 이유도 없다.
1961년,쿠데타로 집권한 박정희 정권이 추진한 경제발전의 주이념은 ‘개발주의‘였고 40년이
지난 지금도 개발주의의 힘은 건재하다. 1990년대부터 난개발의 부작용으로 ‘환경운동ꡑ이 활성
화되어 ꡐ환경ꡑ은 잘 팔리는 상품이 된지 오래이다. 하지만 개발주의자와 보전주의자간의 갈등
의 결과는 대개 개발주의자의 입장이 관철되어온 것이 우리나라의 현실이다. 그것은 제주도또한
마찬가지이다. 행정당국이나, 언론에서도 ‘환경‘을 외치지만 현실로 돌아가서는 개발주의앞에
무릎을 꿇고만다. 더욱이 경제불황론의 힘을 얻은 개발주의가 제주도를 난개발의 소용돌이로 끌
고간 지금, 우리는 오히려 대안을 이야기해야 한다.
제주도가 나아가야 할 미래가 과연 ‘국제자유도시‘처럼 꼭 거대하고 화려한 것이어야 하는
가? 노무현정부가 주장하는것처럼 우리나라가 동북아시대의 중심국가가 되어야 하는것인가? 골프
장을 통한 관광수입에 목을 매달아야 하는가?
이제 ‘아니오‘라고 말할 때가 되었다.

출처/ 제주환경운동연합

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