초록정책 활동소식

환경기본조례제정의 의의와 기본방향

환경기본조례제정의 의의와 기본방향
– 서울특별시 환경기본조례의 검토 –

洪 準 亨 / 서울대교수

Ⅰ. 지방자치시대의 환경정책, 그 과제와 방향

지방자치시대에 환경정책이 직면한 가장 어려운 과제는 환경보호를 위한 ‘규제
의 논리’와 ‘자치의 이념’을 어떻게 조정해 나갈 것인가 하는 것이다. 환경보호
는 환경규제와 그 강화를 요구한다. 특히 지방자치단체에 의한 개발우선적, 경
쟁적 환경파괴가 진행될수록 이에 대한 국가적 규제의 범위나 강도도 커지지 않
을 수 없다. 그러나 국가에 의한 과도한 규제는 자칫 환경보호에 다른 모든 정
책적 가치를 종속시키는 일종의 환경파시즘(Environmental Facism)으로 귀결될
수 있다. 국가주의적 환경정책은 국가가 인간행위를 전면적으로 규제할 수 있는
가에 대한 의문이나, 규제효과의 불완전성, 전면적 규제를 통하여 다른 삶의 질
을 결정하는 중요한 가치들이 상실될 수 있다는 점 등 여러가지 결함으로 인하
여 설득력을 갖지 못한다.
이와같이 국가적 수준에서조차도 정당화될 수 없는 국가주의적 환경정책이 지닌
더욱 심각한 문제는 그것이 지방자치의 이념과 부합되지 않는다는데 있다. 자치
의 이념은 환경규제의 범위와 강도 뿐만 아니라 규제의 주체 및 규제권한의 배
분에 있어서도 환경정책의 수정과 변용을 요구한다. 환경문제의 중요한 특성중
하나가 지역성인 이상 지역환경에 관한 규제권한들은 당해 지방정부에게 대폭
이양되어야 하며, 환경정책의 집행 뿐만 아니라 그 입안·결정과정에 피규제자
를 포함한 주민들의 의사가 충분히 반영될 수 있어야 한다는 것이 그것이다. 물
론 환경정책에 있어 과도한 자치이념의 강조는 자칫 환경정책이 고려해야 할 또
하나의 중요한 요인인 환경보호의 체계성, 유기적 상호관련성을 소홀히 하는 결
과를 낳을 수도 있다. 대기오염이나 여러 지역에 걸친 하천의 수질오염, 환경오
염의 전환가능성 등은 지역별 환경정책이 상호 유기적으로 조율되어야 할 필요
성을 말해주는 단적인 예라 할 수 있다. 그러나 환경정책의 지방화전략이 갖는
가장 큰 문제점은 지방자치단체의 환경정책과정에서 환경오염을 수반하는 지역
개발에 대한 요구가 자치와 주민복리의 명분을 앞세워 대두하게 될 가능성이 높
다는 데서 비롯된다. 지방자치수준에서 ‘공유재산의 비극’ (tragedy of
commons)이 재현되는 것을 막기 위해서는 국가적 감독과 통제의 메카니즘을 확
보해 나가야 할 필요가 있는 것도 사실이다. 그러나 그렇다고 해서 환경문제를
해결함에 있어 지방자치단체가 수행해야 할 핵심적 역할(vital role)이 결코 경
시되어서는 아니된다. 자치환경정책이야말로 전국적 환경정책의 성패를 좌우하
는 결정적 요인이 되기 때문이다. 오히려 국가의 환경정책은 마치 다양한 여러
종류의 악기들이 모여 전체적 조화를 이루어내는 관현악협주처럼 지역적 여건과
특성을 고려하고, 지역주민의 의지를 수렴하여 수립·실행되는 환경자치의 네트
워크(network)를 통해서만 성공할 수 있는 것이다.
지방자치시대 환경정책의 성공을 위한 열쇠는 이러한 ‘協奏의 論理’에 있다. 개
발과 환경, 규제와 자치라는 지방자치시대 환경정책의 딜레마를 풀기 위하여 자
치환경정책이 추구해야 할 전략은 지방자치수준에 있어 지속가능한 개발의 규준
을 정하고 이를 실천해 나가는 데 있다. 환경기본조례의 제정은 바로 이를 위하
여 환경기본조례의 제정이 시급하고 절실한 과제의 하나인 것이다. 환경기본조
례의 제정을 통하여 지방자치단체가 독자적인 환경정책을 형성해 갈 수 있으며,
자칫 개발우선정책에 의해 환경과 생태계파괴를 더욱 악화시킬 수 있는 우려에
대해 하나의 법제도적 안전판을 마련할 수 있다. 이러한 관점에서 환경기본조례
제정의 의의와 방향을 제시하고 현재 서울특별시에서 추진하고 있는 환경기본조
례의 내용을 검토해 보기로 한다.

Ⅱ. 환경기본조례제정의 의의

지방자치단체의 환경정책적 역할과 책무는 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이
다. 리우환경회의에서 채택된 리우선언의 원칙 22와 의제21(Agenda 21)의 제28
장도 자치이념에 입각한 지방정부의 참여와 협력이 결정적 중요성을 가진다는
것을 강조하고 있다. 환경기본조례는 이러한 지방자치단체의 환경정책적 역할과
책무를 수행하기 위한 기본강령으로서 자치환경정책의 출발점이 된다.

환경정책에 있어 지방자치단체의 역할과 책무는 국가법수준에서도 어느정도
승인되고 있다. 가령 환경정책기본법은 제4조 제2항에서 “지방자치단체는 관할
구역의 지역적 특성을 고려하여 국가의 환경보전계획에 따라 당해 지방자치단체
의 계획을 수립하여 이를 시행할 책무를 진다”고 규정하여 지방자치단체에게 환
경행정에 대한 책무를 부과하는 한편, 環境基準에 관해서도 “서울특별시장·직
할시장 또는 도지사는 지역환경의 특수성을 고려하여 필요하다고 인정하는 때에
는 환경부장관의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 별도의 환경기준을
설정할 수 있다”고 규정하여 지역적 특수성을 고려한 환경자치행정의 가능성을
열고 있다. 자연환경보전법 역시 지방자치단체에게 그 관할구역안에서의 각종
개발사업을 계획·시행함에 있어서 당해사업이 지역자연환경에 훼손을 가져오지
아니하도록 노력하여야 할 의무를 부과하고 있다( 5 ④). 그러나 이들 환경관
계법은 지방자치가 본격화되기 전에 제정된 것이었기 때문에 지방자치단체의 환
경정책적 역할을 설정하는데 급급한 나머지 과연 환경정책상 지방자치단체가 어
떠한 역할을 수행하여야 하는지를 구체화하는데까지 이르지는 못하고 있을 뿐만
아니라, 자치환경정책의 위상을 국가환경정책에 종속된 것으로 보는 중앙집권적
발상을 바탕으로 하고 있다는 점에서 비판을 받지 않을 수 없다. 한편 지방자치
법도 지방자치단체의 사무범위에 관한 제9조 제2항에서 지방자치단체의 환경행
정에 관한 권한을 열거하고 있는데, 이에 따르면 지방자치단체는 주민의 복지증
진에 관한 사무로 청소, 오물의 수거 및 처리(제2호: 폐기물처리에 관한 계획수
립, 일반폐기물처리시설의 설치·운영, 산업폐기물의 적정관리조치, 산업폐기물
공동처리시설의 설치·운영 등), 농림·상공업등 산업진흥에 관한 사무로서 공
유림관리(제3호)를, 지역개발 및 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사
무로서(제4호) 도시계획사업의 시행, 주거생활환경개선의 장려 및 지원, 자연보
호활동, 지방하천·준용하천 및 소하천의 관리, 상수도·하수도의 설치 및 관
리, 도립·군립 및 도시공원, 녹지등 관광·휴양시설의 설치 및 관리 등을 각각
관장하도록 되어 있다(동법 별표 1을 참조). 그 밖에 지방자치법은 청소, 오물
에 관한 사무(일반폐기물처리시설의 설치·운영, 일반폐기물처리수수료율의 결
정), 도시계획사무, 공공하수도에 관한 사무(하수종말처리장의 설치, 유지·관
리) 등을 자치구에서 처리하지 아니하고 특별시·직할시에서 처리하도록 하고
있다(동법 별표 2). 그러나 제4호의 규정에 의한 지방자치단체의 사무는 자연보
호활동, 지방하천등의 관리, 상·하수도의 설치·관리, 도립·군립 및 도시공
원, 녹지등 관광·휴양시설의 설치·관리 등을 제외하고는 주로 지역개발사업,
지방 토목·건설사업의 시행, 도시계획사업의 시행, 지방도등의 신설·개수 및
유지 등 주로 개발사업에 치중되어 있고 지방자치단체의 환경정책에 관한 역할
과 권한이 분명히 설정되어 있지 않다. 또 각 개별분야의 환경법들은 환경관련
업무를 주로 국가사무로 규정하되 이를 지방자치단체의 기관에게 기관위임할 수
있도록 하는데 그치고 있다. 환경부의 업무중 국가사무의 비중이 지방자치단체
의 고유사무 및 단체위임사무에 비해 압도적으로 높은 것도 바로 그런 이유에서
이다.
이처럼 국가법수준에서 지방자치단체의 환경정책적 역할과 책무, 자치환경정
책의 위상이 제대로 구체화되지 못하고 있다면, 이들 환경 및 자치관계법을 변
화된 지방자치의 환경에 맞게 조율하기 위한 입법적 개혁이 그 무엇보다도 시급
하다 하지 않을 수 없다.

환경기본조례는 지방자치단체의 환경정책적 지향과 환경보호프로그램을 제도적
으로 항구화하는 방법이 된다. 환경기본조례를 통하여 각지방자치단체별로 자치
환경정책을 자치입법의 형태로 프로그램화하여 그 지속성과 객관성을 보장할 수
있다. 과거 중앙집권시대에 투철한 문제의식을 결여한 채 설정되었던 지방자치
단체의 환경정책적 역할을 지역적 여건과 주민의 의사에 맞게 구체화함으로써
국가법수준에서의 입법적 결함을 보완하는 동시에 자치입법적 대안을 통하여 국
가입법을 선도해 나갈 수 있다.

Ⅲ. 환경기본조례제정의 기본방향

1. 환경기본조례제정의 법적 여건과 지방자치단체의 대응전략
지방자치단체의 환경정책기능이 제대로 수행될 수 있도록 하기 위해서는 무엇보
다도 지방자치단체의 환경조례제정권이 확보되어야 한다. 그러나 환경기본조례
제정의 법적 여건은 그렇게 유리하지만은 않다. 그것은 지방자치단체의 자치입
법권이 일반적으로 제한되어 있기 때문이다.

즉 지방자치법은 제15조에서 “지방자치단체는 법령의 범위안에서 그 사무에
관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한
사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정함으로써 자치
입법권을 엄격히 제한한 종래의 태도를 계속 견지하고 있다. 다만 제20조와 제
130조에서 각각 조례위반에 대한 과태료와 사용료·수수료 또는 분담금의 징수
에 관한 사항을 조례로 정하도록 하고 있을 뿐이다. 이와같은 자치입법권에 대
한 일반법적 제한은 환경조례가 성립할 여지를 사실상 배제한 것이나 다름이 없
다. 즉 환경조례는 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 내용을 갖는 것이 일
반적이며 벌칙이 뒤따르지 않는 한 실효성을 기하기 어려우므로 가령 환경정책
기본법 제10조 제3항과 같은 각 개별법률에 의한 특별한 위임이 없는 한 제정될
수 없다는 결과가 되기 때문이다. 이같은 지방자치법의 규정은 실은 과거 권위
주의시대의 중앙집권적 발상에 따른 것으로서 헌법 제117조에 의한 지방자치의
보장에 반하기 때문에 위헌이라는 비판이 줄기차게 제기되어 왔다. 지방자치법
제15조 단서의 일반조항은 과거 지방자치가 실시되지 않았던 시대의 산물로서
이를 반드시 위헌이라고는 할 수 없을지라도 임박한 지방자치시대의 현실에 적
합하지 않을 뿐 아니라 지방자치단체의 환경정책의 법적 수단이 될 환경자치입
법을 원천적으로 봉쇄하는 장애이므로 이를 조속히 조례입법권의 범위를 확대하
는 방향으로 개정하여야 한다.

서울특별시는 자치입법권을 확대하기 위한 노력을 경주함에 있어 선도적 역할을
수행하여야 하며, 지방자치단체연합회 등과 같은 연합체를 결성하여 이를 위한
입법촉구운동을 전개해 나가야 할 것이다. 환경기본조례의 제정은 그러한 의미
에서 자치환경법형성을 위한 초석을 놓는다는 의미가 있다. 서울특별시는 환경
기본조례가 제정된 후에도 그 시행과정에서 나타날 여러 가지 문제점과 결함을
그때 그때 시의적절하게 개선해나가는 작업을 게을리해서는 아니될 것이다. 나
아가 서울특별시는 환경기본조례를 바탕으로 각종 환경조례를 활발히 제정·개
정해 감으로써 자치입법을 적극적으로 형성해나가야 할 것이며 아울러 환경부나
국회와의 긴밀한 협력을 통하여 국가법수준에서 분야별 환경조례의 위임규정이
확대될 수 있도록 노력을 아끼지 말아야 할 것이다.

2. 환경기본조례제정의 기본방향
환경기본조례를 제정한다고 할 때 우리가 가질 수 있는 몇가지 기본적인 우려는
혹시 결국 ‘아름다운 말잔치’로만 끝나고 마는 것이 아닌가 하는 것과 ‘기본조
례’라는 빌미로 규범의 내용을 추상화시켜 ‘두루뭉수리’한 조례를 만들어 실제
로 규범력을 발휘할 수 없게 되지 않겠는가 또는 개발제한구역의 관리, 쓰레기
종량제 등과 같이 기왕에 해왔던 일을 그저 아무런 철학적 비젼없이 조문화하는
선에서 끝나지 않겠는가 하는 것이다. 이러한 우려가 杞憂에 그치도록 하기 위
하여 환경기본조례제정의 기본방향을 모색해 보기로 한다.

2.1. 21세기를 향한 지속가능한 생태도시의 구현을 위한 환경철학·정책의 제

우리는 세계에서도 몇 안되는 초대형 도시로 성장한 서울특별시가 환경관과 환
경정책지향에 있어서도 그 규모에 걸맞는 성숙한 면모를 보이기를 기대하며 그
러한 서울특별시의 환경철학이 환경기본조례를 통해 구현될 수 있기를 바란다.
그러므로 서울특별시의 환경기본조례는 과거와 같은 공해방지, 자연환경보전 위
주의 대증요법적 접근방식을 탈피하여 21세기를 향한 지속가능한 도시, 생태도
시의 구현을 위한 미래지향적인 환경철학과 정책방향을 제시하여야 하며, 또 환
경과 개발의 적극적 조화를 지향하는 환경자치의 이념을 환경정책의 기조로 선
명(宣明)해야 한다.

2.2. 독자적인 환경자치적 정책대안의 강구
환경과 생태계의 보호를 국가의 힘과 노력만으로 달성하기는 불가능하다는 인식
이 확산되면서 국가주도적 환경정책에 대한 반성과 비판이 이루어지고 있다. 종
래 국가가 주도해 온 하향식(top-down) 명령통제(command-and-control) 위주의
환경규제는 이를테면 그 효과를 거두려면 ‘군대병력을 동원해야 할’ 정도로 집
행과 실효성에 한계를 지니고 있음이 판명되었고 설사 부분적인 규제목적을 달
성하였다고 해도 환경과 생태계 전체에 어떠한 영향을 주었는지 불분명한 경우
가 적지 않았다. 이와같이 환경문제를 해결함에 있어 국가주의적 환경정책이 노
정시킨 문제점과 한계를 반성·비판하면서 환경문제를 새롭게 인식하고 새로운
수단을 사용하는 분권화된 상향적(bottom-up) 이니셔티브를 취해야 한다는 ‘환
경자치주의'(Civic Environmentalism)가 점점 더 설득력을 더해가고 있다. 환경
기본조례는 이러한 환경자치주의를 선포하는 환경헌장이 되어야 한다. 국가의
환경정책은 예산사정의 악화와 정치적 이유에 따른 제약으로 인해 좌절되는 경
우가 적지 않다. 이것은 1980년대 미국에서 나타난 현상이기도 하다. 물론 환경
자치주의는 국가, 즉 중앙정부에 의한 환경규제를 대체하는 대안은 아니다. 그
러나 중앙정부의 역할 못지 않게 지방자치단체, 주민, 비정부·비영리 민간기구
들의 역할과 기능을 재발견함으로써 환경자치주의는 국가환경정책을 보완하는
유망한 방도를 열어준다. 이제 지방자치단체들이 그 지역적·사회경제적 여건에
맞는 독자적인 환경정책을 개발·시행하는데 노력을 기울여야 하며, 그러한 방
향이 환경기본조례를 통해 구체화되어야 한다. 이를 위해서는 우선 超大都市로
서 서울특별시가 처한 여건과 특성을 고려하여 새로운 도시환경의 창조를 지향
하는 독자적인 환경정책모델을 구상하여 이를 환경기본조례에 반영하여야 할 것
이다. 환경정책수단면에 있어서도 명령통제적 방식 보다는 유인적·조성적 방식
을 최대한 활용하고 그밖에 민간의 다양한 아이디어와 정책제언을 널리 수용할
수 있도록 정책의 투입과정을 개방하기 위한 방안을 강구해야 할 것이다. 가령
재활용재품·환경친화적 제품의 우선구매정책, 저공해연료 및 에너지에 대한 지
원책, 녹색교통정책의 추진(보행여건, 자전거도로 등 저공해 교통수단의 활용촉
진), 녹지공간의 확보 등에 관한 기본원칙을 명문화하는 것도 생각할 수 있는
방안이다.

2.3. 통합적 환경보호의 원칙
환경기본조례는 개발과 환경을 대립적으로 보는 기존의 사고를 탈피하여 정책수
립과정에서부터 양자를 통합하여 도시계획, 교통, 에너지, 건설 및 토지이용,
산업안전 정책 등 모든 부문에서 환경적으로 건전하고 지속가능한 정책이 수립
·집행될 수 있도록 시 정책의 모든 부문에 대하여 정책이나 계획의 수립단계에
서부터 환경정책적 고려를 행하는 통합적 환경보호를 규범화하여야 한다.
또한 환경기본조례는, 교차매체적 접근(cross-media approach)을 어렵게 하고
중복행정을 유발시킬 우려가 있을 뿐만 아니라 환경오염간의 상호관련성을 충분
히 고려하지 못하고 오염의 전환현상을 방지하기 어렵다는 등 여러 가지 측면에
서 비판되고 있는 오염매체별 입법주의를 지양하고 통합관리(Integrated
Pollution and Control)의 원칙을 지향하는 것이 바람직하다.

2.4. 환경정책의 민주적 형성과 지속가능한 도시에 있어 삶의 질의 상호연계
환경기본조례는 자치환경정책의 민주적 형성과 지속가능한 도시에 있어 삶의 질
이 상호 연계되어 있다는 관점에 입각하여 정책의 구상, 결정, 집행, 평가 등
환경정책의 전과정에서 시민과 시민단체들의 참여와 협력을 가능케 하는 법적
기초를 마련해야 한다. 이를 위해서는 첫째, 환경기본조례에 지역전문가의 참여
와 시민, 시민단체들의 의사를 반영한 환경보호강령(Local Agenda 21)의 제정에
관한 근거규정을 마련할 필요가 있다. 둘째, 지방자치수준에서 주민들의 참여를
가능케 하는 전제조건이 되는 환경정보공개제도와 지방자치수준에서 환경행정에
대한 행정절차제도를 도입하는 규정을 두어야 한다. 셋째, 환경관련시설의 입지
선정과정에 주민의사를 실질적으로 반영할 수 있도록 하는 입지결정과정의 민주
적 제도화를 위한 규정을 두어야 한다. 넷째, 환경기본조례는 지구차원의 환경
위기를 극복하기 위한 시민연대활동과 환경단체나 시민단체들의 역할에 대한 근
거규정을 마련하여야 한다. 끝으로 환경옴부즈만제도의 도입을 적극 검토할 필
요가 있다.

2.5. 서울특별시 환경관리능력의 제고
자치환경정책은 지방자치단체가 그것을 수립·집행할 수 있는 환경관리능력이
없이는 제대로 효과를 발휘할 수 없다. 이 점을 고려하여 환경기본조례는 시와
시장에게 시의 환경관리능력을 제고할 수 있는 조치를 강구하도록 하는 규정을
두어야 한다. 환경시설의 개선·확대, 환경행정조직의 개선, 환경전문인력의 충
원·전문성강화를 위한 연수 등 육성방안, 환경관련 예산 및 재원조달의 확충
및 우선배정 등에 관한 지침을 규정할 필요가 있다.

2.6. 합리적인 환경분쟁해결을 위한 배려
환경기본조례는 합리적인 환경분쟁의 해결을 위하여 최소한 환경분쟁해결의 기
준이나 원칙을 구체화하여야 할 것이다. 환경관련시설의 입지선정과정에 주민의
사를 실질적으로 반영할 수 있도록 중랑구에서 채용되었던 ‘주민입지선정위원
회’와 같은 분쟁의 사전예방 및 해결을 위한 분쟁조정기구와 절차를 도입하도록
하는 것도 검토해 볼 필요가 있다.

Ⅳ. 서울특별시 환경기본조례안의 검토

지난 해 단체장선거를 앞두고 향후 지방자치가 환경에 어떠한 영향을 미칠 것인
가에 관한 두가지 엇갈리는 전망이 제시되고 있었다. 개발우선주의와 지역간 경
쟁의 심화에 따른 환경파괴의 진전이라는 회의적 시나리오와 지방자치의 활성화
를 통한 환경보호의 지방화전략의 실천이라는 낙관적 시나리오가 그것인데 후자
보다는 전자의 개연성이 상대적으로 높다는 것이 문제였다. 그러한 부정적인 전
망은 유감스럽게도, 아직 단정하기 이를지는 모르지만, 그동안의 경험을 통하여
현실로 나타나고 있다.
이러한 상황에서 우리나라 최대의 지방자치단체이자 지방자치단체의 선도격인
서울특별시에서 환경기본조례의 제정을 추진하고 있다는 것은 더없이 환영할 만
한 일이다. 지방자치의 본격화로 자칫 환경문제가 악화될지도 모르는 위기상황
에서 당사자인 자치단체가 능동적으로 환경보호의 기치를 드는 것이야말로 가장
효과적인 대응책이 되기 때문이다. 사실 환경문제의 해결 자체가 지방자치가 추
구해야 할 주요목표의 하나인 동시에 지방자치의 성패를 좌우하는 요인이기도
하다. 지방자치의 수준에서 환경상태의 악화를 막고 환경의 질을 개선해 나갈
수 있는 자치환경정책을 수립·추진해 나가기 위하여 환경기본조례를 제정하는
것은 극히 당연하고 또 합당한 일이라 할 수 있다.
현재 서울특별시(이하 “시”라 함)에서 추진하고 있는 환경기본조례안의 내용을
검토해 보면 우선 시측에서 이 조례안만을 만들어 제시한 것인지 아니면 그 시
행을 위한 규칙까지도 구상한 것이 있는지 묻고 싶다. 만일 시행규칙안을 준비
하지 않았다면 이를 시급히 만들어야 할 것이지만, 준비한 것이 있다면 조례안
과 시행규칙안을 동시에 제시해 주는 것이 바람직했을 것이라고 생각한다.

1. 전체적 검토
서울특별시환경기본조례안은 총 4장 33개조항과 부칙으로 구성되어 있다. 이것
은 가령 일본의 가와사키(川崎) 시의 환경기본조례가 5장 18조로 되어 있는 것
과 비교할 때 상당히 상세한 편이라고 할 수 있다. 그러나 조문이 비교적 많음
에도 불구하고 개별규정들을 검토해 보면 내용이 추상적이고 선언적인 것들이
많아 그 실행가능성을 기대하기가 어렵게 되어 있고 또 총 33개조항중 ‘조례로
정한다’ 또는 ‘조례나 규칙으로 정한다’, ‘규칙으로 정한다’고 한 위임규정이
10개나 되어 정작 중요한 규정의 내용이 구체화되어 있지 못하다. 물론 그중에
는 제14조(시 환경기준의 설정), 제15조(배출허용기준의 설정), 제16조 (환경영
향검토)와 같이 불가피한 경우도 있으나, 가령 제20조 환경조정위원회나 제33조
녹색서울시민위원회의 경우 최소한 기본적인 골격은 규정할 수 있었을 것이고
또 그렇게 해야 할 것이다. 또 제23조 제2항의 시민참여에 관하여 필요한 사항
은 왜 규칙으로 정하도록 했는지 이유를 납득할 수 없다. 이것이 서울특별시 환
경행정에 대한 시민참여를 위한 기구라면 이는 지방의회의 이니셔티브에 의해
구성되도록 해야 할 것이고 그 필요한 사항도 이를 규칙보다는 조례로 정하도록
해야 할 것이다.
무엇보다 중요한 문제는 이 환경기본조례가 제정된다 하더라도 그 실효성을 어
떻게 확보해나갈 것인가에 있다. 환경기본조례의 내용은 물론 시와 시민, 관련
당사자들의 자발적 노력에 의해서도 어느정도 실현되리라고 기대할 수 있는 측
면도 있으나, 어차피 환경기본조례를 제정하는 마당에 그 규범적 효력을 뒷받침
해 주려는 노력이 거의 보이지 않아 유감스럽다. 지방자치법 제20조 제1항은
“지방자치단체는 조례로써 조례위반행위에 대하여 1천만원이하의 과태료를 정할
수 있다”고 규정하고 있는데 이를 활용하는 방안도 적극 검토해 볼 필요가 있을
것이다. 가령 특히 중요한 규정에 대하여 시의 공무원, 시민, 기업 등의 조례위
반행위에 대한 과태료규정을 두는 것도 생각해 볼 수 있지 않을까.

2. 세부적 검토
2.1. 기본이념
조례안 제2조에 나타난 서울특별시 환경정책의 기본이념의 내용은 대체로 무난
하지만, 환경자치의 이념이 명확하게 나타나 있지 않다. 환경문제의 해결에 있
어 지방자치단체가 수행하는 중추적 역할에 대한 인식과 서울특별시가 지향하는
환경정책이 하향식 명령규제 위주의 환경정책이 아니라 ‘환경자치의 이념’임을
분명히 할 필요가 있다. 환경문제의 해결을 위해서는 수질, 대기와 같은 환경오
염물질 뿐만 아니라 환경에 영향을 주는 에너지수급 및 소비형태, 녹지의 보전
과 이용, 수자원의 관리 등을 통합적으로 고려한 환경정책이 마련되어야 한다.
이러한 견지에서 ‘통합적인 환경자원의 관리’라는 명제가 환경정책의 기본이념
으로 포함되어야 한다.
또한 환경정책의 기본이념과 아울러 환경정책의 기본원리를 밝히는 규정을 두되
이를 ‘환경정책의 이념과 기본원리’라는 표제하에 제2항으로 통합하여 규정하거
나 별도의 조항에 서울특별시 환경정책이 지향하고 준수해야 할 기본원리를 규
정하는 것이 바람직하다. 서울특별시 환경정책의 기본원리로는 환경적으로 건전
하고 지속가능한 개발의 원칙, 환경·생태계와 환경자원의 통합적 보호·관리,
사전배려의 원칙, 원인자책임의 원칙, 시와 시민들간의 협동의 원칙 및 그 반면
으로서 환경분야에서의 참여민주주의 원칙, 국가 및 다른 공공단체와의 협력의
원칙, 지구환경보전을 위한 국제협력의 원칙 등을 생각할 수 있을 것이다.

참고로 일본 가와사키시의 환경기본조례를 보면 환경정책의 기본원리가 다음
과 같이 명시적으로 규정되고 있다.
제 3 조 시의 환경정책은 다음에 기재하는 원칙에 따르도록 한다.
(1) 시책의 종합성
(2) 과학적 예견성
(3) 생태계에의 배려
(4) 지구환경에의 배려
(5) 시민의 참여와 협동

2.2. 시 또는 시장의 책무
조례안 제4조는 ‘시 또는 시장의 책무’를 규정하고 있다. 우선 ‘시 또는 시장의
책무’란 표현은 책무의 소재를 ‘또는’ 이란 선택적 의미를 지닌 용어로 불분명
하게 할 것이 아니라 이를 단순히 ‘시의 책무’로 하거나 ‘시와 시장의 책무’로
고치는 것이 책임의 소재를 분명히 하는 결과가 될 것이다. 시와 시장의 책무의
내용에 관하여는 대체로 무난하다고 본다. 그러나 제3항의 위임규정은 이를 조
례안 말미에 ‘(위임)’이라는 표제로 독립시키되 이를 ‘조례 또는 규칙으로 정한
다’고 하지 말고 단순히 ‘규칙으로 정한다’고 하는 것이 바람직하다.

2.3. 시민의 권리 및 책무
제7조는 시민의 권리 및 책무를 규정하고 있는데, 제3항 제2호 ‘시민은 환경문
제와 관련하여 지역이기주의를 지양하고 문제해결을 위한 실천적 대안을 제시하
여야 한다’는 규정은 그 의미가 모호하고 논란의 여지가 있으므로 이를 삭제하
여야 할 것이다. 조례안이 부과하고 있는 시민의 책무에 대한 보상으로 시민의
권리중에 환경정보, 특히 유해물질 및 위험물 관리에 관한 정보에 대한 접근권
을 추가하여 규정할 필요가 있다.

리우선언의 원칙 제10은 이를 다음과 같이 규정하고 있다. “환경문제는 적절
한 수준의 모든 시민들의 참여가 있을 때 가장 효과적으로 다루어짐. 국가차원
에서 각개인은 지역사회에서의 유해물질과 처리에 관한 정보를 포함하여 공공기
관이 가지고 있는 환경정보에 적절히 접근하고 의사형성과정에 참여할 수 있는
기회를 부여받아야 함. 각국가는 정보를 광범위하게 제공함으로써 공공의 인식
과 참여를 촉진하고 증진시켜야 함. 피해의 구제와 배상등 사법 및 행정적 절차
에 효과적으로 접근할 수 있어야 함.”

또한 제3항은 본문은 시민의 책무를 규정하고 있으나, 제3호는 시민의 권리에
관한 규정이므로 이를 환경권을 확인한 제1항 및 정보접근권과 함께 시민의 권
리에 관한 규정으로 통합하거나 독립시키는 것이 옳으며, 제3호는 이를 ‘3. 시
민은 환경정책 수립.추진과정에 참여하고 의견을 제시할 수 있다.’로 고치는 것
이 바람직하다.

2.4. 환경관련당사자들의 책무와 역할
조례안 제8조에서 제10조는 방문객의 책무, 언론의 역할, 학교의 역할 등을 규
정하고 있다. 이러한 규정은 물론 그 취지에 있어서는 타당하지만 이를 별도로
규정하기 보다는 단일 조항에 통합하여 규정해도 무방할 것이며, 기왕이면 그
내용에 시민단체, 환경단체 등 사회단체의 역할도 추가하는 것이 균형을 살리는
결과가 될 것이다.

2.5. 환경기본계획
제13조는 시에게 5년마다 환경기본계획을 수립하고 그 효력을 규정하고 있다.
특히 환경기본계획의 수립시 시민의견의 반영의무(제3항)를 규정한 것이나, 시
장이 녹색서울시민위원회 및 자치구청장의 의견청취와 서울특별시 환경보전자문
위원회의 심의를 거쳐 확정하도록 한 것은 물론 대단히 바람직한 것으로 평가되
지만, 환경기본계획의 수립에 있어 시의회의 관여를 전혀 인정하지 않은 것은
그 계획이 환경에 영향을 미치는 시책을 수립·변경할 경우 그 시책을 중단 또
는 수정시키는 근거가 된다는 점을 고려할 때 문제가 있다. 환경정책기본법 제4
조 제2항은 ‘시장’이 아니라 ‘지방자치단체’에게 계획의 수립·시행의무를 부과
하고 있기 때문에 이를 시장이 결정하도록 해야 할 필요는 없다. 따라서 최소한
지방의회의 동의를 받도록 하는 것이 바람직할 것이다. 시민의 대표기관인 지방
의회의 의견이 시민의 의견보다 평가절하되어야 할 이유는 없기 때문이다.
제5항은 각종수준의 계획이나 정책의 수립단계부터 환경적 측면에 대한 적극적
고려의무를 부과하는 한편 환경기본계획의 법적 구속력까지 인정한 것으로 두손
을 들어 환영할 만한 규정이다. 그러나 기왕에 그러한 진취적인 규정을 둔다면
도시기본계획 뿐만 아니라 에너지수급, 교통, 도시건설, 토지이용 등 중요한 분
야를 추가하여 예시하는 것이 더 낫지 않을까 생각한다.
기술적인 측면이지만, 제5항은 이를 ‘⑤ 시장은 서울특별시 도시기본계획등 환
경에 영향을 미친다고 인정되는 시책을 수립하거나 변경하고자 할 때에는 시 환
경기본계획의 내용과 배치되는지 여부를 확인하여야 한다.’로 줄이고 제6항에서
‘시장은 전항의 규정에 의한 시책이 시 환경기본계획의 내용과 배치된다고 인정
되는 때에는 이를 중단 또는 수정하여야 한다.’로 규정하는 것이 바람직하다.

2.6. 환경규제에 관한 규정
제17조는 ‘규제조치’란 표제하에 시에게 환경규제조치를 강구해야 할 의무를 부
과하고 있다. 그러나 이를 단순히 ‘규제’라고 하는 것 보다는 ‘규제와 촉진’으
로하여 규제조치외에도 환경문제의 해결을 위한 시장유인(market incentives)을
활용한 촉진적·조성적 수단을 강구하도록 하는 규정을 추가하는 것이 바람직하
다. 규제조치에 관한 부분에서는 규제의 합리성 및 실효성을 지속적으로 검토하
여 개선책을 강구하는 규제영향심사제에 관한 규정을 추가하는 것도 검토해 볼
만 하다고 생각한다.
법기술적 측면에서 제15조에서 제17조까지 문언수정의 필요가 있는 부분을 ‘[
]’로 지적하면 다음과 같다:

제15조(시 배출허용기준의 설정) ①시는 환경정책기본법 제10조 제3항의 규정에
의한 시 환경기준의 유지가 곤란하다고 인정하는 때에는 [그보다] 엄격한 시 배
출허용기준을 설정할 수 있다.
제16조(환경영향검토) ① 시는 사업자가 시행하고자 하는 사업이 환경에 영향을
미칠 우려가 있[다고 인정하]는 경우에는 환경보전에 대한 적정한 배려[와] [제
15조의 규정에 의한] 시 환경기준[의] 달성[을 위하여] 그 사업의 실시에 따
[른] 환경[에 대한] 영향을 사전에 검토하[여] [환경악화를 방지하]기 위[하여
필요한] 조치를 강구.시행하여야 한다.
제17조 제2항은 ‘② 시는 제1항에서 정한 것 이외에 환경보전[을 위하여] 필요
한 규제조치를 강구하도록 노력하여야 한다.’로 자구를 고치는 것이 바람직하
다.

2.7. 환경시설의 설치·관리 등
조례안 제18조는 오로지 시측의 시각에서 ‘시는 폐기물 및 하수처리시설,대기오
염 방지를 위한 시설 등 환경시설의 입지확보와 설치 및 유지.관리를 위하여 필
요한 조치를 강구하여야 한다’고 규정하고 있다. 여기에 지난번 쓰레기소각장설
치를 둘러싸고 중랑구에서 시도된 바 있고 또 입법적으로도 일부 반영되었던
‘시민입지선정위원회’를 통한 합리적·민주적 입지선정절차에 관한 규정을 추가
하거나, 입지선정절차에 관한 규정을 따로 떼어 제4장에서 별도로 규정하는 것
이 필요하다고 생각한다.

2.8. 환경조정위원회의 설치
조례안 제19조는 환경보전시책의 종합적인 추진을 위하여 시장 소속하에 시 및
자치구의 공무원으로 환경조정위원회를 설치할 수 있도록 규정하고 그 설치.구
성.기능 등에 관하여 필요한 사항을 따로 조례로 정하도록 하고 있다. 이것은
물론 ‘설치할 수 있다’고는 되어 있을지라도 환경정책의 통합조정을 위하여 매
우 바람직한 것이라 할 수 있다. 그러나 이 기구의 설치·구성·기능에 관하여
는 최소한 중요한 골자를 조례에서 직접 규정하여야 할 것이다. 또 표제도 이를
‘환경조정위원회의 설치’라고 하고, 조항의 위치도 제4장으로 하는 것이 체계상
적당하다고 생각한다.

2.9. 시민참여·정보공개에 관한 규정
조례안 제23조가 시민참여에 관한 규정을 둔 것은 극히 바람직하다고 생각한다.
그러나 표제는 ‘시민참여’로 되어 있는데 비하여, 제1항에서는 ‘시민이 환경보
전시책 결정.집행.평가 등의 환경행정에 참여할 수 있다’고 하지 않고 ‘시’가
‘시민의 의견이 반영될 수 있도록 필요한 조치를 강구’하도록 하는데 그치고 있
어 균형이 맞지 않고, 또 제2항에서 ‘시의 환경행정에 대한 시민참여에 관하여
필요한 사항’을 따로 규칙으로 정하도록 함으로써 그 진취적 의의를 크게 반감
시키고 있다. 오히려 시에게는 시민참여를 가능케 하는 환경행정절차의 형성의
무를 부과하고, 시민에게는 환경행정절차에 참가할 수 있는 권리를 부여하되,
이를 지방자치단체의 대의기관인 지방의회가 조례로 정하도록 하는 것이 바람직
할 것이다.
정보공개에 관한 제24조의 규정에 있어서도 그 내용을 전부 별도의 조례에 위임
하여 법적 불확실성과 불신을 초래할 것이 아니라 최소한 중요한 골자정도는 이
를 환경기본조례에서 직접 규정하여 환경정보공개의 제도화에 대한 서울특별시
의 의지를 보이는 것이 바람직할 것이다. 또 정보공개에 관한 사항을 ‘조례 또
는 규칙’으로 정한다고 할 것이 아니라 ‘조례’로 정하도록 해도 그 당해 조례에
서 다시 규칙으로 시행을 위한 세부사항을 위임할 수 있기 때문에 아무 문제가
없으리라고 본다.
제33조 녹색서울시민위원회의 경우에도 구성·기능 등 최소한 기본적인 골격에
관한 사항은 환경기본조례에서 직접 규정하고 나머지 세부적인 사항을 조례나
규칙으로 위임해야 할 것이다.

2.10. 기타 개선을 요하는 사항
그 밖에도 개별조항으로 ‘녹색교통정책의 추진’, ‘환경옴부즈만제도의 도입’,
‘녹지보전 및 확대정책’, 환경전문인력의 양성 및 환경행정의 전문성제고 등에
관한 규정의 신설을 검토해 볼 필요가 있다.

Ⅴ. 맺는 말
이제까지의 논의를 통하여 우리는 환경기본조례의 제정이 환경자치의 출발점으
로서 획기적인 의의를 가지며, 21세기 지속가능한 생태도시를 위한 초석이 되리
라는 기대를 확인할 수 있었다. 이번에 서울특별시가 내놓은 환경기본조례안은,
이제까지 검토과정에서 지적된 바와 같은 문제점들에도 불구하고, 이를 통하여
지방자치단체가 스스로 환경문제의 해결과 환경자치의 구현을 위하여 적극적 역
할을 수행하고자 하는 의지를 표명했다는 점에서 지방자치와 환경정책 양면에서
의미심장한 진전이라 하지 않을 수 없다. 특히 각지방자치단체중 서울특별시가
차지하는 선도적 위치를 고려할 때, 서울특별시의 환경기본조례가 미칠 영향력
이란 엄청난 것이며, 그런만큼 서울특별시 환경기본조례에 대한 기대와 요구도
크다고 하지 않을 수 없다. 아무쪼록 오늘의 이 토론을 통하여 표출된 의견을
최대한으로 수렴하여 시의적절히 환경기본조례를 제정함으로써 서울특별시가
‘eco city’로서 다른 지방자치단체는 물론 눈앞에 다가온 21세기 한국의 미래를
향도하는 역할을 수행할 수 있게 되기를 희망한다.



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