(X) 초록정책 활동소식

[산림법공청회:주제1] 산지이용체계 재편

산지이용체계 재편

최 민 휴
임업연구원 산림경영부장

1. 우리나라의 산지이용구분 제도

우리나라의 산지이용구분제도는 지금부터 15년전인 1980년에 도입하여 현
재에 이르고 있다. 그 핵심내용은, 모든 산지를 경사도와 임목본수도등에 따
라 보전임지와 준보전임지로 구분하고, 보전임지는 주로 임업경영과 공익증진
을 목적으로 이용하는 반면, 준보전임지는 타용도로의 전환이 가능토록 하였
으며 그 구분기준을 보면 보전임지는 공원, 보안림, 임업진흥촉진지역등 10여
개의 특정목적 지정림과 경사도 36도 이상인 임지 및 경사도는 21도- 36도 사
이이면서 임목본수도가 51% 이상인 산림으로 지정하고, 그 이외의 임지 즉 21
도 미만의 완경사지와 21도- 36도 사이의 경사도로서 임목본수도 51% 미만의
임지는 준보전임지로 구분지정하였던 것이다.

그 결과 전체 임지 약 650만ha 중 보전임지가 75%로서 약 490만ha, 준보
전임지가 약 25%로서 160만ha로 구분되었고, 이에따라 최근 몇년간 임지의 타
용도 전용실적을 보면, 연평균 약 8000ha 규모로서 점차 감소경향을 보이고
있으며 용도별 내역을 보면 <표 1>과 같다.
<표.1> 생략

2. 산지이용체계 재편의 필요성

그런데 문제는 현행 산지이용체계가 당초 기대했던 바와는 달리 몇가지
모순을 나타내고 있음을 알 수 있다. 즉 전용된 임지중 약 42%가 보전임지로
부터 전용치 않을 수 없는 실정이었다는 점이며, 그 이유인즉 산지이용구분의
결과로 나타난 산지가격 차이때문에 개발비용을 줄이기 위해서 보전임지를
선호하는 경향도 있었을 뿐 아니라, 보다 근본적인 모순은, 스키장 같은 레져
산업용 임지는 오히려 경사가 급한 곳이여야 함에도 물리적인 경사도 기준에
만 의지함으로써 그 사회적 수요를 감당할 수 없게 구분되었다는 점이다.

뿐만 아니라, 앞으로 국민경제의 발달과 시민생활 패턴이 달라질 뿐 아니
라, 산촌을 보다 살기 좋은 환경고장으로 개발하기 위해, 산지수요는 더욱 다
양화할 것으로 예상되며 제3차 국토종합개발계획상의 토지 수급전망을 보면
다음 <표 2>와 같이 일부 농지가 산지로 전입되는 면적을 감안하더라도, 산지
가 다소간에 타용도로 전용되는 것은 불가피할 것으로 전망된다.

<표.2> 생략

특히, 종래의 보전임지 가운데 공익상 여러 법률에 의하여 엄격히 임업경
영이 제한되는 이른바 법정제한림은 보전이라는 측면에서 거의 대부분이 자연
상태로 방치되어 산림으로서의 기능이 충분히 발휘되지 못하고 있는 반면에,
산림소유 농민이 임업경영을 할 수 있는 임지가 많음에도 불구하고 보전임지
라는 용어상의 개념 때문에, 규제가 매우 엄격한 것 같은 인상을 줌으로써 산
림소유자들의 임업투자 기피 원인이 되어왔다.
따라서 이번 산지이용체계 재편에서는 산지자원의 관리 책임소재를 분명
히 하고 적절한 투자와 최선의 무육관리를 통하여 모든 산지가 지니고 있는
잠재적 생산력을 최대한 발휘토록 하여 환경효과와 경제효과를 조화롭게 증진
시켜 나가야 하며, 이와 동시에 목재생산 등 경제기능을 허용토록 함으로써
헌법상 보장된 산림소유자들의 기본권도 보호될 수 있도록 기존의 산지이용구
분 방식의 문제점을 개선하고 새로운 산지수요에 부응토록 하고자, 그동안 정
부는 새로운 산지이용체계 재편방안을 마련하여 작년말 산림법개정을 보았고,
내부적으로 여러차례 관련부처와 전문가 의견을 수렴하여, 지난 3월 28일 산
지이용 체계 재편 공청회를 개최하였으며, 그 결과를 토대로 산림법시행령,
동시행규칙 및 산림자원 관리지침 등 구체적인 법제화 작업을 추진중에 있으
며, 전국의 산림을 용도별로 구분하고, 도면화 하여 국민들이 토지이용과 투
자계획을 예측할 수 있도록 전국 지방행정기관과 국민에 공표 함으로써 새 시
대의 새로운 산지정책을 구현하고자 하였다.

3. 산지이용체계 재편의 방향

앞으로 산지이용구분체계를 재편하려는 방향을 간추리면 다음 세가지로
요약할 수 있다.
첫째, 산지이용구분의 종류는 종래의 보전임지, 준보전임지 체계를 유지
하면서 보전임지를 다시 생산임지, 공익임지로, 준보전임지는 산업임지로 구
분하려고 하며
둘째, 산지이용구분의 기준은 종전의 경사도와 임목도 등 물리적 구분기
준의 경직성을 탈피하고, 사회경제적 산지수요와 산지의 기능에 따라 구분하
되 국토이용계획과 부합되도록 구분하고
세째, 산림법 및 다른 법률의 정한 바에 따라 특정목적으로 지정된 44개
용도지역은 지정목적이 달성될 수 있도록 임지별로 구분 한다는 것이다. 이
를 그림으로 도식화한 것이 그림〔1〕과 같다

〔그림 1〕 현 행 재 편

+———–+
+————+ +————+ +—-+ 생산임지 |
+-+ 보전임지 +–+ +–+ 보전임지 +—+ +———–+
| +————+ | | +————+ | +———–+
+——+ | | | +—-| 공익임지 |
| 임지 +—| | => | +———–+
+——+ | | |
| +————+ | | +————+ +———–+
+-+ 준보전임지 +–+ +–+ 준보전임지 +——–+ 산업임지 |
+————+ +————+ +———–+

4. 산지이용구분 기준

가. 보전임지

(1) 생산임지

생산임지는 주로 요존국유림, 채종림, 시험림 및 임업진흥촉진지역등 임
업경영기반 확충과 집약적인 산림경영을 통하여 임업을 경제성 있는 산업으로
육성함과 동시에 환경적 기능을 증진시킬 수 있는 산림을 생산임지로 구분

<산림법>

요존국유림, 채종림, 시험림, 임업진흥촉진지역 등 산림경영에 적합한 산
림중 대통령이 정하는 산림

<시행령 개정(안)>

1. 요존 국유림, 채종림, 시험림, 임업진흥 촉진지역(산림법 또는 다른 법
률에 의하여 특정 목적으로 보전 또는 이용·개발하기 위하여 지정 관리 되는
산림 제외)
2. 임업생산에 적합한 다음의 산림
·인공조림지, 형질이 우량한 천연림이 집단화 되어 있는 산림
·산림토양이 비옥하여 임목생육에 적합한 산림
·집단화된 불요존 국유림
·지방자치단체의 장이 임업생산 목적으로 사용하고자 하는 산림
·기타 생산임지의 보호 및 임업경영에 필요한 산림

(2) 공익임지

공익임지는 특정목적 달성상 계속 산림으로 보존하기 위하여 법률규정으
로 지정된 보안림, 자연공원, 자연생태계 보전지역 등의 산림과 기타 환경보
전 또는 재해방지 등 공익기능 증진을 위하여 필요한 산림을 공익임지로 구분

<산림법>

보안림, 천연보호림, 휴양림, 사방지, 조수보호구역, 공원, 문화재보호구
역, 사찰림, 상수보호구역, 개발제한구역, 보전녹지지역, 자연생태계보전지
역, 기타 대통령이 정하는 산림

<시행령 개정(안)>

1. 법률규정에 의하여 환경보전 등을 목적으로 보전하기 위한 산림
2. 산림의 공익기능 증진을 위한 다음의 산림
·상수원 보호를 위하여 필요한 산림
·도시주변, 또는 공단지역의 공해방지를 위하여 필요한 산림
·생활환경의 보호, 자연생태계의 보호 또는 경관보전을 위하여 필요한
산림
·지방자치단체의 장이 공익임지의 용도로 사용하고자 하는 산림
·기타 산림의 공익기능 증진을 위하여 필요한 산림

나. 준보전임지(산업임지)

산업임지는 국가발전에 필요하여 토지수급계획상 개발용도지역으로 지정
된 초지조성지구, 공업지역, 집단묘지지역, 온천지구 등 25개 용도지역내의
산림과 농어촌 소득기반 확대 등 다목적으로 이용가능한 산림을 산업임지로
구분

<산림법>

생산임지, 공익임지 이외의 산림
5. 임지별 산림자원의 관리방향

현재 산림법 이외의 다른 법률규정에 의하여 특정목적을 위해 지정된 산
림에 대하여는 그 지정목적 달성을 위한 산림의 시업관리 규정이 없이 소극적
인 보전·규제만 하고 있는 실정으로 작년 개정한 산림법 제 16조 3의 규정에
의하여 산림자원의 관리원칙 및 산림자원의 조성, 보호, 육성 등 산림사업 실
행방법 등에 대한 『산림자원관리 지침』을 농림수산부 령으로 규정함으로써
지속적인 산림경영과 종합적이고 효율적인 관리를 통하여 우리의 산림자원이
미래 지향적으로 육성될 수 있도록 하였다.

『산림자원관리 지침』(안)의 관리방향에 대한 주요 골자를 살펴보면, 생
산임지는 장기적인 목재수급 안정과 산림의 공익기능에 대한 사회적 수요를
충족시킬 수 있도록 관리하며, 공익임지중 수원함양림, 생활환경림, 국토보전
림은 그 기능향상을 위한 산림시업을, 생태보전림은 생물다양성이 보호·보전
될 수 있도록 관리하고, 산업임지는 농림어민의 소득기반 확대 및 산업용지
공급을 위하여 사용하되, 입지여건과 사회 경제적 여건을 고려하여 임업생산
기능과 공익기능이 유지 증진되도록 조림수종의 선정, 보호, 무육관리 등 구
체적인 산림자원 관리 방법을 제시하였으며

산림청장은 『산림자원관리 지침』에 따라 산림자원을 관리함에 있어 필
요하다고 인정할 때에는 관계 행정기관의 장에게 협조를 요청할 수 있도록 하
였다.

6. 맺음말

우리나라는 국토의 65%가 산림으로 구성된 산악국가이다. 산림자원은 본
시 경제자원임과 동시에 환경자원이요 문화자원이라는 점에서 다른 자원과 다
르다. 그러므로 산림자원의 효율적 관리 여부는 모든 국민생활과 국가발전에
큰 영향을 미치며, 백번 강조해도 지나침이 없다. 1992년 리우에서 있었던 유
엔환경개발회의에서도 전 유엔회원국이 만장일치로 「지속가능한 산림경영」
을 산림관리지침으로 채택하였거니와, 이를 다른 말로 표현한다면 산림자원의
「보전과 개발의 조화」로운 관리라 할 수 있다.

따라서 수십년에 걸쳐 어렵게 달성한 국토녹화의 바탕위에서 전국의 산지
를 사회 경제적 이용 수요와 산지의 기능에 따라 새롭게 재편하므로서 산림소
유자들의 관심과 투자마인드를 끌어드리고 오랫동안 축적된 산림관리 기술을
총 동원하여 각 산림이 지니고 있는 경제적인 기능 및 자연환경보전 기능을
최대한 발휘되도록 하는 한편, 환경이 훼손되지 아니한 범위에서 산림을 소유
하고 있는 농민들에게 소득기회를 열어 주는 것이 지속가능한 산림경영이며
보전과 개발의 조화로운 선택이라 할 수 있을 것이다.


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