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[산림법공청회:토론3] 산림법개정안의 문제점

산림법 시행령중 개정령(안)의 문제점

조 두 연 (시민법률상담실, 변호사)

1. 머리말

산림법은 “산림자원의 증식과 임업에 관한 기본적사항을 정하여 산
림의 보호육성, 임업생산력의 향상 및 산림의 공익기능의 증진을 도모
함으로써 국토의 보전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함”을 목적
으로 규정하고 있습니다.
산림법의 제정목적은 위와같이 임업생산력의 향상과 산림의 공익기
능의 증진이라는 2개의 목표를 설정하고 있는바 위 2개의 목표는 산림
의 보호육성에 의하여만 가능하다. 즉, 산림의 보호 육성없이는 임업
생산력의 향상과 산림의 공익기능의 증진을 가져올 수 없다.
따라서, 산림의 보호육성이 산림의 개발보다 우선되어야 할 것이
고 현재의 산림의 면적과 형태는 보전하되 이를 보호육성하는 방향으
로 법제도가 마련되어야 할 것이다.
무릇, 법제도는 최소한도의 사회적 규범을 명문화한 것으로 그 해
석은 세월이 지남에 따라 바뀌는 것이 철칙이다. 이에 따라 법제도
또한 개선될 필요가 있으나 법제도는 존재 자체로서 적극적인 사회변
동의 추세를 저지하면서 자칫하면 힘의 논리에 의하여 변형될 수
있는 본래의 사회규범을 유지시키는 기능을 한다. 따라서 법해석은 적
극적인 사회변동을 저지하면서 기존의 사회체제를 유지시키기 위한 최
소 한도의 해석에 그쳐야 하는 것이고, 법제도의 변경(법의 제정이나
개정) 또한 사회적 변화가 요구하는 최소한의 필요에 따라야 하는
것이다.
경제가 발전에 따른 레저산업의 폭발적 증가는 자연히 전국토의
76%를 차지하고 있 는 산림을 개발한다는 명목아래 파괴하고 있다.
우리나라의 산림파괴의 대표적 대명사로 일컬어지고 있는 골프장의
난립은 1989년 체 육시설 설치에 관한 법률의 제정과 함께 골프장 사
업승인권이 시도지사에 이양되면서 이루어졌다는 사실에 비추어 보때
법제도의 마련과 운영이 산림의 보호 육성에 얼마나 중요한 역활을 하
는지 알려주고 있다.
한편 올해부터는 본격적인 지방자치화 시대가 시작되어 직접확
보를 위한 개발사업이 남발될 것은 말할 필요도 없다.
따라서, 산림에 관한 법제도는 산림을 적극적으로 개발하려는 사회
적세력을 어떻게 적절히 저지하고 어떻게 산림을 잘 보전할 수 있느
냐에 관건이 달려 있다고 볼 수 있다.
위와같은 관점에서 1994. 12. 22. 개정되고 1995. 6.23일 부터 시
행될 예정인 산림법의 문제점을 살펴보고, 이에따라 1995. 3. 9. 입법
예고된 산림법시행령중 개정령(안)의 내용과 문제점을 알아보고자 한
다.

2. 산림법의 개정내용과 문제점

가. 산림의 새로운 구분

개정된 산림법은 기존에 “산림의 종합적이고 효율적인 보전과 개
발을 촉진하기 위하여 입지적조건을 감안하여” 요존국유림, 보안림,
채종림, 천연보호림, 시험림, 휴양림, 공원, 문화재보호구역, 사찰림,
임업진흥촉진지역의 살림, 그외에 경사 36도 이상의 산림 및 경사21도
이상 36도 미만의 산림으로서 입목본수도가 51퍼센트이상의 산림등을
모두보전임지로 구분하던 것을 “지속적인 산림경영과 종합적이고 효율
적인 산림관리를 도모하기 위하여 그 이용목적에 따라” 요존국유림,
채종림, 시험림, 임업진흥촉진지역등 산림경영에 적합한 산림중 대통
령령이 정하는 산림을 생산임지로, 보안림, 천연보호림, 휴양림, 사방
지, 조수보호구, 공원, 문화재 보호구역, 사찰림, 상수원보호구역, 개
발제한구역, 보전녹지지역, 자연생태계보전지역 기타 대통령령이 정하
는 산림을 공익임지로 세분화 하였다. (제16조 제1항)
한편, 개정된 산림법은 보전임지중 생산임지는 “집약적인 임업생산
기능의 증진을, 공익임지는 “산림의 공익기능과 임업생산기능의 증진”
을, 준보전임지는 “임업생산, 농촌어민의 소득기반확대 및 산업용지의
공급등”을 이용원칙으로 삼고 있다. (같은조 제2항)
또한, 개정된 산림법은 위와 같은 산림의 이용구분을 위하여 산림
청장은 10년마다 산림이용에 관한 조사를 실시하여 산림이용 기본도를
작성하고 산림자원관리지침을 작성하여 산림을 관리하도록 하고 있다.
(제16조의 2, 제16조의 3)
위와 같은 산림의 이용목적에 다른 산림의 구분으로 말미암아 산림
의 기능은 공익적기능이 후퇴하고 임업생산기능, 농어민소득기반확대
및 산업용지의 확대등 경제, 개발적기능이 강조되고 있으며, 공익적기
능을 담당하는 공익임지 또한 임업생산기능의 증진을 보조하기 위한
역활로 전락하였다.
기존의 산림법에 따른 보전임지와 준보전임지의 비율은 전체산림의
75%와 25%였는데, 개정법에 의하면 순수한 공익기능의 보전임지로서는
전체삼림의 20%정도 밖에 포함되지 않을 것으로 예상되고 강원도 산간
의 대부분 산림은 말할 것도 없고 동식물의 서식상태가 다양하거나 삼
림보존상태가 우수한 산림이 대부분 생산임지 또는 준보전임지로 구분
될 전망이어서 우리나라의 전체산림의 약80%정도가 개발의 위기에 놓
일 위험성이 있다.
물론, 공익임지는 산림청장의 산림이용조사에 따른 임지구분 및 임
지지정에 따라 증가할 수도 있겠으나 보전임지의 전용 확대가 불가피
한 현재의 시점에서 기대할 수 없겠다.

나. 보전임지의 전용등의 용이

개정산림법은 보전임지의 전용에 대한 산림청장의 허가에 대한 예
외를 대통령령에 위임하고 있는점은 기존의 법과 동일하나 기존의 “국
가또는 지방자치단체가 소유하는 산림의 경우에는 산림청장의 동의를
얻어야 한다.”는 규정(제18조 1항 단서)이 삭제되고, 허가사항의 변경
시 “대통령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 경우에는 농림수
산부령이 정하는 바에 따라 신고하여야 한다.”는 허가의 예외 조항을
두고 있으며(제18조 2항 단서)
산림청장의 전용허가를 받거나 관계행정기관의장이 산림청장과 허
가를 거쳐 보전임지외의 용도로 이용하기위한 지역등의 지정, 결정,
허가, 인가등의 처분을 받은 면적중 그 허가나 처분시의 형질변경을
위한 계획이 확정된 면적에 대하여는 산림의 형질변경허가를 받은것으
로 간주하며(같은조5항), 산림청장의 보전임지 전용허가를 받은 자가
그 허가받은 산림을 대통령령이 정하는 기간 내에 다른 용도로 사용하
고자 하는 경우에 산림청장의 승인을 얻어야 한다라고 전용산림의 용
도변경에 관한 규정을 마련함으로써(제18조의 2) 보전임지의 전용, 용
도변경, 형질변경이 훨씬 용이해 졌다.

3. 기타, 산림이용개발 등의 확대

한편, 산림청장이 국유림을 대부 또는 사용허가 하거나 국유재산법
제16조의 관리청에 대하여 국유림의 사용승인할 수 있는 경우에 “임업
협동조하 또는 중앙회가 근림을 위하여 필요할 때와 그 사업목적의 달
성을 위하여 직접 필요로 할 때, 교육법에 의하여 학교설립인가를 받
거나 그 인가를 받기위한 시설계획의 승인을 얻은자가 학교용지로 사
용하기 위하여 필요한 때(제75조 1항 3, 6, 7호)”를 포함시켜 국유림
중 대부, 사용될 수 있도록 범위를 확대하였다.
국유림에 대한 분수림 설정의 범위또한 조림외에 “농민의 소득증대
를 위한 과수재배 를 목적으로한 경우”까지 포함시키고 분수림설정전
이미 생립하고 있는 입목중 “당해목적사업의 수행에 지장이 있는 나
무”에 대하여는 산림청장의 허가아래 매매 또는 제거할 수 있도록
하였고(제88조 1항, 3항), “국민생활의 편의를 위한 경미한 행위로
서 농림수산부령이 정하는 경우”에는 허가 또는 신고없이 입목의 벌
채, 산림의 형질 변경 또는 임산물의 채취등을 할 수 있도록 하였으며
제902조 2항), “산림청장의 보전임지전용허가등을 받을때 산림의 형질
변경을 위한 계획이 확정된 면적외의 면적에 대하여 추가로 산림
의 형질변경을 하고자 하는자”등은 농수산부령이 정하는 바에 따라 시
장, 군수 또는 영림서장에게 신고함으로써 산림의 형질변경을 할 수
있도록 하였고(제90조 3항), 기존에 단속업무집행상 부득이한 경우로
서 농수산부령이 정하는 경우에만 생산확인용극인이 찍히지 아니하거
나 생산확인표를 붙이지 아니하되 임산물을 반출할 수 있는 예외규정
을 “임업후계자, 임업시험연구기관의장등이 농수산부령이 정하는 바에
따라 시장, 군수에게 미리 신고한 자가 생산확인용검인을 찍거나 자가
생산확인표를 붙인경우”까지 확대함으로써 임산물의 반출이 용이해졌
다. (제92 조 1항 2호)

3. 산림법시행령중 개정령(안)의 내용 및 문제점

가. 권한의 위임

전용된 산림의 용도변경승인권 및 수목원조성.관리.위탁의 승인권
을 시.도지사에 위임하였다.(안 제4조 1항)

나. 산림의 구분

보전임지의 생산임지는 요존국유림.채종림.시험림.임업진흥촉진지
역중 다른 법률의 규정에 의하여 특정목적으로 보전 또는 이용.개발하
기 위한 지역.지구.구역등으로 지정 또는 결정되지 아니한 산림으로,
보전임지의 공익임지는 이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 환경보
전등을 목적으로 보전하기 위한 지역.지구.구역 등으로 지정 또는 결
정된 산림과 산림의 공익기능증진을 위하여 보전할 필요가 있는 상수
원보호, 공해방지등을 필요한 산림으로, 준보전임지는 산업용지, 임업
생산지(농림어민의 소득기반의 확대지 포함)로 분류하며 산림청장도
산업임지에서 산림의 이용.개발등 임산업발전을 위한 사업을 할 수 있
도록 하였다. (안제22조, 제22조의 2)

다. 임지의 전용규제

보전임지중 생산임지를 전용허가 할 수 있는 경우는 농.림.어업인
이 농림어업용 시설로 사용하고자 할 때, 산림소유자가 산림경영을 위
한 시설을 할때와 간벌소 경재등 가공시설 및 부대시설을 하고자 할
때로 제한하고 보전임지중 공익임지를 전용허가 할 수 있는 경우는 농
림어민이 농림수산물 생산시설, 농림어민의 주택건축, 사회복지시설,
종교시설에 한하여 전용하도록 하였고(안 제24조 제1항)
전용허가구역안에서 사업계획 및 사업기간 변경등 경미한 사항은
신고로 처리토록 하였으며(안 제24조 제4항) 전용허가를 받은 자가 그
허가를 받은 산림을 5년내에 다른 용도로 사용하고자 하는 경우에는
산림청장의 승인을 얻도록하였다.(안 제24조 제7항)

라. 기타

대체조림비와 전용부담금을 신고 또는 분할(3년)하여 납부할 수 있
게 하였고(안제24조의 4) 제조업에 대한 국유림대부료를 100분의 10에
서 100분의 5로 인하 조정 하였으며(안 제62조 제1항) 토사채취제한구
역에서 객토등 비영리자가소비용으로 채취할 수 있는 량을 300m2에서
1,000m2으로 확대하였다. (안 제91조의 7)

마. 문제점

1) 권한의 위임

개정령(안)은 보전임지중 5만m2(농지 및 초징의 조성을 위한 경우
에는 20만m2) 미만의 보전임지의 전용허가, 협의와 변경, 그 취소 및
전용산림의 용도변경승인등에 관한 권한 (영 제4조 1항 2호) 보전임지
전용허가받은 사항의 변경신고 수리권(3호)등에 관한 권한을 시도지사
에게 위임하고 있다.

보전임지의 전용허가 받은 사항의 변경신고 수리권을 시도지사에
위임할 경우 보전임지의 전용허가권자인 삼림청장의 감독권이 퇴색되
고, 전용허가와 거의 같은 효과가 있는 보전임지의 전용허가받은 사항
의 변경신고수리가 시도지사의 손쉽게 이루어질 가능성이 있다.

2) 산림의 구분 및 행위제한

개정령(안)은 보전임지중 생산임지에 개정산림법에서 규정하고 있
는 요존국유림, 채종림, 시험림, 임업진흥촉진지역외에도 “다른 법류
의 규정에 의하여 특정목적으로 보전 또는 이용,개발하기 위한 지역.
지구.구역등으로 지정 또는 결정되지 아니한 산림으로서” 인공조림지
형질이 우량한 천연림이 집단화되어 있는 산림, 산림토양이 비옥하여
임목의 생육에 적합한 산림, 집단화된 불요존국유림, 지방자치단체의
장이 임업생산목적으로 사용하고자하는 산림, 기타 생산임지의 보호
또는 임업경영에 필요한 산림을 포함시키고 (령 제22조 1항), 공익임
지에는 개정 산림법에서 규정하고 있는 보안림등 외에 이법 또는 다른
법률의 규정에 의하여 환경보전등을 목적으로 보전하기 위한 지역.지
구.구역등으로 지정 또는 결정된 산림, 삼원보호를 위하여 필요한 산
림, 도시주변 또는 공단지역의 공해방지등을 위하여 필요한 산림, 지
방자치단체의 장이 공익임지의 용도로 사용하고자하는 산 림,기
타 산림의 공익기능증진을 위하여 필요한 산림을 포함시켰다(령 제22
조 2 항)

한편, 개정령(안)은 준보전임지를 산업용지와 임업생산지(농림어민
의 소득기반의 확대지 포함)으로 구분한 후 산업용지는 산촌다
목적종합개발사업, 임산업공단조성사업, 산림휴양도시개발사업, 산림
주차휴양단지조성사업, 임산물전문시장, 기타 유통시설설치사업, 기타
임산업의 발전을 위하여 필요한 사업등 택지, 공장등 산림외 용도로
우선활용하도록 하였고, 임업생산지도 산업용지로 형질변경이 되기 전
까지 산림의 기능이 유지되도록 관리하여야 한다고 규정함으로써 산업
용지의 후보지로 잠정적인 관리만을 하도록 하였다.
따라서, 위와같은 산림의 구분은 개정산림법의 문제점에서 살펴본
바와 같이 형질 의 우량한 천연림이 집단화되어 있는 산림등 생
물종 다양성등의 공익적기능을 가진 대부분의 산림이 생산임지에 포함
될 것으로 전망되고, 공익임지에 포함시킬 산림은 개념이 너무 포괄적
이어서 개정령(안)에 의하여 어떠한 산림이 어느정도 공익임지에 포함
될 지 의심이 된다. 한편, 개정령(안)의 시행과 더불어 전국의 산림중
약45%가 포함될 준보전임지는 위에서 살펴본바와 같이 택지나 공장등
산림의 용도는 우선활용될 예정이어서 대규모의 산림면적의 축소가 우
려되고 있다.

3) 보전임지의 전용

개정된 산림법에 의하여 보전임지는 관계행정기관의 장이 다른 법
률의 규정에 의하여 다른 용도로 이용하기 위한 지역.지구.구역등으로
지정 또는 결정하거나 허가.인가등의 처분을 하였을 경우 산림청장과
협의만 하면 산림청장의 허가없이 전용할 수 있도록 규정하고 있는 외
에 산림소유자가 산림경영을 위하여 200m2 미만의 관리사등을 시설하
는 경우에도 허가없이 전용할 수 잇도록 하였다. (령 제24조 2항)
한편, 신고만으로써 보전임지의 전용이 가능한 경미한 사항에는 사
업기간을 변경하는 경우와 당초허가구역안에서 시설의 위치 및 경미한
설계를 변경하는 경우에 한정시켰다.(령 제24호 4항)

개정령(안)은 생산임지를 전용허가할 수 있는 경우를 농.림,어업인
이 농림어업용 시설로 사용하고자 할 경우, 산림소유자가 산림경영을
하기 위하여 3,000m2미만의 관리사등을 시설하고자 할 경우, 간벌소경
재등 가공시설 및 부대시설을 하고자 할 경우로 한전시킨반면, 공익임
지에 대하여는 농림어민이 농수산물을 생산하기 위하여 50,000m2미만
의 필요한 시설을 할 경우 2,500m2미만의 주택을 건축하고자 할 경우,
50,000m2미만의 사회복지시설, 직업훈련시설, 병원, 복지회관의 설치
와 농어촌휴양지를 조성하고자 할 경우, 종교시설의 신개축 또는 증축
하고자 할 경우, 기타 공익임지의 지정목적을 해하지 아니하는 범위안
에서 농림수산부령이 정하는 경미한 행위의 경우에도 전용허가가 가능
하도록 함으로써 비록 보안림, 천연보호림, 산림의 형질변경허가제한
지역, 조수보호구 및 천연기념물 또는 보호수가 자생하고 있는 산림
은 제외되고 있지만 공익기능이 우선이 되는 공익 임지가 생사임지보
다 오히려 폭넓게 전용될 위기에 처하게 되었다. (령 제24조 1항 1,2
호)

또한, 위와같은 보전임지의 전용허가는 보전입지의 전용을 필요로
하는 사업의 시행에 다른 법률의 규정에 의한 허가, 인가, 승인등의
처분이 필요한때에는 그 처분과 동시에 전용허가를 하여야 한다고 규
정함으로써 (령 제24조 1항 3호) 보전 임지전용허가 제도의 근본을 완
전히 무명무실화하고 있는바, 위 조항에 의하면 보전임지의 전용허가
는 다른 법률의 규정에 따른 사업의 시녀의 역활뿐이 할 수없게 되므
로 보전임지의 전용을 제한하고자 하는 산림법의 위임한계를 벗어난
위법명령이라고 할 것이다.

나아가 위와같이 전용된 보전임지는 산림법 제18조의 2 규정에 의
하여 산림청장의 승인하에 다른 용도로 변경이 가능한바, 개정령은 산
림형질변경의 경우는 복구준공검사의 완료를 통보한 날로부터 5년, 시
설물설치의 경우는 당해시설물의 최종준공검사필증을 교부한 날로부터
5년이 경과하면 용도변경이 가능하도록 규정함으로써 비교적 빠른 기
간안에 본래의 보전임지의 전용목적과 다른 용도로 보전임지가 사용될
수 있어 산림의 황폐화를 촉진시킬 가능성이 있다. (령 제24 조 7항)

4) 기타 산림개발의 촉진

위와 같은 보전입지의 전용등으로 인한 산림축소화 외에도 개정령
(안)은 대체조림의 분납화(령제24조의 4 제4항), 전용부담금납입면제
(령 제24조의 5 제1항), 제조업에 대한 국유림대부료인하(령 제62조
제1항), 국유림무상대부사용허가대상확대 (령 제61조의 2), 국유림매
각대금분할 납부대상확대(령 제69조 제2항), 장기분 수림설정기간연장
한도의 확장(령 제85조 제1항 3호), 비영리목적의가 자가소비용 토사
채취량의 확대(령 제91조의 7 제1항)등에 관한 규정등을 둠으로써 산
림개발을 더욱 촉진시킬 전망이다.

4. 결론

결국, 개정령(안)의 개정이유에서 알 수 있듯이 산림법과 시행령의
개정목적은 효율 적인 산림경영관리와 산림의 이용촉진을 위한 규제
의 완화에 있으며, 산림의 보전과 육성이라는 본래의 산림법의
제정취지는 뒷전으로 밀리게 되었다.
산림법 및 시행령의 개정은 열대우림등을 보호하여 지구의 황폐화
를 방지하고자 하 는 세계적인 추세와 맞지 않을 뿐만 아니라 점점
산림이 축소되어 가고 있는 상황에 처해 있는 우리나라의 산림보
전의 정책에도 위배된다.
그러므로, 산림법시행령중 개정령(안)은 시행에 앞서 보전임지중
공익임지를 늘리고 보전임지의 전용 및 용도 변경을 취소화하는 방
향으로 보정되어야 할 것이고, 지방 자치화 시대에 따른 지역개
발 주의의 고삐를 늦추기 위하여 지방자치단체장에 대한 권한의
위임범위를 축소화시켜야 할 것이다.
법규의 제정이나 개정 또는 그 해석이 현실의 필요를 앞서나갈 때
잘못된 현실의 전 개방향은 걷잡을 수 없게 된다.
법규란 다수의 이익뿐만 아니라 소수의 이익도 함께 담보해야 하는
것이고 급격한 사회변화의 추세를 늦출 수 있는 기능, 즉 안정성의
기능도 가져야 되는 것이므로 산림법은 산림개발 의도에 대한
억제기능을 보유해야 할 것이다.

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