(X) 초록정책 활동소식

GIS 관련 2차 기자회견

오늘(6월 19일) GIS 관련 2차 기자회견이 있었습니다.
아래와 같이 내용을 싣습니다.

2003. 6. 19(목) 오전 10시 30분·제주도청 지방기자실

<주요 내용>

1. 현행 GIS는 지난 ’95년을 기준으로 한 수치지형도와 항공사진을 활용하여 작성된 토지이용상
황도를 근거로 해 정확성과 신뢰성면에서 많은 문제를 노출하고 있어, 이의 보완을 위한 재조사
가 시급히 이뤄져야 한다.
(이와 같은 사실은 작년 12월 제주발전연구원에서 제출한 [제주도 지리정보시스템의 효율적 운영
방안]에서 구체적으로 적시하고 있다)

2. GIS 갱신주기 설정은 ’97년 [제주도 중산간종합조사]에서 제시된 년차별 갱신, 재조사주기에
따른 갱신, 수치지도 갱신주기에 따른 갱신의 3가지 주제를 종합적으로 혼용할 수 있는 방안이
마련되어야 한다.

3. 제주도가 지난 13일 발표한 “곶자왈 지역내 생태적 가치가 있는 지역”에 한해 재검토 하겠다
는 입장은 중산간보전지역이 도전역으로 확대되면서 축소된 보전지구별 1등급 면적(생태계는 2,
3등급)이 각각 400만평에서 1,000만평 규모에 이르고 있음을 감안할 때, 이는 여론을 의식한 생
색내기에 불과하며, 그 시기도 “향후 보전지역 정비시”로 갱신주기를 특별법개정에 반영 추진하
겠다는 답변에 비추어 미봉책으로밖에 보이지 않는다.

4. 제주도는 답변을 통해 “단일 사업지역에서 정밀하게 조사되는 환경영향평가와 동일한 여건이
될 수 없다”고 밝히고 있다. 이는 현행 GIS의 한계를 인정하는 것으로 이를 보완하기 위하여 ‘사
전환경성 검토’제도의 강화나 ‘전략환경영향평가’의 도입을 통해 GIS와 연동될 수 있도록 하는
보완관계의 정립이 필요하다.

5. 제주도는 현행 GIS 등급설정의 기초근거가 됐던 수치지형도와 항공사진을 즉각 공개하고, 열
린자세로 GIS 개선을 위한 토론에 나서길 촉구한다.

<※ 기자회견 직후 도의회에 공식청원서 제출함>

6월 13일 제주도의 「GIS등급 및 행위제한 질의에 따른 조치」와 관련한
제주참여환경연대·제주환경운동연합 공동입장

1. 중산간 면적이 ’97년 589㎢에서 543㎢로 감소된 이유에 대해 “보전지구 지정대상인 도시지역
을 제외한 면적이 543㎢”이며, “중산간 도시지역 45.1㎢가 보전지구 지정에서 제외”되었다는 답
변 관련,

’97년 3월 제주도가 제출한 「중산간지역 종합조사」최종보고서(이하 ’97년 보고서)상에 제시
된 ‘중산간지역 국토이용계획 변화전망(2011년)’에 따르면 ’95년 현재의 중산간 도시지역은 41.8
㎢이며, 2011년에도 41.8㎢를 적용해 “현재의 수준을 유지하는 것으로 한다”고 명시하고 있다.
41.8㎢는 당시 “GIS 구축결과 산출된 면적”이다. 이는 제주도가 도시지역이라서 보전지구에서
제외되었다고 하는 45.1㎢보다 3.3㎢ 적은 면적으로, 100만평에 이르는 면적이 중산간종합조사
에 의한 GIS 구축이후 도전역으로 확대, 고시되는 과정에서 사실상 도시지역으로 편입, 조정되었
다고 밖에 보이지 않는다. 구체적으로 중산간 어느 지역을 말하는 것인가?

2. ‘중산간 보전지구별 상위등급면적이 하향조정된 이유’ 답변 관련

이에 대해 제주도는 “지하수함양지역의 중요성과 대부분 자연상태를 유지하고 있는 지역으로서
보전의 입장에서 강화된 기준이 설정되었으나, 도전역의 해안선까지 대상지역이 확대 적용되면
서 동일한 등급 기준에 따라 상대적으로 상위등급 면적이 감소”되었다고 답변해,
“보전의 입장에서 강화된 기준”이 “상위등급 면적이 감소”되었다는 언급에서 보듯 GIS가 사실
은 “선보전 후개발”이라는 도에서 내세웠던 취지에 맞지 않음을 사실상 스스로 부정하는 내용에
다름 아니다.

3. ‘행위제한 사항이 완화된 이유’ 답변 관련

<지하수자원보전지구>
지하수 보전 2등급지는 BOD 10㎖/ℓ이하, SS 10㎖/ℓ이하 처리시설 설치를 전제로 시설물 설치
가 가능해, 사실상 어떤 시설도 들어설 수 있도록 하고 있다.

<생태계보전지구>
생태계 보전지구 행위제한과 관련, ’97년 보고서는 산림훼손 등에 대해 “산림법 및 산림청 훈령
에 제시된 훼손면적 및 비율을 준용하여 관리방안을 마련”하였다고 제시하고 있다.
따라서 ’97년 당시보다 대폭 완화된 현행 GIS 생태계 보전지구 행위제한 내용은 생태계보전과
관련된 개별법 수준에도 미치지 못하는 내용이다.
특히, 30,000㎡ 이하의 산림형질변경을 허용한 생태계 3등급지의 행위제한 규정과 관련, 제주도
는 “산림법의 기준에 적합한 경우 1차산업의 허용범위를 확대 적용한 것으로 대부분 미임목지인
목장용지가 해당”된다고 하고 있다. 산림법 준용기준이란 동법 24조 2항의 2에 규정된 ‘가. 농
업인등이 부지면적 1만제곱미터미만의 농림어업용 시설 및 진입로등 부대시설을 설치하는 경
우’를 말하는 것인가? 하지만 이 조차도 산림법에서는 ‘산림의 형질변경허가제한지역’, ‘자연환
경보전법에 의한 생태계보전지역과 그 완충지역’, ‘천연기념물,보호수가 자생하는 산림’등은 예
외로 하고 있다.
농업등을 목적으로 하더라도 개별법에서 조차 예외규정을 두거나 1만㎡로 제한하는 허용면적
을 3만㎡로 대폭 확대 적용한 근거는 무엇인가?
이와 관련, 제주도는 적용대상지가 “대부분 미임목지인 목장용지”라고 답변하고 있다. 곶자왈지
역으로 생태적 우수성이 입증된 수당목장은 목장용지가 아닌가? 더구나 등급상에서 생태계 3등
급 지역은 식물상 요소가 2차림 군락지이고, 동물상 요소가 서식환경 양호지역(활엽수림 고밀지
역, 침활혼효림 고밀지역)으로 기준을 삼으면서, 행위제한규정에서는 형질변경이 가능하도록하
며 ‘미임목지’라고 주장하는 것은 전혀 앞뒤가 맞지 않는다. 특히, “일단의 토지로서”라는 규정
이 살아있는 한 전면적인 산림훼손이 사실상 가능토록 돼 있는 셈이다.
기타시설 용도로 등급면적의 30%까지 훼손이 가능토록 한 규정도 최소한 ‘녹지공간 조성’을 전
제로 한 ’97년 규정을 적용해야 한다.
작년 12월 발전연구원에서 발간한 자료에 따르면, “휘귀식물 및 특산식물은 용어정의 및 대상종
의 범위등에 대해 전문가들 간에 이견이 있으므로, 등급지정의 객관성 확보를 위해 자생지에 대
해 보전등급을 지정하지 않았고, 추후지정이 필요한 것으로 제기되었다”고 보고하고 있다. 이
는 결국, 95년도를 기준으로 해 수치지형도와 항공사진을 작성으로 한 현행 GIS의 맹점을 들어내
는 가장 상징적인 문제가 아닐 수 없다. 즉, 희귀, 특산식물에 대해 구체적인 자생지 분포등에
의한 등급설정이 아닌, 지형도와 항공사진에 나타난 현상에 근거해 일률적으로 매겨진 등급기준
이라는 점을 보여주고 있다. 이미 몇 몇 사례를 통해 GIS상
개발가능지역에서 희귀식물등이 발견돼 논란이 된적이 있듯, 사후적으로 발견되더라도 이를
GIS에 변영할 수 있어야 하며, 무엇보다 희귀, 특산식물 자생지에 대한 조사가 시급히 선행돼야
한다.

<경관보전지구>
경관보전지구 2, 3등급이 ’97년 기준 3, 4등급에 해당하여 1등급식 하향조정된 결과를 초래했다
는 지적에 대해, “도전역으로 확대되면서 개발의 규모가 실제여건에 적합하게 조정되면서” 완화
되었다고 답변하고 있는 바, 개발의 관점에서 재정립되었음을 시인.

4. ‘사업성격, 위치에 관계없이 일률적인 개발정도 규제의 문제점’ 답변 관련

이에 대해 제주도는 “환경 특성을 고려한 등급설정으로 식생이나 녹지는 생태계 등급에서,지하
수는 지하수자원보전등급에서 구분 적용되므로 오히려 환경훼손의 우려가 적다”고 답하고 있다.
도의 답변대로 구분적용을 통한 효율적 보전을 이뤄지려면 동일필지내 여러 가지 등급이 혼재
된 경우 상위보전등급을 기준으로 한다는 명확한 명시규정이 전제되어야 하며, 전반적으로 완화
된 수준에서는 구분적용으로 인한 보전의 효율성이 의미가 없기 때문에 무엇보다도 등급기준의
강화나 행위제한 요건의 강화가 선행되어야 한다.

5. ‘지하수 함양이나 취수량을 고려치 않은 지하수자원보전등급 설정’ 답변 관련

제주발전연구원에서 펴낸 [제주도지리정보시스템의 효율적 운영방향]에서는 “제주도의 경우 벨
기에나 하와이의 사례처럼 수문지질에 대한 조사가 아직까지 미비한 상태이므로, 현재까지 조사
된 토양 요소와 투수성지질 요소로 지하수보전등급을 우선 지정하는 것으로 하였다”고 하고 있
음. 결국 현행 GIS체제의 지하수 관리에서 오염물질 유입가능성이 등급지정에 가장 중요한 잣대
가 되었다기 보다는 현재 조사여건을 고려한 수준에서 이뤄지고 있음을 보여줌. 따라서 향후 갱
신작업에 있어서 도 전역의 수문지질에 대한 재조사가 체계적으로 이루어져야 하며 이를 바탕으
로 등급조정과 재고시가 이뤄져야 함.

6. ‘환경영향평가 및 환경성검토 현장조사 결과 GIS 구축자료의 신뢰성 문제’ 답변 관련

GIS 정밀도 문제(1/50,000)로 “단일 사업지역에성 정밀하게 조사되는”환경영향평가와는 “동 일
한 여건이 될 수 없다”고 인정하고 있다.
이는 현GIS가 정확성면에서 보완되어야 함을 역설적으로 보여줄 뿐만 아니라, 사전환경성 검토
나 영향평가와의 보완관계를 제도적으로 정립할 필요를 제시한다(ex. 전략영향평가제도의 도입,
영향평가사항의 GIS갱신 반영등)

7. “향후 보전지역 정비시 곶자왈 지역내 생태적으로 보전가치가 있는 지역에 대하여는 개발행위
가 불가능하도록 하는 조항을 신설하는 방안을 검토”하겠다는 도의 방침과 관련하여,

’97년 보고서 대비 2002년 말 GIS 등급별 보전면적은 다음과 같이 감소하였다.

<지하수자원 보전지구>
1등급 52.6㎢ (9.0%) → 1등급 17.9㎢(3.3%) : 약 1,000만평 감소

<생태계 보전지구>
1등급 증가분 0.3㎢ 감안하더라도,
2, 3등급 약 1,170만평 감소 (2, 3등급은 환경부 녹지자연도 7, 8둥급에 해당)

<경관보전지구>
1등급 64.8㎢(11.0%) → 51.3㎢(11.0%) : 약 410만평 감소

즉, 중산간보전지역이 도전역으로 확대되면서 축소된 보전지구별 면적이 400만평에서 1,000만
평 규모에 있음을 감안할 때, 일부 곶자왈 지역(도내 주요 곶자왈 총면적 1,400만평 규모)중 그
것 “지역 내 생태적으로 보전가치가 있는지역”에 한해 재검토하겠다는 것은 여론을 의식한 미봉
책에 불과하다.
더구나 그 시기도 “향후 보전지역 정비시”로 불투명한 답변을 보이고 있어, 이마저도 개선여부
가 의심스러울 뿐이다.

8. ‘GIS 갱신주기 설정과 조례명시’ 답변 관련

’97년 보고서는 ‘데이터 갱신주기’와 관련, 년차별 갱신, 재조사 주기에 따른 갱신, 수치지도
갱신주기에 따른 갱신 등 3가지 종류의 주기로 갱신주기를 정할 수 있도록 하고 있는 바, 이를
종합적으로 혼용할 수 있는 방안이 마련되어야 함.

※ [제주도 중산간종합조사] 최종보고서의 ‘데이터 갱신주기’ ( ’97. 3)

또한 작년 말, 도에서 발표한 [제주도 지리정보시스템의 효율적 운영방안]에서는 “보전지구 등
급설정의 기초자료인 토지이용 상황도는 1995년도를 기준으로 한 수치지형도와 항공사진을 활용
하여 작성하였는데, 기준년도 이후에 토지의 형질변경, 개간 등 토지이용이 많이 변하였기 때문
에 자료의 시효성이 떨어지고 있다” 고 지적하면서,
“최근까지의 토지이용 변동을 반영할 필요가 있으며, 이를 위해서는 리모트센싱자료(원경탐사자
료)를 이용하여 토지이용 상황도를 재작성한 후 생태계 및 경관보전등급을 재조정할 필요가 있
다”고 지적하고 있음.
이와 관련, 지금 고시된 GIS가 지난 95년 기준으로 한 기초자료에 근거한다면 도에서 밝힌 것
처럼 “국제자유도시특별법 개정시 동 조항을 반영 추진”으로만 머물것이 아니라, 이는 법률근거
를 확보하는 선에서 의미를 두고, 우선 전면적인 재조사를 통한 등급조정을 추진하고 이를 기준
으로 재조사주기를 설정해 갱신주기의 정례화를 모색해야 할 것이다.

<결론>

● 제주도에서 발표한 작년 말 자료에서 보듯 현행 GIS는 지난 95년 기준으로 작성된 기초자료
를 중심으로 구축돼 그 정확성과 시효성이 떨어지는 만큼, GIS가 고시된 현재 시점에서 전면적
인 재조사가 이뤄져야 한다. 그럼에도 일부 곶자왈 ‘지역내’에 한해 그것도 향후 ‘보전지역 정비
시’ 규제방안을 마련하겠다는 것은 단순 미봉책에 불과하다.

● GIS 갱신주기는 ’97년 중산간종합조사 결과 제시한 3종류의 주제별 주기를 종합적으로 고려
해 이뤄져야 하며, 현재 시점의 재조사를 우선해 이를 기준으로 정해야 한다. 여기에서 특별법개
정에 관련 조항을 반영하는 문제는 이를 위한 근거 확보의 의미에 불과하며, 특별법 개정을 이유
로 갱신 시기를 미루는 것은 설득력이 없다.

● 동일 필지내 여러 등급이 혼재 돼 존재하는 경우 최상위 등급을 기준으로 행위규제를 하는 내
용이 명시적으로 정립되어야 한다.

● “보전할 곳은 보전하고, 개발할 곳은 개발한다”는 취지의 GIS의 취지가 현재, 각종 개발사업
에 따른 환경영향평가결과를 반영하지 못해, 결과적으로 환경훼손과 더불어 개발사업 시행자에게
도 사후적인 어려움으로 작용하는 바, 차제에 ‘전략환경영향평가’제도와 같은 사전에 영향평가
가 가능한 제도를 도입해 GIS와의 보완관계를 정립하고, 사업자에게도 불필요한 혼란과 비용의
초래를 방지해야 함.

admin

(X) 초록정책 활동소식의 최신글

댓글 남기기