(X) 생활환경 보도자료

[교보환경포럼-자료]교통정책 효율화 방안

교보환경포럼

” 발상의 대전환;
환경친화적인 경제위기 극복 방안 “에 제출된 토론자료집의 내용입니다.

문의 : 사단법인 시민환경연구소
서울 종로구 누하동 251번지 T.02-735-7034·F.02)730-1240

교통정책 효율화 방안

박병소·서강대학교 물리학과 교수

1. 집중보다 분산을

– 대도시 인구집중의 메커니즘

구미의 도시와 우리나라의 도시 사이에는 많은 차이점이 있다. 저
들의 도시는 거의 팽창하지 않는다. 그러나 우리의 도시들은 정신
없이 커지고 있다. 저들은 주택의 보급률(소유율이 아니다.)이 거의
100%에 달한다. 그러나 새로이 이사갈 수 있는 집은 거의 없다. 부
부를 제외하고는 한 방에 한사람 이상씩 자는 것은 일단 가난의 상
징이 된다. 그런데도 도시 사이를 쉽게 이사 다니지 못하는 것은
살 수 있는 집을 구할 수 없기 때문이다. 많은 주택과 아파트가 지
어지지만 도시 안의 입주 대기자들이 이미 10년 넘게 대기인 명단
에 이름을 올려놓고 있기 때문에 외부로부터의 신참자는 거의 기회
가 없다. 40년 이상씩 된 낡은 집이나 아파트의 주민들이 이사 간
다. 그리고 낡은 주택은 새로운 주인을 맞는다. 헌 것을 새것으로
바꾸는 차원이 아닌 기업 영리의 차원에서만 새로운 아파트와 주택
이 지어지고 있기 때문에 헌 집을 허물면 안된다. 그것을 팔아야
새 집 값이 나오기 때문이다. 시민들이 좋은 집으로 이사갈 때마다
옛집에는 새로운 입주자가 들어오게 된다. 그 동안 엄청난 양의 아
파트가 지어졌지만 이름난 달동네들은 새로운 주인을 맞아, 주로 지
방으로부터 올라 온 새로운 주민들에 의해 건재하고 있다. 도심지
의 4,5층의 아파트들이 헐리고 재개발이라는 명분으로 25층의 새로
운 아파트가 들어선다. 다섯 배의 새로운 주민들이 어디로부터인가
몰려 와야 한다. 앞으로 아파트의 수명의 다하면 다시 100층을 지
어야 재개발이 가능하고 그 주민들을 어디에서 데려올 것인가? 이
메커니즘 때문에 우리나라의 도시들은 특히 수도권은 연간 10%에
이르는 인구증가를 기록하고 있다. 10년 후 수도권의 인구 4천만
명은 이렇게 해서 이루어질 것이다.

– 제약되는 인간의 기본권

그럼에도 불구하고 이들 주민들의 생활을 안락하게 해 줄 도시의
하부 구조는 허약하기 짝이 없다. 당연한 일이다. 이 짧은 시간 안
에 무슨 수로 구미 수준의 도시 하부구조를 이룩할 수 있는가? 그
래서 인구 1천만명의 도시라는 것을 발전의 상징으로서가 아닌 재
앙의 상징으로 구미 사람들은 받아들인다. 그래서 우리 주민들의
생활조건은 날이 갈수록 악화하고 있다. 다니기 어렵고, 마실 물
이 없어지며, 휘발유 냄새가 풍기는 공기를 숨쉬어야 하고 학교 교
육이 부실해지고 그 결과 창조적 새 삶을 개척할 수 있는 인재들을
얻기가 힘들어진다.
인구과밀의 도시에서는 보편적인 인간의 기본가치까지도 왜곡하
게 된다. 인간이면 모두 가지고 있어야 하는 기본 권리까지도 서슴
없이 제약하게 된다. 우리 모두를 위해서라는 명분으로다.
자동차 운행금지의 근거가 되는 자동차 관리법 24조 1,2항은 국민
의 안전을 위해서 목적과 장소와 기간과 차의 종류를 가려서 운행
금지를 시킬 수 있게 되어 있다. 그러나 다리를 고치는데 온 서울
시를 10부제로 그것도 공사를 하지 않는 기간까지를 넣어서 몇 달
씩 운행 금지를 시켰다. 이것은 분명히 법률의 확대 해석이다. 법
률의 조항들은 언제나 엄격하게 해석되어야 한다. 그렇지 않으면
개인의 자유권은 쉽사리 제약되어 버리고 만다.
그 뿐만이 아니다. 거주 이전의 자유는 헌법에 보장된 인간의 기
본권이다. 거주 이전의 자유는 교통수단 선택의 자유를 전제하고 있
다. 도보로 가든 버스로 가던 승용차로 가든 그것은 개인의 자유
다. 그러나 10부제라는 명목으로 이들 자유권이 제약되어왔고 또
제약되려 하고 있다. 과용되고 있는 승용차 이용을 억제하는 것은
어디까지나 시민운동의 차원이어야 한다. 법률이 개입할 수 없는 일
이다. 그럼에도 불구하고 여론 중에는 법률로 다스려야만 말을 듣
는다는 시민의 자유권 같은 것은 염두에도 두지 않는 것들이 거리
를 버젓이 횡행하고 있다.

– 허리가 휘는 자동차 관련 부담

우리나라는 세계에서도 제6위의 자동차 생산국이 되었다. 1년이면
약 350만대가 생산되고 있다. 한 대 평균 1천만원을 치더라도 총
매출액은 35조원 정도이고 이익은 5%니까 거의 2조원이 된다는 계
산이다. 그러나 정부의 1년 세수 중에서 자동차 관련 세수의 총액은
금년만 하더라도 15조원에 이르고 있다. 자동차 구입, 등록 그리고
유지단계에서 자동차 소유주들이 정부에 지출하는 총액이 이렇게
많은 것이다. 그리고 이 액수는 년간 20%가 넘는 비율로 증가하고
있다. 자동차로 해서 가장 많은 수입이 얻어지는 곳은 바로 정부
다.
그럼에도 불구하고 정부의 교통대책은 언제나 자동차에서 어떻게
하면 더 많이 받아 내느냐 하는 것이 주종을 이루고 있다. 주차료
인상, 교통 범칙금 인상 등은 엄청난 비율로 늘어 왔다. 정부가 1
년에 물가 인상 5% 내외를 지키기 위해서 사력을 다하고 있는 모습
과는 전혀 다른 모습을 여기에서 보게 된다. 경제적 제약이 가장 좋
은 동기 유발이 된다는 것을 모르는 것은 아니지만 그러나 하루 아
침에 200%씩 범칙금을 올리는 일이 공공을 위한다는 명분으로 버젓
이 이루어져 왔다. 30분에 1,200원의 도심지 주차료는 한 달로 계
산하면 140여만원이 된다. 이것은 서울에서 가장 좋다는 주택지의
40평 아파트 한달 임대료와 같은 액수다. 그런데도 이것도 모자라
다시 30분에 2,000원으로 올렸다.
정부 관리나 기업체의 직원들 그리고 상인들은 대신 지불해 주는
곳이 있으니까 아무 문제도 없을 것이다. 그러나 자기 돈 아니면
낼 곳이 없는 사람들은 이 엄청난 부담에 허리가 휠 것이다. 있는
자와 없는 자를 극명하게 가르고 있다. 돈이 정부의 손에 있을 때보
다 개인의 손에 있을 때 더 경제적으로 쓰인다는 것은 ‘작은 정부론’
의 기본 철학인데도 정책은 언제나 거꾸로 가기만 한다.
우리가 안고 있는 문제들은 사실은 인구 과밀에서 비롯되고 있는
것이다. 그리고 이 문제는 구조가 너무 복잡해서 어느 한사람 또는
짧은 시기에 해결될 수도 없는 일이다. 그러나 방치하면 언젠가는
우리의 삶을 안으로부터 송두리째 파괴시키게 되는 일에 연결될 것
이다. IMF사태라는 것도 사실은 그 뿌리가 여기에 있었다는 사실
을 조금만 생각해보면 곧 알 수 있다. 집중보다 분산을 생각하는
정책이 필요할 때다. 집적의 이익보다는 해악이 더 커졌다. 이 점
을 직시해야 한다.

2. 승용차를 강요하는 사회 환경과 제도

80년대 후반에서부터 시작한 자동차의 증가는 그 정점을 향하여
치닫고 있다. 선진국 수준의 인구 3인당 한 대 꼴의 증가를 향해서
달려가고 있다. 특히 서울과 같은 대도시에서는 이미 한 가구당 두
대 이상의 차량이 보편화되어 가고 있다. 그리고 자기 집이 없는
셋방살이 처지에 승용차가 웬말이냐는 세상의 구설에도 불구하고
나날이 차량의 필요성은 높아가고 있는 실정이다. 차 없이는 살 수
없는 세상이 되어가고 있다는 느낌을 지워버릴 수가 없다. 재산으
로써 그리고 편리함과 기동성이 주는 이익이 점차로 커지면서 공공
정책의 부실, 또는 부재로 우리는 승용차에 압도되어 가고 있는 것
이다.
차량의 대량생산은 우리 경제력의 향상과 밀접한 관계가 있다.
즉, 현재 우리의 생활수준은 바로 우리가 자동차를 대량으로 생산하
고 소비하고 있다는 사실에 크게 힘입고 있다. 따라서 경제적 측면
만을 생각한다면 더 많은 자동차가 생산되고 또 거리를 달리고 있
어야 하는 것이다. 더욱 값싸고 안전하고 에너지가 적게 소모되는
자동차의 필요성과 그것의 대량소모는 반드시 필요한 것이다.
그러나 현실은 이것을 수용할 수가 없다. 길은 모자라고 세울 곳
도 부족하며 차를 충분히 잘 다룰 수 없는 우리들의 과용과 난폭
운전에 의한 교통사고의 피해는 이루 말 할 수 없을 만큼 크다. 남
의 일로 생각했던 것 가까운 친구나 친척으로, 그리고 이제는 점차
로 내 가족에게도 교통사고의 피해가 확산되어 오고 있다. 또 차량
들이 내뿜는 매연으로 도시들은 뿌연 안개에 늘 차 있으며 비로 씻
겨지는 매연은 온 강토를 산성비로 뒤덥고 있다. 길은 차들로 밀려
서 오도가도 못하는 일들이 밤낮을 가리지 않고 도처에서 벌어지고
있다. 차가 설 수만 있다면 어디나 차로 가득하며 어린아이들이 뛰
놀 곳은 이미 사라진지 오래다.
그래서 자동차가 주는 폐해가 이미 상당한 수준에 와 있다. 승용
차 없이는 살수 없게 되어 가고 있다는 비명의 소리가 들린다. 그
러나 우리는 이 폐단으로부터 빠져 나오지 못하고 있다. 아니 빠져
나오려는 공동의 노력을 펼치지 못하고 있다. 투자하고 제도를 개
선하려는 노력 대신에 모든 국민들을 말 잘 듣는 착하디 착한 국민
으로 만들어야 문제가 풀린다는 정책 수립자들의 착각이 빚어내고
있는 비극이다. 어느 시대 어느 국가에서도 이룰 수 없던 환상에
매달려 있는 것이다. 승용차를 타지 말고 대중교통 수단을 이용하
고 삼가고 조심해서 운전하라는 당국자와 매스컴의 귀 아픈 홍보는
요란하지만 인간이란 원래 편지를 추구하는 그리고 실수할 수밖에
없다는 그래서 그 편리추구를 또 그 실수를 대비하여 운영을 해야
하는 우리 공공의 투자는 특히 시내버스에는 보잘 것이 없다. 인간
이란 완전해질 수 없는 불완전한 존재라는 참으로 인간적인 인간
파악이 없는 것이다.
대중교통 체계의 정비는 지하철 건설로만 통하고 그것이 버스 노
선처럼 거미줄 같이 연결되는 환상의 지하철 건설이 문제의 해결인
것처럼 인식되게 하고 있다. 서울에 460여km의 연장 거리를 갖는
지하철망을 건설하려는 무모한 계획이 계획당국자들의 입에서 서슴
없이 나오고 있다. 이것을 감당할 만한 능력이 우리에게 있는냐는
전혀 생각하지도 않는다. 이것이 가져 올 인구 밀집과 국토의 편중
이용이 가져올 비인간적인 삶을 보지 않는다.
이렇게 본다면 사실 현재 우리가 겪고 있는 교통 문제는 우리가
개인의 편리에 너무 집착하고, 또 그것을 개인의 회개나 참회의 차
원으로만 해결하려고 하며 대중교통수단은 지하철밖에 없다는 정치
가들의 무식이 빚어내는 비극이라고 표현할 수 있다. 공공의 노력
이 경주되어야 한다. 지금 우리에게 절실한 것은 차 없이는 살 수
없는 사회로 우리 자신이 빠져들어 가지 않도록 방지하는 것이다.
그러나 지금까지의 우리의 노력은 이러한 관점에서 본다면 실태였
다. 왜냐하면 공공 정책의 방향이 잘못 잡혀져 왔기 때문이다. 시
내 버스를 시간 맞추어 다니는 ‘正時性 체계’로 재개편하고 또 지하
철과도 연결시켜 편리하게 만들어 수송력을 증대시켜서 문제를 풀
어 보려는 노력은 어느 곳에서도 찾아 볼 수 없다.

3. 사회 간접자본 확대의 재검토가 필요하다.

– 인구 과밀 방지 대책이 없다.

여객과 화물소통에서 현재 나타나고 있는 가장 큰 애로는 대도시
와 그 주변의 고속도로 등지에서 벌어지고 있는 혼잡과 정체로 인
한 커다란 경제적 손실이다. 이것은 말할 필요도 없이 도로와 항만
시설 등의 부족으로 해서 생긴 것이다. 현재 우리가 갖고 있는 교
통량을 수용하기에는 우리의 도로 자원은 부족한 것이다. 전력을
다해서 도로 자원을 늘리는데 노력해야 한다.
그러나 우리가 간과해서는 안 될 것은 사회 간접 자본의 건설과
함께 인구의 과밀 대책도 세워야 한다는 것이다. 즉 토지 이용을
합리적으로 시행함으로서 국토의 균형적 이용을 이루어야 한다. 도
로가 부족한 것이 아니라 우리의 도로 수준에 비해서 너무 많은 교
통량을 발생시키는 인구를 갖고 있다는 점에도 우리의 주의를 기울
여야 한다는 것이다. 이미 그 값이 폭등할대로 폭등해 버린 토지에
도로 등 사회 간접 자본을 투자한다는 것이 얼마나 국민들의 부담
을 과중케 하는 일인지 그리고 얼마나 밑 빠진 독에 물 붓기인지를
함께 생각해야 한다는 뜻이다.
그리고 이러한 사회간접자본의 집중 투자가 가져 올 무서운 인구
과밀 대책에 대해서는 아무런 검토나 대안 제시가 없다는 것은 이
계획이 자칫하면 허무 맹랑한 종이 위의 그림으로 끝나 버릴 가능
성이 크다는 것을 우리는 크게 경계해야 한다. 인구와 재화의 집중
은 대도시 근처를 제외한 여타 국토를 사람이 살지 않는 불모의 땅
으로 만들어 버릴 가능성과 또 도시 안에서는 무서운 낭비를 초래
할 것이 분명하다. 남북 7개와 동서 9개의 간선 도로망 계획은 그
기본 사상이 국토의 균형적 이용을 전제로 하고 있는 것처럼 보인
다. 그러나 막상 이 도로망 접점들에 사람이 적게 살거나 산업들이
그리 많이 존재하지 않으면 그 건설의 타당성 자체가 없어져 버리
는 것이다. 이것은 바로 정부의 마스터 플랜 자체가 허망한 것이라
는 뜻이다. 인구가 특정 지역으로 집중하지 않도록 하면서 사회 간
접 자본이 건설되어야 한다는 것은 우리가 지금 당면하고 있는 문
제들을 깊이 성찰해 보면 자연스럽게 나오는 결론이다.

– 민간 기업의 참여는 더 깊은 검토가 있어야

이들 사업을 시행하기 위한 재원 조달을 위해서 정부는 여기에 참
여하는 기업들에 대해서 과감한 금융지원책을 제시하고 있다. 상업
차관의 허용, 외화 대출확대 그리고 전반적인 조세 감면 제도의 축
소 경향과는 정반대로 가는 양도세 등의 감면 등을 시행할 것으로
보인다. 이 외에도 투자금액의 일정 부분을 비용으로 인정하고 또
법인에 출자한 기업에 대해서는 지급 이자를 전액 비용으로 인정한
다.
도로, 항만 등의 시설 부족이 주는 경제 손실이 크기 때문에 이들
을 인정하더라도 결국은 국가적으로 이익이 될 것이라는 판단이 서
있는 것 같다. 그러나 이들 시설의 공공성과 사회성 또 이들 시설
의 사용과 그 건설 과정에서 생기는 경제력의 집중 등을 생각한다
면 우리는 그러한 논리를 쉽게 수용할 수 없는 것이다. 그리고 현
실적으로 이러한 사회 간접 자본에 실질적으로 투자할 수 있는 민
간 기업이 얼마되지 않는다는 사실을 염두에 둔다면 이것은 분명히
몇 개의 거대 기업에게 주는 하나의 커다란 특혜가 될 소지가 충분
히 있는 것이다. 주어진 혜택으로부터 모든 이익을 다 챙기고 시설
은 부실로 끝나는 사례가 없으란 보장도 없다. 유지 관리에 소요되
는 엄청난 비용만 정부가 걸머지게 되는 경우도 있을 수 있다.
그리고 기본적으로 문제가 되는 것은 이러한 사회간접시설이 국
가의 공공시설로서 국민 대중에게 제공되는 것임으로 사용료를 징
수할 수 없다는 것이다. 일반 재정을 부담하고 있는 국민들은 이것
을 요구할 권리를 갖고 있다. 사용료를 징수하더라도 공사비용을
회수하고 나면 무료로 운영해야 하는 것이다. 그렇다면 기업이 바
라는 수익성이라는 것은 어디에서도 확보할 길이 없다.
그러므로 사회간접자본의 확충에 따른 재원 부족을 민간기업의
참여라는 단순한 발상으로 메우려 하지 말고 좀 더 진지하고 철저
하게 일의 성사 전후의 인과관계와 경제력의 집중이 가져오는 폐단
등을 생각해보아야 한다. 그리고 이를 위해서 사업의 종류와 크기
등을 제한하는 조치도 함께 검토해야 한다.

– 영종도 국제공항 고속도로 사업의 문제점

사회간접 자본 참여의 대표적 케이스로서 우리는 행주대교 남단
과 영종도 국제공항과의 사이를 연결하는 고속도로 사업을 들 수
있다. 현재 시공 중인 40여km의 6내지 8차선의 고속도로가 바로
그것이다. 이 고속도로를 위해서 삼성그룹을 주축으로 하는 8개 기
업이 컨소시엄으로 공사를 시공하고 있다. 이 공사는 2001년 말의
공항 개통식에 맞추어 완공할 것으로 예상되고 있다. 이 공사를 위
해서 컨소시엄이 1조 8천억원, 중앙 정부의 보조가 4천억원, 합쳐
서 2조 2천억원의 공사비가 투입될 예정이다. 이 고속도로가 개통
되면 편도 통행료가 약 6천억원이 될 것으로 예측되고 있다. 그런
데 현재 서울에서 대전까지 155km의 기존 경부고속도로가 편도 통
행료 5,700원이다. 그렇다면 영종도 공항 고속도로는 그 통행료가
약 4배 정도 비싸다는 것이 된다. 한번 왕복에 1만 2천원, 완공되어
개통되면 아마도 이것보다 더 비싸질 것이 틀림없다.
섬들을 메워 만든 바다 위의 국제공항에 가려면 물론 바다 위에
다리를 놓아야 하고 그 교량공사는 한강에 놓는 교량 공사보다 더
힘들고 또 더 많은 비용이 소요될 것은 틀림없다. 바다 깊이가 한
강보다 더 깊고 간만의 차이가 심하여 해류의 속도가 크기 때문에
난공사가 예상된다. 장차 이 국제공항이 활발하게 이용될 때에는
이 고속도로 이외에 두 개 정도의 도로와 전철 또는 지하철이 이런
모양으로 추가 건설되어야 한다. 이렇게 생각한다면 이들 공사를
위해서 장차 우리가 투자해야 할 비용이 엄청날 것임을 곧 알 수
있다.
왜 넓은 내륙의 땅을 놔두고 바다 한 가운데를 메워 공항을 만들
어야 하는가? 고비용의 공항이 될 것이 뻔한데도 말이다. 교통로
도 사통팔달이 되는 내륙보다 월등히 불리하다. 한 방향 많아야 두
방향 이외에는 교통로를 건설할 수 없는 것이 확실하다. 그럼에도
불구하고 바다 한 가운데를 선정하는 것은 무슨 이유일까 ? 일본
의 ‘간세이(關西) 공항’의 선례를 꼭 따라야 하는 이유가 있는 것일
까? 건설 비용이 더 고가가 되는 것이 확실한데도 말이다.
그런데 요사이 정부 당국자의 발표를 보면 여기에 한 술 더 뜨고
있다. 영종도 국제공항 근처의 도서 6천만평(약 사방 10리의 넓이)
을 조성하여 수출을 위주로 하는 신도시를 조성하겠다는 것이다.
공항을 염두에 둔 수출 산업단지 구상이 발표되었다. 주로 항공 화
물 수송에 의존하는 물품들이 주가 될 것이다. 반도체 산업 같은
것이 적격이 될 것이다. 그러나 여기에 상주하는 기업들의 원자재
나 완성품들 중 내수로 제공되는 일부 상품들과 주민이나 종사원들
로 구성되는 인구들 (약 10만명 내지 20만명)도 이 고속도로를 통해
서 서울 출입을 해야 한다. 당연히 고속도로의 통행료 부담이 클
것으로 생각된다. 이 고속도로의 통행료가 여기에 입주하는 산업체
들의 경영에 상당히 큰 압박으로 등장할 것이다.
이 문제를 해결하는 길은 현재 건설중인 고속도로의 건설비를 전
액 국고 부담으로 전환하여 무료 통행이나 또는 기존 고속도로의
통행료 수준으로 내려서 입주 업체들이 통행료 부담을 줄여 주는
길밖에 없다.

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